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刍议农村土地使用权流转制度

当前,农业和农村经济已进入了一个新的发展阶段。根据市场需求和区域资源比较优势,对农业产业结构进行战略性调整,实现由传统农业向现代农业的跨越,已成为首要任务。土地是农业生产的最基本要素,创新农地使用制度,建立灵活有效的流转机制,关系到农业资源配置的效率和优化,关系到农村要素市场的发育。

一、中国农地使用权流转制度的变迁与现状分析

(一)改革开放以来我国农地使用权流转制度的阶段性变迁

1.1979—1983年家庭联产承包责任制的确立。1979年9月,党的十一届四中全会正式通过《关于加快农业发展若干问题的决定》,次年9月,中央专门讨论了农业生产责任制问题。会后向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质,初步肯定了包产到户。1983年1月,中央出台了《当前农村经济政策若干问题》的文件,对“双包”为主的家庭联产承包责任制进行了高度贫家和理论总结。之后,家庭联产承包责任制迅速发展为农村的主要经济形式。

2.1984—1997年农地使用权流转制度的变迁。1984—1993年农地制度变迁的主要表现为:一是以稳定的土地承包期限巩固和完善制度创新成果;二是在土地集体所有、家庭经营的基本制度框架下,创新各种类型的土地使用权制度安排形式,努力挖掘和提高土地生产率,实现资源优化配置和制度激励。1995年3月28日,国务院批转农业部的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》,就延长土地承包期工作和加强土地承包合同管理提出了明确要求。1997年8月27日,中共中央、国务院发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,再一次重申了稳定土地承包关系的政策,强调承包土地“大稳定,小调整”的原则。

3.1997年以来的农地使用权流转制度的发展。1998年8月29日,新《土地管理法》规定“延长土地承包期30年”的政策首次以法律条文的形式出现。这就意味着农民拥有的土地使用权在法律上予以保障。2000年实施的《农村土地承包法》从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护,通过家庭承包取得的土地承包经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式的流转。2007年3月16日新颁布的《物权法》对我国集体土地所有权、土地承包经营权做出了相应的规范。

通过农村土地制度变迁的三个阶段,可以发现:目前我国的农村土地制度经过三十多年来的改革、探索和完善,逐步形成了以承包经营权为核心的农地制度。

(二)中国农地使用权流转的现状分析

1.农地流转速度加快但总体规模不大。国内学者对中国的农地流转状况进行了大量的研究。陈锡文等研究表明,20世纪80年代后期以来,农户自发进行的土地使用权流转,基本保持在1%~3%,沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些;全国平均农地流转率在8%~10%,有些县市流转率已达到20% ~30%,内地的流转在1%~2%。①据全国农村固定观察点的调查资料表明:1984—1992年,在所调查的7012个农户中,没有转让过土地的农户占93.8%,转让出一部分土地的农户占1.99%。②从总体上看,我国农地流转规模不大,但形势呈现不断增长的趋势。

2.农地流转呈现出明显的地区差异性。由于各地经济发展状况和具体制度环境的差异,土地流转在全国各地的差异较大,区域特征比较明显。就农户转包耕地规模而言,中部地区变化趋势与全国变化趋势基本相同,而东部和西部地区明显较低。

3.农地流转形式多样。从各地流转的实践来看,目前我国集体土地流转的形式主要有以下几种:四荒拍卖、规模经营、土地入股、土地有偿转包或转让、租赁、土地互换、反租倒包、委托代耕等。

4.农地流转总体不规范。土地流转程序、流转手续、流转运

刍议农村土地使用权流转制度

谌兰剑1,刘映婷1,胡专2

(1.云南大学商旅学院,云南昆明650091;2.昆明理工大学津桥学院,云南昆明650106)【摘要】随着越来越多的农民从事二三产业,这些人剩下的土地,正通过各种方式流转到那些愿意从事农业生产的农民手中。农地流转是经济和社会发展的必然趋势,但又是一个渐进的过程,所以要使农地流转顺畅进行,必须形成规范的制度。

