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政府债务风险分析

政府债务风险分析

最近,我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查,调查结果表明:目前,各级政府负债已经非常沉重,单位负债比较普遍,亟需引起各级党委政府的高度重视,并切实采取有效措施努力加以防范和解决。

一、债务现状

从调查的情况看,我市政府负债数大面广,形势严峻,突出表现在以下四个方面:

1、负债数额大。截止XX年12月31日止,全市政府债务总额达到121.94亿元。从债务看,外债6.90亿元,占5.65%,国内债务115.04亿元,占94.34%;从债务主体看,本级政府负债75.24亿元,占61.70%,行政事业单位负债26.43亿元,占21.67%;公益事业部门(企业)负债20.25亿元,占16.61%;从债务层次看,市本级负债34.51亿元,占28.30%;区县(市)负债87.43亿元,占71.70%。

2.逾期债务多。截止XX年12月31日止,全市逾期债务达到86.4亿元,占债务总额的70.85%。从逾期年限看,逾期1年以下的8.65亿元,占7.09%,逾期1-3年的19.87亿元,占16.29%,逾期3-10年的44.64亿元,占36.60%,逾期10年以上的13.24亿元,占10.86%;从债务逾期主体看,政府债务逾期63.37亿元,占51.97%,行政事业单位债

务逾期15.79亿元,占12.95%,公益事业部门(企业)债务逾期7.24亿元,占5.94%。

3、债权数额小。从统计数据看,全市政府债权只有9.65亿元,为债务总额的7.91%,债权债务严重不对称,而且,9.65亿元政府债权中,呆帐有3.86亿元,真正有效债权只有5.79亿元。

4、还债压力重。XX年,我市一般预算收入只有21.52亿元,面对高达121.94亿元的政府债务总额,财政承受压力之大可想而知,即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后,当前要偿还的债务仍有27.55亿元,其中XX-XX年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、

2.05亿元,财政偿债压力非常大。

二、债务成因

形成巨额政府债务的原因是错综复杂的,概括起来,主要有以下五个方面的成因:

1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来,总的趋势是财力向上不断集中,事权向下不断转移,导致地方财政自给能力不断下滑,收支矛盾愈显突出。在这种情况下,财政支出责任加速呈现三个转移倾向,最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移,主要表现为支出上的甩包袱,要求硬配套,“上面开口子,下面拿票子”等形式,超越了基层财政承受能力。二是支出责

任向部门转移,一些地方财政由于收不敷出,为了保平衡,往往把该由财政承担的支出责任推给部门,要求部门自行解决支出缺口,一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转,而那些没有收费职能的部门就难以为续,导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三是支出责任向后期转移,由于收入有限,即期该支的支出不能支,压力后移,日积月累形成恶性循环,欠帐越来越多,目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。

2、各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进,社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来,很多转移成财政的负担。主要有:①粮食企业政策性亏损挂账。从清理反映的数字看,我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元,多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元,5.40亿元,其中1998年以前政策性亏损挂帐16.72亿元,1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金融风险,维护社会稳定,1999年至XX年,我们共向上级财政部门申请清理信托投资公司借款16514万元,申请清理城市信用社借款2778

万元,申请清理农村合作基金会贷款38300万元,到XX 年底,已偿还11110万元,尚欠本金46482万元。③国有企业改制兜底。为了完成国有企业改制任务,这些年来,全市财政先后筹资25

亿元支持企业破产、改组、改造和安置下岗职工,其中,形成财政负债有7.3亿元。象临澧县是我市一个只有40多万人口的小县,为安置下岗职工,财政捡帐的企业基本养老金拖欠资金就有8404万元。④义务教育投入负债。1996年至1999年,为了确保义务教育达标验收,我市各乡镇由于财政无力投入资金,普遍采取了负债搞学校建设的做法,但实行农村税费改革后,农村教育集资和农村教育费附加相继取消,使得原定的“三年普九、九年还债”的计划落空,遗留下来的高达7.92亿元的义务教育负债最终成为地方政府的负担。

