地方举债权又回原点

地方举债权又回原点

作者：张枫逸

来源：《新理财·政府理财》2012年第07期

6月26日上午，全国人大常委会审议预算法修正案草案。其中，地方政府举债权尤为引人关注。草案中明确规定地方政府不得发行地方政府债券，只有法律或国务院规定才可由财政部代地方政府发行债券。

禁止地方政府举债，其实并不算新规定。自1995年施行的现行《中华人民共和国预算法》就明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。不过，这并未阻挡地方以各种变相方式举债的脚步，近些年地方政府债务急剧上升达十万多亿元。

面对既定事实，《预算法》修正案是该继续维持旧有规定，还是进行调整变革？这成为争议焦点。有观点认为，应该借《预算法》的修订，明确地方举债的原则、制度框架和程序，赋予地方政府举债的权利。而《预算法》修订案征求意见稿中，也拟从法律层面赋予省级地方政府有限的举债权。“根据法律规定或者经国务院同意，省、自治区、直辖市政府可以举借一定额度用于特定支出的国内债务，列入本级预算，报本级人民代表大会批准。”

如今，二次审议的修正案草案删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，秉承了现行预算法关于严格遵循编制预算不列赤字的原则，把这场地方举债权的禁放之争重新拉回原点。应该说，维持禁止地方政府举债的规定是一种明智之举。毕竟，地方政府缺乏还债的来源和机制，再加上地方债务并没有纳入到地方预算，其规范性、约束性和透明性的缺失，大大增加了债务偿还的财政风险。

然而，不放开地方政府举债，并非这场争论的终点。事实上，当我们暮然回首，不得不重新面对地方举债禁而不止的尴尬。显然，在地方政府大量变相举借各类债务成为公开秘密的当下，我们不仅要维护预算法的刚性，更要反思地方举债的深层次症结。

地方政府热衷举债，原因大致有三：一是分税制后地方政府财权和事权不匹配。近年来，地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低，增加开支的压力相对越大。与事权和开支相比，地方政府的财源明显不足，不得不举债度日。二是地方政府职能转换不到位。地方政府作用与市场作用的关系尚未理顺，是地方政府债务膨胀的深层次原因。目前，地方政府仍然做着许多本应由市场、企业去做的事情。地方政府职能越位，必然导致其债务负担不断加剧。三是行政管理体制缺乏约束机制。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设。由于本人不必为当地政府所欠债务负责，一些地方官员在举债时往往毫无顾忌，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险。