【关键词】农地使用权流转制度;制度变迁;流转行为;制度保障

【中图分类号】F321.1【文献标识码】A【文章编号】1004-2768(2011)02-0019-03

【收稿日期】2010-03-31

①陈锡文:《如何推进农民土地使用权合理流转》,中国改革(农村版),2002年第9期,第35页。

②温铁军:《土地的社会保障功能与相关制度的安排》,社会科学文献出版社,2004年,第12页。

【作者简介】谌兰剑(1959-),男,云南人,云南大学商旅学院副教授,研究方向:组织行为、领导力、企业文化;刘映婷(1973-),女,云南人,云南大学商旅学院工商管理系讲师,研究方向:管理沟通、营销、组织行为;胡专(1957-),男,云南人,昆明理工大学津桥学院教授,研究方向:哲学、社会学、宏观经济。

刍议农村土地使用权流转制度

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作总体不规范。在实际操作过程中,有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订土地流转协议,合同主体不符合国家有关规定。基层政府和村集体经济组织对农村土地流转的引导和服务不够完善,多数土地流转是在亲戚、朋友、邻居等之间自发、盲目地进行,流转双方没有按照规定履行必要的手续。

二、影响农地使用权流转的实证分析

为有效地进行农地使用权流转状况的调查,笔者选择云南作为此次调研的样本区。调查以问卷的形式访问了云南3个县6个乡镇共60个村的农民。共发放问卷1000份,收回有效问卷629份,有效率达到63%。

(一)农户土地流转行为的影响因素分析

通过调研分析,影响土地流转的因素可分为五类:即(1)农户户主的个人特征,如:户主性别、年龄、受教育程度、有无接受过教育培训等内容;(2)农户家庭人口结构特征,如:劳动力人数、家庭依赖比例、家庭中女性人数、家庭中有无干部等方面;(3)农户家庭经济资源禀赋状况,如:土地资源、劳动力资源、资本资源和技术资源;(4)农户家庭收入结构,如:农业收入、农业收入占总收入的比重、种植业收入占农业的比重;(5)土地用途。

(二)模型设定

采用Logistic回归模型对影响农户土地流转意愿因素进行分析,根据调查问卷中“您家是否出租或转出土地”的结果设置虚拟变量,1表示农户有转出土地的意愿,2表示农户有转入土地的意愿,3表示农户没有流转土地的意愿。本文设定如下模型:

Y=β0+β1x1+β2x2+β3x3+…β12x12+μ

变量说明:y表示农户是转出或转入土地,x1表示农户户主的个人特征(若农户户主以农业为主,则x1=1,否则x1=0);x2表示文化程度(若文化程度为小学以下,则x2=1:若文化程度为初中,则x2=2;若文化程度为高中,则x3=3;若文化程度为大专,则x3=4;若文化程度为本科以上,则x3=5);x3表示性别(若性别为男性,则x3=1;性别为女性,则x3=0);x4表示农地流转户主的年龄(若年龄在20岁以下,则x4=1;若年龄在20岁~35岁之间,则x4=2;若年龄在35岁~50岁,则x4=3;若年龄在50岁以上,则x4=4);x5表示人均耕地面积;x6表示人均农业收入;x7表示农业机械的数量;x8表示机耕和机播的面积;x9表示非农业劳动时间;x10表示家庭人口数量;x11表示兼业人数;x12表示粮食作物的面积。本文利用SPSS16.0软件进行Logistic回归(见表1)。

表1土地流转影响因素对农户土地转入意愿与行为的影响

(三)结论

输出的结果表示模型拟合的Chi-Square值为379.836,P 值为0.000通过显著性检验,此结果显示模型中的一系列影响土地流转的因素对农户的土地流转行为在总体上具有统计学意义。根据参数估计结果分析农户特征变量与土地流转意愿的相关关系,可得到以下结论:

模型拟合信息

1.户主的个人特征与土地流转意愿的关系。第一,户主的年龄与土地流转意愿间有较强的正相关关系,相关关系为0.032。而且这种相关关系非常显著,显著性水平为0.033。户主的年龄越大,越缺乏农业就业的机会,他们的比较优势是农业经营。所以,年龄越大的户主,其家庭土地流转的意愿就越强。第二,户主个人的受教育程度与土地流转意愿间有正相关关系,相关关系为0.147,显著性水平为0.065。户主的受教育年限越高,对就业的选择余地就越大,有些文化水平较高的农户会选择经营农业,从而对土地数量的扩大有较高的需求。第三,女性户主流转土地的意愿要明显低于男性户主,主要从事非农职业的农户转入土地的意愿要明显低于从事农业的农户。