3、基本建设举债累积。近些年来,在国家加快城镇化建设步伐,加快工业化进程的大背景下,地方各级政府都明显加速了基础设施建设,急促上马了一大批市政、交通等工程项目,在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目过于超前,大大超越了财政承受能力,最后形成大额负债。这些年来,我市累积的城市建设负债达到25.41亿元,交通建设负债达到3.93亿元。教育系统在“两基”达标负债还没有消化的情况下,又大搞高中学校建设工程,仅两年来高中建设就负债7个多亿,其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担,但由于负债很大,很多学校都是制定的10年以上的还款计划,一旦国家教育收费政策调整,这些债务

最终还是要不可避免地落到财政头上。

4、财政支出增长过快。在现行体制空间内普遍缺失“收支紧张—支出节减”的良性传导机制,受种种条件的制约,一些地方和部门收支压力并没有转化成减人、减事、减支出的动力,有些支出项目甚至逆势而上,不降反增,进一步诱发和增加了政府负债。以安乡县为例,虽然先后几次精减机构,但由于每年要政策性安排大中专毕业生和转业退伍军人,而且一些企业改制后,有些国家干部由于无法安置也逆向流动到行政事业单位,导致财政供养人员不降反增,XX年末增加到18792人,比1993年末数净增7246人,增长62.8%,加之政策性调资等因素,财政供养人员经费从4991万元剧增到15954万元,净增10963万元,增长3.2倍,财政不堪重负。到XX年底,该县保工资发放借款达到6182万元。另一方面,从该县近几年组织的几次财务大检查看,一些单位财务管理无序,财政支出无度,开支无计划、无标准、无节制,单位欠帐和借款情况比较多。

5、债务控制机制缺失。尽管一些地方政府债务风险问题已经到了十分严重的地步,但仍没有引起政府及有关部门的足够重视,缺乏对债务风险的有效防范和管理,政府债务仍在继续膨胀。一是举债主体分散,举债没有整体规划,多头融资,多头举债现象严重。二是举债行为随意,对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析,建议超计划、超预算

的情况比较多,对项目资金借款没有建立严格的审批制度,借款随意性强。三是逃债制约措施缺位,一部分地方和单位甚至只考虑借钱,根本没有考虑过还债。

三、主要影响

巨额的政府债务对我市各级政府、各级部门的工作造成了较大的影响,有的甚至危及到了社会经济的正常发展,危害了社会稳定,损害了政府形象。

一是影响了财政正常运转。近几年来,我市因政府和部门负债占用的财政资金高达2亿多元,每年财政承担的偿债支出达到近2亿元,严重影响了财政资金调度,影响了财政收支运行,影响了财政预算平衡。有些县由于政府举债占用财政资金太多,还债压力太大,已到了举步维坚的地步。有一个县为了支持企业改制和发展,到XX年底,企业占用财政资金达1.09亿元,相当于当年一般预算收入的76%,使得政府工资性、维持性支出难以为继,不得不经常举债保运转。

二是影响了单位正常运转。一些单位由于债务太多,一方面对单位正常公用经费支出带来了很大冲击;另外一方面,单位主要负责人不得不把主要精力放在在外化缘还债,放在应付债权人上,有些没法还债的单位,单位负债人甚至不敢在单位上班。甘县旅游局在1997年向社会借款办了一家酒店,由于管理不善,酒店只经营两年就倒闭关门了,欠社会个人债务80余万元。这些年来,几乎每天都要面临60多个

债主上门或打电话讨债,严重影响了单位正常办公。

三是影响了政府机关形象。一些地方由于负债过多过重,到期债务无法偿还,引发了政府偿债危机。个别地方甚至还发生了债权人采取过激行为,辱骂部门负责人,堵塞公共交通,封堵机关单位大门的现象,扰乱了社会秩序,损害了政府形象。

四、对策建议

防范和化解政府债务风险问题是一个长期而艰巨的系统工程,需要综合运用各种政策手段,多管齐下,综合治理。

1、建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制。结合财政、经济、社会发展相关指标,建立地方政府债务负担率,债务依存度、偿债率等一整套政府债务预警指标体系,便于地方政府及早采取措施进行防范、控制和化解,防止出现债务管理的无政府状态。二是要实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理,由财政部门统筹负责债务统计,举债审查控制、偿债计划编制,偿债资金筹集,偿债资金调度等工作。三是要建立完善政府偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理,编制偿债计划。对属政府或财政本身借款的,将每年需偿还的资金编进部门预算,确保按期偿债;对属行政事业单位借款的,视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算,并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还;对属经营性建设

