国内外突发公共卫生事件应急指挥系统建设研究_赵飞
XINXIHUALUNTAN信息化论坛国内外突发公共卫生事件应急指挥
系统建设研究
赵 飞①傅承主②矫涌本①吴 敬③孟 群①△
文章编号：1672-5166（2012)02-025-05 中图分类号：R-058;R197,2 文献标志码：B
关键词突发公共卫生事件应急指挥信息系统
摘要在分析突发公共事件概念和建设应急指挥信息系统客观必要性的基础上，对美国、日本、印度等国外部分国家应急指挥系统建设情况、卫生部突发公共事件卫生应急指挥系统建设情况、广东省突发公共事件卫生应急指挥系统建设情况进行了研究，并在此基础上提出了卫生系统卫生应急指挥系统的几点建议。
Key words Sudden public health events, Emergency command, Information system
Abstract On the basis of analysis of the concept of public emergencies and the objective necessity of the construction of emergency command and information systems, we explore the status of emergency management system for sudden public health events in America, Japan, the Ministry of Health and Guangdong Province. On the basis of the forward study, the author propose a number of recommendations in emergency management system for sudden public health events.
1 引言
突发公共事件是指突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响或威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的、有重大社会影响，涉及公共安全的紧急事件[1][2]。
突发公共事件的表现形式多种多样，涉及范围也相当广泛。在《国家突发公共事件总体应急预案》中，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将突发公共事件细化为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。突发公共事件具有突发性、紧急性、高度不确定性、严重危害性、连锁性等特点。
2003年“非典”突发事件之后，我国全面加强应急管理体系建设的工作也随之起步，其核心内容被简要地概括为“一案三制”。“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。这是我国突发事件应急指挥的制度基础[3][4]。我国政府应急管理发展历程大概有四个阶段：第一阶段：2004——预案建设；第二阶段：2005——体制建设；第三阶段：2006——机制建设；第四阶段：2007——法制建设。同时在SARS事件以后，卫生部出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》、《突
① 中华人民共和国卫生部统计信息中心，北京市，100044
② 广东省卫生厅政务中心，广州市，510060
③ 中华人民共和国卫生部应急办监测预警处，北京市，100044
作者简介：赵飞（1982-），男，硕士学位；研究方向：卫生信息化；E-mail：zhaofei@https://www.wendangku.net/doc/036592234.html,。
通讯作者：孟群，男，博士学位，卫生部统计信息中心主任，研究员。
△通讯作者
中国卫生信息管理CHINESE JOURNAL OF HEALTH INFORMATICS AND MANAGEMENT
发事件应对法》等相关条例法规[5]。
事件应急信息系统应急平台体系是实施应急预案的工具，是基于先进信息技术、地理信息系统、全球定位系统、遥感遥测系统、电视会议系统等和应急信息资源的多网整合，软硬件结合的应急保障技术作为实施应急预案的工具[6][7]。
卫生应急处置的及时有效，以及事件危害减轻的程度，取决于风险的早期发现和及时研判，取决于卫生应急资源信息的掌握情况。加强卫生应急监测报告信息系统、辅助决策信息系统、应急处置信息系统，以及应急储备和保障管理信息系统的建设，应是当前卫生应急管理的重点工作[8]。突发公共卫生应急指挥与决策系统建设是加强应急管理工作开展的重要支撑。