2.农户资源禀赋与土地流转意愿的关系。第一,家庭耕地面积与土地流转意愿具有较强的相关性。分析结果表明,家庭具有的耕地数量与希望转入土地的相关系数为-1.679,其显著性数值在小数点后三位为0。表现为家庭拥有的耕地面积越大,农户流转土地的意愿越小。第二,农用机械的数量与转入意愿有正相关关系,即农户拥有的农用机械越多,越有流转土地的倾向,但是相关关系的显著值太大,说明这种相关关系的统计学意义不大。第三,机耕和机播的总面积与农户土地流转意愿呈现正相关关系,说明农户的农业耕作技术越先进越容易转入土地。实际调查中,拥有先进耕作机械的农户往往是土地转入的大户,在丘陵地区,这些大户只占很少比例,而且,这种正相关关系在统计上也不显著。

3.农户收入结构与土地转入意愿的关系。第一,农户家庭的农业收入与土地流转意愿密切相关。农业收入与希望转入土地的相关系数为0.002,相关关系的显著性水平为0.012,表现为极显著。在调查中我们也发现,大部分农户实际转入土地的目的是能够明显增加收入,而绝大部分农户想转入土地而没有转入土地的原因是没有好的农业生产项目。因此,可以认为,缺乏好的农业生产项目及农业生产比较利益的低下是导致现有流转不畅的主要原因。第二,非农劳动时间与土地转入意愿呈现负相关的关系。对一个农户家庭而言,从事非农业的时间越长,转入土地的动机就会越小。如果农户有较高的非农收入,他们不会有动力经营更多的土地,必然会减少对土地的需求。此处的负相关关系在统计上也不显著。

4.农户人口结构与土地流转意愿的关系。第一,家庭人口数量和劳动力比例与土地流转意愿具有负相关的关系。随着城镇化、工业化的发展,农户的就业选择空间越来越大,由于农业和其他产业相比,比较收益低,经营风险大,如果农户家庭面临较大的人口压力,他们的首选是外出寻找就业机会。特别是那些具有较高劳动力比例的家庭,由于现有土地规模太小,容纳不下家庭过多的劳动力,而转入更多土地从事农业的机会成本又太大,所以对那些劳动力数量较多的家庭来说,从事非农业就成为理性的选择。第二,家庭兼业人数与土地流转意愿具有正相关的关系。在当今农村,兼业经营已经成为非常普遍的现象,家庭的兼业人数越多,其从事农业的时间和劳动力就越多,就

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越有意愿转入更多的土地。但是,从模型的回归结果来看,家庭人口结构与土地转入意愿的关系不显著。

5.土地用途与土地转入意愿的关系。粮食作物的面积与土地转入意愿间有较强的正相关关系,相关关系为0.825。而且这种相关关系非常显著,P值在小数点后三位为0。粮食作物的面积增加意味着经济作物面积的减少,对于那些没有非农就业优势的农户来说,他们提高家庭收入的主要途径就是扩大农业生产,在没有很好的农业经营项目或者由于自己的资源限制无法经营高收益的农业项目的情况下,这些农户只有依靠扩大粮食类作物的种植面积来增加收入。

三、促进农地使用权流转制度的改革和建议

通过对当前农地使用权流转因素问题的深刻分析,本研究认为应从以下几方面入手,促进和规范农村集体土地使用权的流转。

(一)健全土地供求机制,促进土地流转

1.应加快工业化进程,推动农民与土地的分离。农村人口众多,工业化道路不能单纯依靠城市工业化的发展,而是应该拓展农村二、三产业领域,扩大农民非农就业门路。所以,发展乡镇企业,扩大农村剩余劳动力的就业容量是首要的选择。

2.应加快城市化进程,推动农民与农村的分离。农村剩余劳动力和农村的分离有两条路可供选择:一是向大中城市转移农村剩余劳动力;二是大力发展小城镇。现阶段,两条路都不可偏废。目前我国城市化滞后的核心原因在于城乡分割的二元经济社会结构造成了城市对农村人口和劳动力的排挤。要加快城市化进程,进行彻底的户籍制度改革是当务之急。而改革的核心就是要剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别,逐步消除城乡劳动力市场的分割状态,建立“企业自由雇佣工人,劳动者自由择业”的市场化就业制度,真正实现城乡居民就业机会的平等,推动农民与农村的分离。

