信阳土地流转调研报告

信阳市农村土地流转调研报告
根据市委办公室《关于开展农村改革发展专题调研的工作方案》的要求，2月5日，成立了由市委副书记王道云任组长，市委办公室、市国土资源局、市规划局、市农业局为成员单位的调研组，从当日起至2月15日止，就全市农村土地流转情况对固始、平桥等县区进行专题调研。现将有关情况报告如下：
一、全市农村土地流转现状。
（一）农村土地流转基本情况。信阳市现有3071个行政村，176.8万农户，669.4万农业人口，463.2万个劳动力，共有农村土地资源1186万亩，其中常用耕地面积925.21万亩，户平5.2亩，人平1.38亩，劳平1.99亩。近年来，随着全市农村产业结构调整、小城镇建设规模不断扩大、农村进城务工人员大幅增加、农村基础设施建设步伐不断加快等原因，全市农村土地流转面积呈逐年增加趋势，土地规模经营水平也得到进一步提升。调查显示，目前全市农村土地流转面积125.79万亩，占耕地总面积13.6%。
从流出土地类型看，全市农村土地流转主要有以下六种形式：
1、转包。部分农户将土地承包经营权以一定期限转给同村的其他农户从事农业生产经营，转包后原土地承包关系不变，原农户继续履行土地承包合同规定的各项权利和义务，接包方按转包时约定的条件对原农户负责。目前，全市以转包方式流转土地83.3万亩，占全部流转面积的66.22%。
2、出租。部分农户将土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原农户继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，承租方按承租时约定的条件对原农户负责。对于国家各项补贴，双方按租赁合同约定的一方享受。目前，全市以租赁方式流转土地26.23万亩，占全部流转面积20.85%。
3、互换。农户相互之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。目前，全市以互换方式流转土地5.55万亩，占全部流转面积的4.41%。
4、转让。一些农户有稳定的非农职业或收入来源，经其申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他农户，由接收方履行相应土地承包合同的权利和义务。目前，全市以转让方式流转土地4.74万亩，占全部流转面积的3.77%。
5、股份合作。农户之间为发展农业规模经营，将土地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或者合作社等，联合从事农业合作

生产经营。目前，全市以股份合作方式流转土地2.15万亩，占全总部流转面积的1.71%。
6、其他形式。一是代耕代种。部分暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人（大多是亲友、邻居）代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定。此种形式分布较为零散，但在广大农村较为普遍；二是反租倒包，指农村合作经济组织将农户承包的土地反租过来，再转包给种养大户或企业。其特点是原土地承包关系不变，接包方不履行原土地承包合同的权利和义务，只交纳土地使用费用，这种方式主要适合成方连片调整产业结构，发展种养小区和规模经营。据不完全统计，以上方式流转土地约3.82万亩，占全部流转总面积3.04%。
分县区看，全市各县区农村土地流转形式各有不同，具体情况见下表：
各县区农村土地流转情况表
单位：亩
县区耕地
面积流转
面积流转
比率流 转 形 式
转包出租转让互换股份
合作其他
浉河区22670075523.33%53431082156090071
平桥区84000015000017.85%864273113842214470175430
罗山县129150013200010.22%8580029080315148426671296
潢川县8395288647310.3%84630116721600460
固始县170300054560032.04%47220045300105001650011000
息 县1362500487143.58%32220003876012618
淮滨县1120000515764.61%19714324323075454001004
光山县109880017283015.73%134211426681238911158002437
商城县510000270005.29%2100030003002005002000
新 县2601003620013.92%12250560000018350
合
计9252128125794513.6%83300526227847373555432151038236

（二）农村土地流转的主要特征。
1、土地流转率不高，但速度有增长趋势。近年来，我市农村土地流转市场活跃度较低,大部分的农村土地依然处于静止的无流动状态。目前，全市土地流转平均占比只有13.6%，最低的只有3.33%，与先进地市相比，还有很大差距，如在成都部分县区土地流转率高达40%以上。但是，我市的土地流转近年来呈较快增长趋势。调查发现,在2001—2005年的五年间,每年平均土地流转面积约占耕地面积的10%以下。但近三年来速度增长较快，尤其是