本文主要分为五部分：第一部分引言主要介绍了突发公共事件的概念、发展等情况，并说明了建设应急信息系统的客观必要性；第二部分阐述了美国、日本、印度等国家的应急指挥系统建设情况；第三部分介绍卫生部突发公共事件卫生应急指挥系统建设现状；第四部介绍广东省突发公共事件卫生应急指挥系统建设情况；第五部分对突发公共事件卫生应急指挥系统建设进行了思考。
2 国外部分国家应急指挥系统建设情况
各国突发事件卫生应急系统都是在国家应急反应体系范围内工作，利用公共卫生资源，协调其他部门进行医疗救护和疾病预防与控
制，在国家应急反应体制框架内制定
法律法规、规章制度和标准文件[9]。
2.1 美国应急管理系统
上世纪60年代，美国开始进行
城市社会应急联动中心的建设。至
今，应急联动中心（简称“911”
中心）已遍及美国每一个城市，
“911”中心是合并所有与灾害有
关的机构组建的，采用警察、消防
和急救等部门联合办公的方式处理
各类紧急事件。
美国经过多年经营，建立了完
善的危机管理体系。这套体系通过
法制化的手段，将完备的危机应对
计划、高效的核心协调机构、全面
的危机应对网络和成熟的社会应对
能力包容在体系中。美国的危机反
应系统由《联邦反应计划》规定，
明确地阐明27个不同的联邦部门在
不同的灾难情况下所负的责任。联
邦紧急事务管理局（FEMA，The
Federal Emergency Management
Agency）负责协调各地区对危机
的反应，各专项领域的危机反应则
由专门的机构负责管理。联邦应急
计划将危机反应分为12个领域：
交通、通信、公共设施及工程、消
防、信息与规划、公众救护、资源
支持、卫生与医疗服务、城市搜寻
与救援、危险物品、食品和能源。
美国突发公共卫生事件的执
行系统由相互交错的纵向和横向
结构组成[10]。其纵向结构自上
而下（联邦）疾病预防控制中心
（CDC）—(州)医院应急准备系统
（HASA）—（地方）城市医疗应
急系统（MMRS）3个子系统；横
向结构主要包括6大子系统，主要
是：全国公共卫生信息系统、全国
公共卫生实验室快速诊断应急网
络、现场流行病调查机动队和网络
系统、全国大都市医学应急网络系
统、全国医药器械应急物品救援快
速反应系统及全国健康教育网络。
美国建立了突发事件信息管理
制度，多项法律都对信息的传达和
公布做出了明确规定。突发事件发
生后，政府按照相应的制度将突发
事件信息分级，并配合相应的处理
措施。部分信息要在联邦政府公报
上公布，部分信息要在政府部门间
共享和传达，部分信息则要依据特
别权力才能查阅。
2.2 日本应急信息化
日本作为世界上地震和火山多
发的国家，建立了综合性的应急管
理体系。形成了全政府模式的危机
管理体制和广域政府危机管理合作
体系，充分发挥政府、市场、“第
三部门”各主体能动作用，取得了
卓越的成效[11]。
十分值得关注的是，日本在突
发公共事件应急信息化发展方面，
不仅建立起了完善的应急信息化基
础设施，而且，在长期的应急实践
中，积累起了丰富的利用现代信息
技术实现高效应急管理的经验[12]。
日本的应急信息化建设从完善基础
设施建设入手，充分利用现代的信
息通信技术，构筑起了高效、严
密、符合实际国情的应急信息化体
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系。主要包括两部分：一是覆盖全国、功能完善、技术先进的防灾通信网络；二是由中央防灾无线网、消防防灾无线网以及防灾相互通信网所组成的专用无线通信网。另外，移动通信技术、无线射频识别技术、临时无线基站、网络技术等现代通信技术以及救助机器人也广泛应用于危机事件管理之中。
2.3 印度灾害管理信息化建设
印度是世界上自然灾害影响最为严重的发展中国家之一，在长期防范和应对灾害的实践中，印度凭借其良好的信息通信技术发展为基础和丰富的信息系统开发经验，建立起了适合本国国情的先进灾害管理信息化体系[13][14]。
为了不断提高灾害管理的能力和水平，减少各种灾害所造成的损失，印度政府长期以来不断在完善相应的政策和措施，主要包括：重视法律/政策框架建设，将减灾内容纳入发展规划，建立有效的通信系统，使用最先进的信息技术开发预警系统，提供灾害保险，提高公众特别是农村地区公众的减灾意识，开展对私营部门的教育运动，以及加强简单的制度机制和国际合作等。印度政府采取的相应的措施在实际的应急实践中正发挥着越来越重要的作用，特别是在利用现代信息通信技术提高防灾和抗灾的能力方面，印度走在了发展中国家前列。
印度灾害管理信息化建设中充分利用互联网、地理信息系统、遥感、卫星通信等形式为代表的现代信息技术，构建了覆盖
全国的“印度灾害资源
网络（IDRN）”、基于
GIS的国家应急管理数据
库、国家应急通信计划
（NECP）、远程智能灾
害管理系统等系统的建
设。这些新技术广泛应
用到灾害管理的具体实
践中，相关的应用取得了显著的成
效。
3 卫生部突发公共事件卫
生应急指挥系统建设
3.1 系统建设目标
2003年卫生部提出逐步建设国
家突发公共卫生事件应急指挥与决
策系统，系统建设目标是：以国家
