民办教育合理回报政策分析

民办教育合理回报政策文献综述

纵观中华人民共和国的立法史，除了晚近的《物权法》的讨论，立法至今的七个年头里，没有哪一部法律能像《民办教育促进法》那样引起如此巨大的争议，形成如此截然相反的观点。理论上存在着争议，实践上人们还在观望, 登记要求取得回报的民办学校寥寥无几。笔者在中国学术期刊网上下载了五十余篇有关民办教育合理回报政策的文章，研读二十余篇。概括起来，学术界的争论的主要聚焦在以下三方面。

争论之一：民办学校该不该取得“合理回报” , 民办教育的公益性能否得到保证的问题。多数学者认为, 我国《教育法》第条已明确规定“任何组织和个人, 不得以盈利为目的举办学校和其他教育机构” , 如果民办学校要取得合理回报, 那么民办学校是公益性事业就受到质疑。在他们看来, 取得合理回报就是事后的剩余索取, 事后的剩余索取就是营利。因为在现阶段, 要对学校的财务状况进行审计、让学校公开收支情况, 很难操作, 工作很难落到实处, 也给了办学者很大的空子可钻。然而，广少奎在《赢利不是营利——对民办教育利益回报及相关问题的思考与建议》中却认为，民办教育不能以营利为目的，但是应该允许适当的赢利。如果不允许有合理回报,民办教育投资者就没有积极性，不利于民办教育的发展。鲁玲也有类似的观点，她认为民办教育的投资者拿出了资金,承担了风险,获取合理的回报就是他们理应享有的权利。

争论之二：取得合理回报的学校应不应该享受优惠政策的问题。《实施条例》第38条规定,“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校, 依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策, 由国务院财政部门、税收主管部门会同国务院有关行政部门制定。”不难看出, 要求取得合理回报的民办学校与不要求取得合理回报的民办学校所享受的优惠政策有所区别。有学者认为, 民办学校取得了合理回报, 就是享受了优惠政策, 既然如此, 他们就不能再要求享受国家规定的优惠政策。相反地，有学者认为民办教育在教育内容和培养目标方面与公办教育基本没有区别。因而，民办学校应该和公办学校一样要求享受国家的优惠政策。

争论之三：关于合理回报的比例问题。有学者提出, 我国《民办教育促进法》和《实施条例》规定了民办学校可以取得一定的合理回报,但是并没有规定合理回报的比例是多少,认为这是《实施条例》的一个漏洞,缺乏可操作性。

综观上述研究，国内外教育界和法律界在民办教育合理回报政策上的合法性与合理性问题上进行了大量的研究，为笔者的论文写作提供了一定的研究基础。但是我们要明确的是，民办教育获取合理回报与适度的盈利政策的立足点并不是鼓励民办教育投资者追求高额利润，而是为了加快民办教育的扩展，以此促进整个教育事业的进步与长足发展。我们要做的关键不是去争论回报到底合理不合理,而是只要它能促进我们民办教育事业的健康发展,我们就鼓励这种方式。

参考文献：

[1]. 贾东荣，夏季亭. 《民办教育促进法》存在的不足与建议[J].教育与职业.第8 期.2007.

[2].广少奎，但昭彬.赢利不是营利——对民办教育利益回报及相关问题的思考与建议[J].教育研究与实验.2003年第一期. [3].姜彦君. 不同类型的民办学校“合理回报”政策的选择[J].浙江万里学院学报.第17卷第一期.2004.

[4].鲁玲. 刍议中国民办教育的“合理回报”[J].牡丹江教育学院学报.No.1,2007.

[5].肖晗.从法律的角度看民办学校出资人的合理回报问题[J]. 民办教育研究. 第7 卷第1 期.2008.

[6].胡四能. 对《民办教育促进法》及其实施条例“合理回报”解读与思考[J]. 高教探索. 2006年第1 期.

[7].焦小丁. 对现行《民办教育促进法》的修改建议. 教育发展研究2006- 2B.

[8].樊本富. 解读《民办教育促进法实施条例》——以“合理回报”问题为切入点[J].青岛职业技术学院学报. Vol . 18 No. 3,Sep . 2005.

[9].单敏. 民办教育“合理回报”的尴尬境遇[J].理论观察.2007年第三期.

[10].程志翔.民办高校的产权合理回报和法人治理结构[J].无锡南洋学院学报.第5卷第2期.2006.

[11].刘艺,郭咏凤.浅谈民办教育的“合理回报”及方式[J]. 湖北经济学院学报(人文社会科学版).第3卷第10期.2006.

[12].王文谏. 民办学校的合理回报与财产权制度构建[J].教育

发展研究.7B.2005.

[13].税兵.民办学校“合理回报”之争的私法破解[J].法律科学.2008年第5期.

[14].单敏.民办教育“合理回报”政策研究[J].中共银川市委党校学报.第9 卷第3 期.2007.

[15].赵永辉.民办教育合理回报政策分析[J]. 牡丹江教育学院学报. 2009 年第2 期.