固始、平桥区耕地流转面积分别为54.56万亩、15万亩,分别占耕地面积的32.04%和17.85%。与此同时,土地转出户多于转入户,说明农户拥有的土地集中程度在进一步增强。主要原因是，近年来我市加大了劳务输出力度，每年有200多万农村富余人口外出务工，为土地流转提供了大幅提升的空间。
2、以转包和出租形式为主，其它形式少量存在。目前全市土地流转125.79万亩土地中，以转包和出租赁形式流转达109.52万亩，占全部流转面积的87.07%，其它几种形式合计只占12.93%，在个别县区其它流转形式基本不存在。在潢川县和固始县，以转包形式流转的土地占全部流转面积的比率分别达到97.85和86.55%，在光山县，以出租形式流转的土地占全部流转面积的比率达到82.55%，大部分县区情况差不多。当然，只要农民自愿并能达到最大流转收益，以何种形式流转土地对全市总体土地流转状况并无太大影响，但也说明了我市土地流转还处在任其自由发展的阶段，有必要因地制宜地正确引导好。
3、多为农民自发组织，主要依靠示范带动。调查发现，有八成以上土地流转是农民自发组织的，只有较少的流转是由村里组织的，并且大多数农户土地流转是在亲戚、邻居、干群之间进行流转。在流转中，农户主要表现出“跟风”效应，在看到种养大户、龙头企业或农村专业合作组织通过土地流转带来的规模效益后，才肯大胆地进行流转，停靠示范带动的因素很大。如，平桥区五里镇大堰村最早集中200亩土地发展珍珠黑瓜子，但经过土地整理进行规模化生产以后，一年内迅速带动周遭农户本村土地集中连片流转到500亩；洋河镇陆庙村通过规模种植茶叶流转了土地4000亩，迅速带动周边上万亩土地实现了流转；息县项店镇广永种植专业合作社对特产香稻丸实行连片规模种植，一年内香稻丸种植面积由原来的25亩发展到480亩。
4、流转对象趋于多元化，流转费用逐年攀升。流转对象从初始本村农户之间的流转，逐步流向工商企业、农民专业合作组织、种养业大户；同时，流转收益逐年攀升。税费改革前，农户间土地流转往往“两不找”，流入方代流出方缴纳农业税费。农业税免除后，土地流转收益呈明显上升趋势，租金由过去的几十元逐步攀高到目前200-600元/亩，且仍有上升趋势。
5、遵循了“依法、自愿、有偿”的原则，流转双方实现“双赢”。同时，绝大部分农民反映在土地流转过程中，遵循了“依法、自愿、有偿”的原则，政府行政干预的影响较小，实现了流入流出“双赢”的结果，农民基本满意。