3.应将小城镇建设和发展乡镇企业相结合,推动农民和土地、农村的双重分离。一方面,由于乡镇企业散落在农村,难以形成规模经营、提高经济效益,在激烈的市场发展竞争中处于不利的地位,所以农民不肯放弃土地使用权;另一方面,在大中城市就业的农村剩余劳动力的素质相对较低,竞争实力较弱,难以在大中城市获得稳定的就业机会,所以他们不愿放弃土地的使用权。因此,把发展乡镇企业和建设小城镇有机地结合起来时解决这一问题的切实可行的选择。通过引导乡镇企业的增量部分向小城镇集中,然后再有意识地吸引乡镇企业向小城镇搬迁,既能实现乡镇企业的规模化生产,也能提高企业的经济效益和整体素质,创造更多稳定的就业机会。这样,乡镇企业的发展为小城镇提供了更大的就业空间,而小城镇的发展多带来的聚集效应和观念、制度的创新,反过来又为乡镇企业的发展创造了良好的环境。二者相互促进,共同发展,实现农民和土地、农村的分离,从而增加土地的供给。

(二)加快法制建设,提供制度保障

1.强化对农民土地权益的保护、明确行政权力和加强行政管理。土地承包经营法律关系的保护应以保障土地承包经营当事人的合法权益为目的。应坚持以民事权利本位为主的立法思想,实现对土地承包经营法律关系的保护由管理本位向民事权利本位的转变。因此,笔者建议《土地管理法》的修订应以土地物权与民法物权规定协调一致为原则。修订的重点应放在权益保障、资源配置、资源安全、可持续利用、地权、地籍、地价、市场调控、土地合理使用等行政管理的制度安排上,特别是在调整公权法律关系的规定中,应当尽可能将各项土地制度囊括其中。建议增加耕地战略储备制度(与用途管理制度配套,以保护粮食与生态安全)、针对耕地保护中未能履行法律义务所应承担的法律责任做出具体规定、对县级以上人民政府本身的土地违法行为由谁来监督检查加以明确规定,以加强法律的可执行性和可操作性,实现保护耕地的立法本意。另外,在法制建设过程中,应扩大农民的土地承包权益。充分顾及农民土地承包经营权利束的完整,维护好农民承包经营权的利益。

2.完善《基本农田保护条例》提高法律效力。随着工业化、城市化进程的加快,我国耕地数量减少的问题日益突出。为建立城市化、工业化与农业争地矛盾化解的长效机制,从制度层面解决问题,加强法律制度建设显然是必然的选择,而法律制度建设的着力点则应放在确保农业生产有足够的耕地资源保障上。因此,《基本农田保护条例》等相关法规应适应经济形势不断发展变化的特点,逐步上升为法律,提高其法律约束力,从事前的规范到事后监督追溯到各环节,提高基本农田被征占用的制度成本,确保农地不受工业化、城市化的过度侵蚀。

(三)建立和完善农村社会保障制度

1.重建农村最低生活保障制度。这是农村社会保障制度建设最基础、也是最迫切的内容。(1)确定最低生活保障标准。根据当地经济发展状况和居民收入水平确定维持居民基本生活的最低支出标准。(2)明确保障对象。收入水平低于最低生活保障者的农民都是最低生活保障制度的保障对象,要依法设置被保障对象的具体要求、范围、审批程序等机制。(3)资金来源和管理。社会保障资金可由省、地(市)、县、乡各级财政以及村集体合理分担,并以社会捐助和社会互助资金作补充。

2.重建社会化的农村养老保险制度。农村养老保险是解决市场经济条件下农村人口养老问题的有效办法,养老保险的设立形式可以采取家庭养老、农民个人直接投保和特殊职业养老保险等多种形式。资金筹集上应以个人缴纳为主,集体补助为辅,政府予以扶持,并设立相应的管理机构,实行制度化和法制化管理。在资金保值增值方面,政府应逐步放松对养老保险基金的管制,使基金的运营走向市场,实现安全保值和最大增值。

3.重建农村合作医疗制度。农村合作医疗是农民群众通过互助共济、共同抵御疾病抗御风险的好办法,也是促进我国农村卫生事业发展的重要内容。重建农村合作医疗,要发挥政府在资金筹集与监督管理方面的主导作用。政府通过适当的投入作为合作医疗的启动、扶持资金,对于经济不发达的农村地区来说显得十分必要。

【参考文献】

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[4]张红宇.中国农地调整与使用权流转:几点评论[J].管理世界,2002(5).

[5]中华人民共和国农业部.2005中国农业发展报告[R].北京:中国农业

出版社,2005.(责任编辑:Z校对:R)

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