[16].肖晗.民办教育中合理回报制度之重构[J]. 昆明理工大学学报·社科(法学)版.第8卷第9期.2008.

[17].吴开华.民办学校“合理回报”的立法困境与出路[J]. 教育科学. 第24卷第1期.2008.

[18].Leon E. Irish,Karla W.Simon,Comparative Civil Society Law,Peking University Law School,syllabus 2005.

[19].Henry Hansmann,”The Evolving Law of Nonprofit Organizations:Do Current Trends Make Good Policy”,39 Case W.Res.L.Rev.,1989.

民办教育合理回报政策分析

摘要：《民办教育促进法》确立了民办教育合理回报原则，但是在理论上还存在颇多的争议。人们争议的焦点在于民办教育创办者是否应该获取合理回报。究其本质，人们最关注的是民办教育的公益性能否实现。通过博弈论分析民办高校的公益性和营利性关系，并提出合理建议以实现政府和民办高校举办者实现合作博弈的局面，以使我国的民办教育获得长足发展，并促进整个教育事业的蓬勃发展。

关键字：民办教育；合理回报；博弈论；政策建议

2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》其中第七章第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后, 出资人可以从办学结余中取得合理回报”。但是, 从理论上看, 合理回报还有争议; 从实践上看, 人们还在观望, 登记要求取得回报的民办学校寥寥无几。 如何看待合理回报问题, 仍然值得深入去探讨。

一.关于合理回报政策的争议

纵观中华人民共和国立法史，除了新近的《物权法》外，没有哪一部法律像《民办教育促进法》这样引起如此巨大的争议，形成如此极端的观点。当前,对民办学校投资者能否取得“合理回报”争议大体分为两派:一派赞同,一派反对。在赞同与反对这两

派中又存在着许多观点。

反对派的主要观点是: (一) 所谓“合理回报”本质上就是营利,直接违背《中华人民共和国教育法》第25 条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。(二) 对民办学校的举办者应当主要从精神上而不是通过合理回报给予奖励和鼓励,引导他们多奉献和回报社会。如果一定要取得合理回报,还可以规定由政府设立民办教育奖励基金,用物质的“奖励”代替“自取”,这既体现政府对民办教育的支持,也能弘扬从事民办教育的义德。(三) 发展教育最主要的是靠税收优惠,而不是靠通过合理回报来吸引投资办学。为了回报的民办学校和民办教育不符合国家的需要,也不能真正促进教育事业的发展。

然而，赞同可以取得“合理回报”的主要观点是: (一) 不允许有合理回报,民办教育投资者就没有积极性。(二) 民办教育应当体现社会效益和经济效益的统一,只强调社会效益是不够的。(三) 如果将民办教育分为公益性和营利性两类,就不符合《教育法》第25 条有关教育公益性的原则。对部分投资办学成绩很显著的民办教育投资者给予一定的合理回报,同坚持民办教育公益性的方向并不矛盾。

在关于民办教育合理回报问题的争议上，从本质上说，人们最关注的是民办教育的公益性能否得到保证。下面笔者用博弈论理论来分析民办教育的公益性与营利性的关系。

二．博弈论分析

我国博弈论专家谢识予说：“博弈论是系统研究各种博弈问题，寻求在各参与人具有充分或者有限理性能力的条件下，合理

的策略选择和合理选择策略时博弈的结果，并分析这些结果的经济意义、效率意义的理论和方法。 博弈论由三个基本要素组成:一是决策主体(player) ,又可以译为参与人或局中人;二是给定

的信息结构,又可以理解为参与人可选择的策略和行动空间,又叫策略集;三是效用( utility) ,是可以定义或量化的参与人的利益, 也是所有参与人真正关心的东西。参与人、策略集和效用构成了一个基本的博弈。博弈论可以分为合作博弈和非合作博弈。合作博弈强调的是集体主义、团体理性( collective rationality) ,是效率较高、公平、公正;非合作博弈则强调个人理性,个人最优决策,其结果是有时效率较高,有时则不然。“囚徒困境”便是一个典型的博弈论的故事:两个囚徒一起做坏事,结果被警察发现抓了起来,分别关在两个独立且不能互通信息的牢房里审讯。在这种情形下,两个囚犯都可以做出自己的选择:或者供出他的同伙(即

与警察合作,从而背叛他的同伙) ;或者保持沉默(也就是与他的

同伙合作,而不是与警察合作) 。这两个囚犯都知道,如果他俩都能保持沉默的话,就都会被释放。因为只要他们拒不承认,警方无法给他们定罪(合作博弈) 。但警方也清楚这一点,于是警方就向这两个囚犯宣布一项奖罚政策:如果他们中的一个人背叛、告发他的同伙,那么他将可以被无罪释放,同时还可得到一笔奖金;而他

的同伙就会被判最重的罪行,并且将加重惩罚,还要施以罚款,作

为对告发者的奖赏。当然,如果这两个囚犯互相背叛的话,两个人都会被以最重的罪来判决,谁也不会得到奖赏(非合作博弈) 。在民办教育的营利与公益的这场博弈中,博弈的参与者是政府和学