据统计，农户土地流转以后，每亩土地可以实现500元左右的收入，另可享受国家各种补贴约100元，外出务工还可收入上万元。即使不外出务工，也可以在农业企业里当农业生产工人，每年人均可收入近万元。如，罗山县高店乡高庙村农户将1860亩土地转包给弘园农业发展有限公司，从事速生杨、果木、羊殖等综合农业生产，在弘业公司实现规模效益达到年销售收入160多万元的同时，带动农户增加收入上千元，还不影响其外出务工取得更高的劳务收入。这也说明我市农村土地流转市场更多地表现出了自由交易、互惠互利的基本特征，使土地作为基本要素能够在不同规模水平的农业生产中得到合理配置。
（三）推进土地流转的主要做法。
１、完善土地承包制度和相关服务体系，夯实土地流转基础。一是部分县区较早就制定出台了土地流转工作意见。如，固始县政府于2004年3月制订下发了《关于创新农村土地流转机制的实施意见》，加强了对农村土地经营权流转的管理，对确保农村土地流转健康发展起到了指导和规范的作用；息县政府于2004年5月，下发了《关于加快和规范我县农村土地承包经营权流转工作的意见》，对农村土地流转应遵循的原则，土地流转的形式进型了明确，并对农村土地承包管理服务组织的职责、任务、土地流转的程序、合同的签定、承包纠纷的调解与仲裁等进行明确的规定；平桥区政府也正式出台了《农村土地流转管理实施细则》，制定了土地流转规范性合同文本。并以广播、宣传手册等方式，广泛宣传土地流转的积极意义和操作流程，使广大农民准确理解土地流转的政策规定，引领农民自觉流转。二是建立土地流转服务机构。平桥区依托区农业局注册成立了“河南润土地权交易咨询股份有限公司”，专门从事和办理土地流转和中介服务工作。息县成立了“土地流转（服务）中心”，培训了农村土地承包纠纷仲裁员，形成了较为完善的土地流转服务体系。罗山、平桥、光山等部分县区乡镇建立了土地流转服务中心，对达成土地流转协议的农户，实行“一条龙”的快捷服务，并推行免费提供土地流转信息、免费提供政策咨询、免费提供土地流转合同、免费为双方提供鉴证等服务，为土地流转充当“土地红娘”。三是规范土地流转程序。淮滨、商城、息县等县区对部分农民承包土地发放确权证书，规范土地流转合同，认真做好农户之间的土地合4同跟踪签订工作，避免发生因时间过长、原因不明等情况导致的土地纠纷。
2、创新土地流转理念，引导农民规模经营。

部分县区将土地流转作为建设现代农业的基础性工作来抓，使农业从根本上摆脱弱质产业，实行集约经营，以提高土地种植效益。一是建立土地流转激励机制，推动土地流转。如平桥区对区内新建且入股面积在300亩以上的土地股份合作社，给予2万元补助；对动作规范、作用明显、每年度新增土地流转面积500亩以上的土地流转中介服务组织，给予3万元奖励。二是培植农村合作经济组织，带动土地流转。农户为发展农业生产需要，将各自承包经营权入股，并以入股的股份作为分红的依据，形成土地变股权、农民变股东、有地不种地、收益靠分红的收益模式。如固始县通过成立粮油协会、柳编协会、茶叶协会、大豆协会、水产协会、畜牧业协会等各类农村经济合作组织，有效地带动了土地流转。如，固始黄堰龟鳖养殖专业合作社入社农户110多户，入社面积2300亩，协会会长冯厚何一户就租用土地和水面420亩养殖甲鱼，年纯利润400多万元，带动入社农户每年增收2000元以上。三是盘活农村闲置土地，拉动土地流转。淮滨、光山、浉河区等县区对农村学校、窑厂等闲置土地和水面、圩堆、“四荒地”，引入竞争机制，实行竞价拍卖，招标承包，盘活集体存量资产。
3、加快非农化进程，加速推动土地流转。只有实现农民有序流出，才能实现土地有效流转。近年来，各县区把农民的“非农化”作为促进土地流转、加速规模经营的一个重要引擎，以非农化推动土地流转，以土地流转加快非农化进程，有效地解决了“人往哪里去，地从哪里来”的两大难题，走出一条“让农民从土地中解放出来，让土地从农民手中流转出来”的土地流转之路。一是大力发展劳务经济，实现“外循环”。如固始县通过实施阳光工程、金桥工程、维权工程，千方百计解放农民，减少农民，让他们走出土地，进城务工创业，目前该县劳务输出总量保持在50万人左右，使能够流转土地达50-60万亩。二是大力推进城镇化，实现“内循环”。近年来，潢川县、平桥区、浉河区等县区通过实施“城镇带动”战略，加快区域性中心城市建设，拉开大城市框架，吸纳农民进城。
二、农村土地流转中存在的问题。
（一）田块分散不利于规模经营。在农村各地的二轮延包工作中,各乡村为了减少矛盾纠纷,以田块好坏搭配按比例对现有耕地进行了调整,使得相当多的农户面临着土地分散于不同片块的区域,造成“一土变多土，大土变小土”，难以做到协调耕作和集约化经营。从表面上看,土地的分配是公平的,但这种分配并没有从土地利用的效