项目借款的,将经营性收入纳入财政专户储存或监管,确保经营收益用于偿还政府债务。四是要严格实行责任追究制度。将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标,对债务管理混乱无序、超过债务警戒线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方,坚决追究地方政府负责人和有关部门负责人的责任。对擅自举债,有能力还债但不积极偿还的单位,坚决追究单位主要负责人的责任。

2、严格控制政府债务新增规模。在当前债务居高不下的情况下,当务之急就是要严格控制住政府举债行为,遏制政府债务膨胀势头。具体要做到“三个管死,一个管住”:一是管死财政借钱开支,严禁财政借钱用于非生产性非建设性开支。对预算不能平衡的地方,要主动调整支出结构,压缩支出规模,降低支出标准,不得买车换车,不得组织公款旅游,不得搞楼堂馆所建设,努力自求平衡。二是管死单位擅自举债,取消行政事业单位的举债权,严禁单位欠款借钱开支和负债搞楼堂馆所等基本建设。三是管死形象工程举债,严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。四是管住负债搞基础设施建设和公益事业建设。对基础设施建设和公益事业建设要量力而行,不能超越财政承受能力。同时,改革政府投资公益事业的方式,推行公益事业市场化,改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法,对属于可盈利的项目,可以采取政府规划,招标竞争的方式,由民间资本投资建设;属

于可产生部分收入但不能保证盈利的项目,可以采取由财政定额补助的方式,鼓励民间投资建设,以减轻财政压力。

3、积极稳妥化解处理不良债务。对业已形成的不良债务和逾期借款,按照实事求是,分清责任,分类处理的原则,积极稳妥地分期分批予以化解。对粮食政策性亏损挂帐,考虑到数额巨大,地方目前切实无力承担,建议先实行停息冻结,待粮食管理体制完全理顺后再视情况予以处理。对国债转贷资金,属公益性建设的,建议上级予以豁免。对地方政府办企业借款,由企业负责偿还,企业无力偿还的按《破产法》及其他有关规定处理。其他不良债务或逾期债务,为减轻政府偿还压力,建议全部停息,允许和支持地方政府采取盘活闲置资产资源,出让国有企业股份等形式筹资还债。

4、调整完善现行管理制度政策。一是完善分税制财政管理体制,进一步细化和明晰地方政府事权界限,按照权利责任对称,事权财权相符的原则,合理确定各级政府的收入和支出范围,确保地方各级政府履行职能的财力需要。二是实行财政支出的合理化、标准化、显性化、规范化,继续推进政府机构改革,精简地方行政机构,精简财政供养人员,科学合理确定人员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准,规范个人工资外收入和职务消费,削减行政成本。三是改进政绩考核机制,改变一些地方干部考核中存在着的“重视硬件建设,轻视软件建设;重视物质业绩,轻视财务

考核;重视资金投入,轻视效益评价”的倾向,科学合理确定干部综合考核指标,克服干部行为短期化。

5、允许地方发行市政建设债券。当前我国正处在城市化和小城镇建设加速推进的过程中,各地公共基础建设和城市环境整治必然需要投入大量资金,不举债,基础设施建设无法快速推进,形成瓶颈制约经济发展。为此,有必要给地方政府留下足够的融资空间,而允许地方政府公开发行市政建设债券,一方面既可以避免地方政府过度依赖银行融资,分散财务风险;另一方面,由于发行市政建设债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理,提高政府政务的规范性和财政的透明度,使隐性债务显性化,债务管理规范化;再者,由于债券发行购买是一种纯市场行为,通过公众购买的选择取向,可以提高建设项目的社会公益性和经济效益性。

6、建立地方风险个案拯救制度。在当前存在大面积政府负债的情况下,若中央或上级政府对下级政府的债务风险进行全面援救,将会拖垮上级财政,同时还会增加道德风险。为此,建议对财政状况恶化的地方,由上级政府实行个案拯救,防止危机发生,风险外延。

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