校举办者,其策略是分别要求学校的公益性和营利性。如果政府只选择民办教育的公益性而没有考虑到民办教育投资者的利益,而

民办教育投资者只考虑资本营利的最大化而没有民办教育的公益性,那么就会形成非合作博弈的局面,不利于双方效用最大化的实现。相反如果政府允许民办学校有合理的营利,学校又能保证其公益性,双方取得效用的最大化,两者之间形成一种合理的张力,形成合作博弈的局面。

三．政策建议

温家宝总理曾在《政府工作报告》中指出, 要“继续促进民办教育健康发展”。如何“继续促进”?这是需要以科学发展观为指导加以认真思索和对待的问题。它需要社会各个方面的努力, 既要求各级政府及其工作人员对民办教育要有一个正确的认识和定位, 从而扫清或减少在法律、政策等各种制度上对民办教育的设防, 为其健康发展开通“绿色通道”, 同时也要求民办学校及其出资人(举办者)要纯正办学思想、革新办学理念, 突出民办教育的公益性, 从而依法办学, 走内涵式发展之路。[3]应当说, 在优化政策环境的过程中, 完善合理回报制度是当前政府为“继续促进”民办教育需采取的重要措施之一, 也是民办教育界的期待所在。

(一). 坚持市场的有限介入原则

市场有限介入是指“教育领域的市场机制只能是一种‘准市场’制度环境,或者说是一种类似市场的制度环境,而不是把完全意义上的自由市场机制照搬进入教育领域”[4]。市场机制配置社会资源是通过供求机制、价格机制、公平竞争机制来实现的,在教育领域,市场的供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制仍然会依据市场的规律发挥作用。而市场的有限介入在借鉴自

由市场的供求机制、公平竞争机制和自由选择机制的同时,还能够保持政府对教育领域进行强有力的规制。民办教育的教育产品是“准公共物品”而不是“纯公共物品”,“如果像一部分人认为的提倡教育产业化那样,完全把教育作为一种产业,市场行为控制教育,经济规律或产业规律支配教育发展,使教育以追求利润最大化和成本最低化为目标,必将导致教育走上畸形发展的道路。”[5]

因此,必须对市场机制的介入实行必要的限制。使“看不见的手”在“看得见的手”的调控下发挥作用。

(二).坚持政府教育管理职能的有限责任原则

民办教育是我国改革开放和社会主义市场经济的产物。我国社会主义市场经济建立与完善迫切需求构建一个与市场经济相配套的有限责任政府。所谓“有限”是指有限责任政府在规模、职能、权力和行为方式等方面都受到法律的明确规定和有效制约。所谓“责任”是指有限责任政府是正确、有效、合理地行使国家行政权的国家行政机关[6]。坚持政府教育管理职能的有限责任,

并不意味着政府职能的萎缩或者政府责任的减少。相反,有限责任要求政府责任意识必须加强。行政许可法体现了政府有限责任的理念。当前,各级政府和教育行政部门须在《行政许可法》的框架下,着手解决教育行政管理过程中的“越位”(做了不该做的事) 、“缺位”(该做的事没做好) 、“错位”(做了该别人做的事) 。政府的责任是构建服务体系,并予以监管和调控,建立规则、标准和法规,做好裁判员的角色。

(三).建立健全适合于民办学校的会计制度

由于民办学校有许多特殊因素: 是学校但又不等同于国家和

地方及国企举办的公立学校; 是个体或民企投资, 但又不是营利性机构, 所以其财务制度是按照企业单位会计制度还是事业单位会计制度, 难以确定。1997年的《社会力量办学条例》第34条虽然规定了教育机构应当按照行政事业单位会计制度规定设置会计账簿, 但在执行过程中, 确实存在着许多问题, 如我国大多数民办学校均是投资办学, 作为投资者, 他必然要考虑回报和效益。而《促进法》和《实施条例》对此则采取了回避的态度, 即对于民办学校究竟适用何种会计制度, 它们均没有明确规定。建立健全适合于民办学校的会计制度, 既是加强民办学校内部管理和外部监督的需要,也是保障民办学校出资人实现其合理回报权的需要。

参考文献：

[1].胡四能. 对《民办教育促进法》及其实施条例“合理回报”解读与思考[J]. 高教探索. 2006年第1 期.

[2].咸云，王为群，夏礼斌.浅述博弈论—囚徒困境模型破解政府公共危机管理[J].公共行政.2006年06期.

[3].肖晗.民办教育中合理回报制度之重构[J]. 昆明理工大学学报·社科(法学)版.第8卷第9期.2008.

[4].刘复兴.教育民营化与教育的准市场制度[ J ].北京师范大学学报,2003,(5):12.

[5].袁振国.中国教育政策评论[M ].北京:教育科学出版社, 2000.

[6].范国睿. 政府·社会·学校———基于校本管理理念的现代学校制度设计[ J ]. 教育发展研究, 2005, (1) : 12.