率和可持续利用的角度考虑,也无形中为农户的土地经营增加了交易费用。这种表面上的公平分配不利于土地的规模经营,不利于土地生产率的提高。对农户而言,他们耕种多家的耕地在村组内呈多片块插花种植,并没有形成真正的规模,带来土地种植的诸多不便；对承租人而言，为了取得相对集中的土地，需要与不同的农户进行协商，甚至绝大多数农户同意租出，但个别农户无论条件如何优惠就是不愿意转出，结果造成成片土地得不到有效流转，这种情况广泛存在，增加了土地流转的难度和成本。
（二）转让费用过高,流转周期无保障。在一些县区，土地流转形式主要以转让为主,即外出户把耕地交给村,由村再转让给其他户承包，平均每亩耕地转让费较高,并且合同规定承包户不再享受国家对农业补贴的待遇。这使得实际参与农业生产的承包农户在农业生产的补贴权利方面受损,承包农户的收益预期减少,进而影响到农村土地资源的配置。与此同时,土地的转包周期短且无保障,一般期限为一年。一些行使土地经营权的农户甚至没有明确具体的流转期,随时都可以收回转让出去的土地，遇到婚丧嫁娶、添丁进口等需要调整土地，更无法保障规模化经营者的长期用地需求。
（三）土地流转行为不规范。目前土地流转的方式大多是通过私下协商达成口头协议,很少通过有关部门签订书面流转协议。这样缺乏对受让方的有效监督和约束,也为以后可能出现的权益纠纷埋下了祸根。在淮滨县、固始县的部分乡村，就出现过以前外迁、弃田的农户重新回归村里争夺土地使用权而引发土地纠纷的现象。在商城县、息县的一些村庄中,一些农民围绕着对土地利益的争执甚至引发了局部的暴力冲突。土地流转行为没有得到相对严格的规范使得这项工作陷入困境，规模经营更是困难重重。
（四）土地流转对象具有很大的局限性。农村土地流转交易范围狭窄,集体生产要素被排斥。目前,部分县区政府不提倡农村外部的企业资金进入农村土地资源配置,没有在较大范围内调动社会资源,合理利用土地。其原因在于工商企业进入农业后可能会引发资本排斥劳动力,而当前农村中的剩余劳动力又很难在短时间内得以向城镇迅速转移。所以土地流转的对象绝大多数在农村集体内部成员之间或农村集体之间,有意投资农业的企业只能从事农业产前、产后服务,很难进入农地流转市场,对农业产业化发展形成障碍。
（五）土地流转不均衡,难以形成规模效益。我市土地流转的组织化程度依然很低，大部分土地流转后仍旧