突发公共卫生事件应急指挥中心为
核心，形成一个覆盖全国的应急指
挥与决策系统网络，实现对全国公
共卫生突发事件的“指挥网络化、
应急信息化、执行流程化、决策智
能化”。
3.2 体系结构
根据国家应急指挥体系的特
点，突发公共事
件应急指挥平台
分别从综向与横
向进行了拓展：
纵向划分为国家
应急指挥系统、
省级应急指挥系
统和市级应急指
挥系统；横向划
分为各部委应急指挥系统、联动部
门应急指挥系统和其他综合信息系
统。从而对各个层面、各个级别的
应急事件处置提供了支持。如图1。
3.3 总体框架
卫生应急指挥系统包含八个
功能：运营支持系统、决策支持系
统、地理信息系统、综合信息门
户、系统监控与管理平台、安全管
理平台、基础信息管理平台、数据
交换平台等。如图2。
卫生应急指挥系统的六个信息
需求主要有：卫生资源类数据、监
测调查类数据、地理信息类数据、
卫生资料类数据、社会经济类数
据、维护运营类数据等。
3.3.1
综合信息门户
综合信息门户分为内网门户和
图
1 卫生部突发公共卫生应急指挥与决策系统体系结构
图2 卫生部突发公共卫生应急指挥与决策系统总体框架
中国卫生信息管理
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外网门户，根据服务对象不同而有所侧重。外网服务门户侧重于信息发布、健康宣教、应急知识等，内网门户侧重于综合决策支持、专业服务、知识库、专家会商等。
3.3.2 地理信息系统
地理信息系统主要有以下内容：采集处理、显示查询、制图打印；备份/恢复、制图输出、信息标绘；态势信息处理、发布空间信息等。
3.3.3 决策支持系统
决策支持系统主要有以下内容：专家咨询委员会；知识库管理；专题分析；会议会商等。
3.3.4 业务（运营）支持系统业务（运营）支持系统主要有以下内容：信息监测、值班管理、预警管理；事件管理、任务机制、个人日程；模拟演习、方案管理、资源库管理等。
3.3.5 信息管理与监控平台信息管理与监控平台主要有以下内容：用户管理、系统配置、系统告警、系统报告；监控管理、系统控制、日志管理、指挥平台管理；指挥平台监控、功能模块管理等。
3.3.6 安全管理平台
安全管理平台主要有以下内容：权限管理、安全监测、认证管理；安全报告、安全设置等。
3.3.7 数据交换平台
数据交换平台主要有以下内容：数据传输；数据转换；数据整合等。
3.3.8 基础数据管理平台基础数据管理平台主要有以下内容：数据库管理；元数据管理；
即时数据报送等。
3.3.9 共性支撑平台
共性支撑平台主要有以下内容：统计查询、文档、通讯录管理；短信管理、报表管理等。
卫生部突发公共卫生应急指挥与决策系统系统功能模块如图3所示。
3.4 应急处置流程
应急处置流程（图4）：在监测到预警时，将启动应急预案，应急指挥中心在应急指挥决策系统的支撑下，开展初步研判、空间分析、资源分析，并发布处置措施方案。应急指挥前线在应急方案指导下开展医疗资源调动、现场救治和专家会诊，并注重信息发布。
4 广东省突发公共事件卫生应急指挥系统建设
4.1 总体目标
广东省突发公共卫生事件应急指挥与决策系统的总体建设目标是：以突发公共卫生事件省级应急
指挥中心为核心，形成一个上连省政府突发事件应急指挥中心和卫生部突发公共卫生事件应急指挥中心，下连各级各类医疗卫生机构信息系统，实现对突发公共卫生
事件的动态监测与
预警分析，能为决策指挥的领导和参与指挥的人员及专家，提供各种通讯和信息服务，提供决策依据、分析手段、指挥部署手段和监督监控方法，通过指挥中心能使决策指挥领导及时下达命令，迅速有效地掌握、调拨、利用各种资源，实施对突发公共卫生事件的应急处理，力求最大程度地减轻突发事件对公众健康及生命安全以及社会经济稳定的威胁和破坏。
4.2 建设目标
广东省突发公共卫生事件应急指挥与决策系统，是通过信息化手段，实现以广东省内突发公共卫生事件应急指挥、决策为主，兼顾日常管理需要，实现监测预警和风险
图3 系统功能模块管理
图4 应急处置流程
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评估。具体建设目标包括：建立一套应急指挥决策信息系统；建设一个应急信息管理网络；建设广东卫生应急的“一网五库”；形成一套应急指挥决策体系模型；满足突发公共卫生事件控制与管理要求；实现应急资源科学化管理。
4.3 项目建设内容
广东省突发公共卫生事件应急指挥系统建设主要包括信息通讯、应用软件、系统集成、信息展示等方面的内容（图5），可分为三大部分：基础硬件环境、技术平台，应用软件系统。
总体上围绕建设一个广东省突发公共卫生应急指挥决策综合平台的思路和原则进行：建设一个应急指挥数据中心；一个综合应急门户；一套应用系统（九大功能）：应急资源管理、资料管理服务、应急工作管理、突发事件管理、监测预警、分析决策、指挥调度、智能移动终端、事后评估；五个支撑平台：GIS平台、报表平台、数据分