处于零星分散状态，以小块土地为主体，无法集中连片，没有形成土地集中的态势，形成不了规模经营。因此,一些地方的土地流转交易在一定程度上使土地的零散化程度更为加剧，规模经营带来的效益更无从谈起。在土地流转比较活跃的固始县，全县土地流转面积仍以20-30亩上下的居多，达3610户，流转经营土地面积达50亩-100亩的农户有586户，100亩以上的仅21户。
三、完善农村土地流转的政策建议。
（一）加强农村土地流转制度化建设。由于土地流转涉及农民较广，关系到农民的切身利益和农村改革发展稳定的大局。对我市的农村土地承包经营权流转要遵照党中央的农村土地政策，按照有关法律、法规的要求，以农民所需为出发点，结合各县区实际，加强制度化建设，稳步推进农村集体土地流转工作。一是不折不扣地贯彻落实党在农村的基本经济制度，坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户承包期内土地权益；二是按照“稳制活田”和“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自主权，不下硬性指标，不搞强迫命令，不违背群众意愿，不强行推进；三是严格遵循政策规定，充分保障流转双方的合法地位，大力规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序，依法合理有序进行土地流转。四是把农民利益放在第一位，保障农民土地流转收益权，杜绝任何组织和个人擅自截留、扣缴和占用，确保农民利益不受损害。
（二）加大土地流转宣传力度。充分发挥新闻媒体的作用，加强对农村土地流转的重要性和必要性的宣传，转变干部群众对土地的传统耕作管理观念，使广大群众认识到，土地不再是农民赖以生存的“命根子”，也不应成为是农民就业和生存的唯一手段，它同时也是一大笔资产。加快土地流转正是合理利用这一资产增加农民收入的有效手段。县、区政府可组织部分乡村干部和种植大户赴外地实地参观，在认真学习外地大量成功经验的基础上，召开党员干部、群众和种植大户会议，开展土地流转利弊分析大讨论，分析研究当地土地流转的可行性及具体操作办法。
（三）坚持因地制宜分类引导。受土地二轮承包平均分配原则的影响，我市农民实际持有耕地面积差别较大，耕地散乱、不集中的现象非常普遍，土地流转工作开展难度较大。基层应进一步加强人员力量，提供组织保障。一是可以针对村干部力量薄弱的实际，采取交流、挂任方式为村、组选配思想

观念新、种植经验丰富且群众威信较高的种、养大户担任村干部；二是乡镇党委、政府可以派出专门工作组进村入户，帮助农民解决土地流转过程中出现的问题，消除部分农民等待、观望的现象和思想顾虑，提高农民通过土地流转发展规模经营的积极性；三是紧密结合各村实际，选择土地流转示范点，根据不同情况引导农民采取不同土地流转形式，不搞一刀切。
（四）建立健全土地流转管理机制。规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记，建立土地流转服务体系。积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，市级建立土地流转信息库；乡镇成立土地流转服务中心，充分利用农民信箱平台，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。村级成立土地流转合作社，接收农户申请托管的土地，合理利用撂荒地，由合作社进行规模种植或通过乡镇调剂和网上招租等形式，把土地承包出去，解决“包给谁”和“谁想包”的土地使用供求矛盾和土地撂荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道。
（五）制定鼓励土地流转的政策措施。出台加快农村土地流转的激励机制，政策上积极引导，经济上给予奖励，刺激和调动承包户和流转大户搞好土地流转工作，营造良好的土地流转氛围。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。大力发展农民合作组织，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。
（六）强化土地流转中间组织服务功能。加快土地流转，需要有健全的组织保障，必须强化土地流转中间组织的服务功能。要继续发挥村级组织的行政推动作用、沟通协调能力和服务作用，服务于地方经济发展，为农村土地有序流转、减少矛盾纠纷提供组织保障。努力做好土地流转载体对接工作，动员广大村组干部主动介入农村土地流转信息的搜集发布，拓展农户流转土地空间，提升流转速度，有效解决流转信息不畅，空间过小问题。建立健全并充分发挥仲裁机构职能，及时化解农村土

地流转矛盾，确保农村土地规模经营健康有序。

（七）逐步完善农村社会保障机制。在推进农村土地使用权流转的过程中,明确农民利益不受损害，不以牺牲农民利益为代价，建立各种社会保障机制，确保农村社会稳定。在实施适度规模经营,发展农业产业化组织的同时,必须积极推进农村社会保障体系改革,逐步建立和完善农村的各项社会保障制度,弱化土地的社会保障功能,最大限度地发挥土地的市场要素功能。多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等社会保险。对于外出打工的农民,应制定统一的、非歧视的劳动就业制度,把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。在有条件的地方可以对城镇中的农民工采用土地置换社会保障的做法,积极建立统一的城乡社会保障体系，对纳入城乡统筹发展的村民，只要自愿放弃农村土地，可以享受城镇居民同等的最低生活保障。对于已经流转土地的农民，引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。同时，积极做好土地流转合同未签补签工作，完善土地流转手续，规范操作流程，确保承包户放心流出土地，流入户放手经营。