析平台、通讯平台、数据交换平台；一套标准规范。
4.4 项目建设原则
广东省突发公共卫生事件应急指挥与决策系统建设项目是一项结构复杂、技术难度较大、功能强、涉及面广
的信息系统建设工程，为确保项目达到预期的
目地，项目建设应遵循“全面设计、重点推进、逐步完善”为总原则，具体建设中应坚持以下原则：
（1）系统建设应遵循“整体规划、分步实施、阶段见效、持续发展”的原则。以应用为驱动，在充分利用现有设施和资源的条件下，力求高起点，既满足近期需求，又适应长远发展需要。
（2）坚持标准化与开放性原则。充分考虑现代信息技术的飞速发展，适应未来功能升级的要求，使系统具有开放性、兼容性、扩展性，系统建设应优先选择符合开放性和国际标准化的产品和技术，在应用开发中，数据规范、指标代码体系、接口标准都应该遵循国家、卫生部及国际规范要求。
（3）坚持跟踪、反馈、更新、完善的原则，使系统不断贴近应用实际的需要。以突发公共卫生事件应急需求为目标，进行建设开发、培训和运行，使系统真正发挥作用。
（4）可靠性要求。系统应具
备较强的安全保护措施和故障恢复能力。系统在应急状态必须保证其可用性，要求7×24小时全天候运行。
5 几点启示
通过研究国内外突发公共卫生事件应急指挥系统建设情况，笔者对卫生系统突发公共卫生应急指挥与决策系统建设做了一点思考。
（1）突发公共事件卫生应急指挥系统建设应在卫生信息化“3521”框架下统筹规划与建设。突发公共事件卫生应急指挥系统建设是一个复杂的系统工程，在项目建设时要按照国家和卫生部对卫生应急管理的要求，加强顶层设计、统筹规划和统一管理。
（2）突发公共事件卫生应急指挥系统建设中注重新技术的应用。信息技术的发展日新月异，物联网、云计算、新一代移动通信等新技术不断涌现。在新建突发公共事件卫生应急指挥系统，或者对已有系统进行改造时，可以将云计算引入到基础设施和服务的部署和实施中，可以采用射频识别RFID、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等传感设备对应急资源进行自组网，下一代移动通信和卫星通信对于满足复杂环境中信息沟通有重要作用。
在卫生系统突发公共卫生应急指挥与决策系统建设中同样应该注重部门间（公安、民政、国土等）的资源共享，部门内（疾病预防
（下转第
61
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图5 广东省突发公共卫生事件应急指挥系统建设内容
SHUZIHUAYIYUANJIANSHE数字化医院建设
位一览表的设计完全按照输液室的布局显示在屏幕上，再配以不同颜色区分空闲和占用状态，科学的划分使护士能够根据实际情况有预见性地及时进行调整，提高了座位使用率和工作主动性。通过计算机管理，输液室里100多张座位的使用情况，护士、患者一目了然；患者在显示屏的平面图上直观地选择自己的座位。该系统保证了输液座位有效、有序使用，提高了护士的工作效率；如我院输液室过去对400人输液需要4人5小时以上才能完成工作，现在只需要3人3.5小时即可完成。同时也缩短了患者等候的时间，提高了病人满意度。
6.2 方便、快捷、安全，提高了护士的工作效率
配药标签字迹清晰，护士在对医嘱进行确认时，杜绝了手工抄写容易出错的现象；无线呼叫技术的应用，使护理工作更加快速有效，减少患者等待时间，提高了患者满意度；条码双联标签的应用，保证了用药安全，条码扫描核对，确保正确的患者使用正确的药物，有效减少了差错事故的发生。
6.3 强化科学化管理，树立医院新形象
使护士的工作量有了一定的预见性，确定了实际工作测量，病人的信息能得到合理的管理，各工作环节得到优化，从而改善了医患关系，提高了输液治疗的有效性、安全性和合理性；改善了目前医院输液管理中存在的问题，提高了医院工作效率和自动化水平，树立了医
院的新形象和医疗档次。
7 小结
输液室管理系统在我院经过三
年的应用，它不仅使输液室的管理
从传统的经验型管理向科学化、合
理化、人性化的管理转变，而且还
减轻了护士的劳动强度，提高了护
理质量水平和工作效率。各项业务
实现了规范化的管理，有效降低了
成本，杜绝了护士手工抄写医嘱时
错写、漏写、误写等现象。改造后
的流程取消了一些不合理的环节，
充分体现了我院“以人为本、诚信
创新、优质高效、一切为了群众健
康”的质量方针，取得了一定的经
济效益和社会效益。■
参 考 文 献
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修杂志, 2005, 20(1): 41-42.
（上接第29页）控制中心、卫生监
督、医疗单位、血液中心等）的协
调沟通；做好卫生应急系统信息标
准的建设，保障全国应急系统的互
联互通；同时需要做好卫生应急信
息队伍建设，做好人才引进、培养
和培训。■
参 考 文 献
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