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公共政策执行的影响因素分析

□吕学新杨芳

公共政策执行的影响因素分析

公共政策执行是政策执行主体为了实现公共政策目标,通过各种措施和手段作用于公共政策对象,使公共政策内容变为现实的行动过程。〔1〕美国学者艾得森曾指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余90%取决于有效的执行。”〔2〕政策执行是实现政策目标的中心环节,是检验政策质量的重要标准,是后继政策制定的重要依据。因此,加强对政策执行问题的研究具有重要的现实意义。本文认为,影响公共政策执行的因素主要有:1.公共政策本身。一项政策的成败与否,首先取决于政策本身是否科学合理。美国公共政策学家史密斯认为,理想的或者好的政策方案是政策执行的前提条件,政策方案有缺陷,如目标与手段之间、新旧政策之间不配套或相互冲突,政策的超前滞后等等,都会导致政策执行的失败或者难以达到理想的效果。〔3〕

(1)政策的科学性和合理性影响政策的执行效果。政策的科学性和合理性主要体现在政策目标的可行性和政策目标的弹性。首先,政策目标必须是可行的。假如政策目标不可行,不但实现不了政策目标,而且还浪费人财物力。其次,政策目标的弹性。公共政策目标缺乏弹性,执行过程就会失去灵活性和变通性,那么就很容易出现“一刀切”现象。而弹性空间过大,就会造成公共政策目标缺乏明确性、稳定性,使执行者无所适从,往往只能从“原则上”执行政策,这样就很容易导致执行的偏差。

(2)政策的连续性和稳定性影响政策的执行成本和公正公平。政策的连续性和稳定性紧密相联,政策一经制定,就应该保持稳定。如果朝令夕改,变动频繁,则会给执行带来诸多不便。首先,它会导致政策执行成本的增加。频繁的政策改动会使政策执行的前期投入造成浪费,同时也浪费时间,影响政策的执行进程。其次,政策的稳定性也影响政策的公平公正。政策的不稳定会使政策执行的标准前后不一,影响政策的公平公正,同时也会使民众对政策产生不安全感,严重影响政府的公信力,民众对政策的支持也会大大降低。

(3)政策的配套措施。一个政策方案的出台不是单一地影响着一个群体,它的影响是多方面的,因此,它需要许多相应的其他政策措施与之相配套,否则政策将很难执行。

2.政策执行主体。任何一项政策的实施都必须依赖于一定的机构和执行人员来承担,没有健全的组织机构和较高素质的执行人员,要有效地执行政策方案,实现政策目标是不可能的。政策执行主体在政策执行过程中起着重要作用。

(1)组织机构。组织机构的结构设置是否合理,权责是否分明,是否健全了执行监控机制都是影响政策执行效果的重要因素。①组织机构的合理性。合理的组织结构设置要求组织从纵向和横向的合理分布,它要求做到事事有人做和事权不冲突,才能保证政策的有效执行。组织机构的不合理设置会导致权责混乱情况,出现责任的“真空地带”和多头领导的现象。②组织中的监控机制。“没有监督的权力是危险的”,在组织机构中如果没有监控机制,政策也难以被落实。在没有监控的情况下,执行者往往会把政策进行歪曲式的执行、形式上的部分执行或者附加式的执行,以及有意或无意地拖延政策执行的有效期限,从而使政策达不到应有的效果。

(2)执行人员。“徒法不得以自行”,政策制定出台后,没有执行人员政策也不可能被执行,就像“光杆子司令”,能力再强如果没有可以支配的下属时也是没用的。因此,执行人员在政策执行中也起着关键性的作用。执行人员影响政策执行的因素有很多方面,主要的影响因素包括认知水平、认知态度、业务能力和执行者的利益。①认知水平。政策出台后,执行者要经过“理解→解释→应用执行”的一系列过程才能完成政策的执行,因此,执行者的认知水平就决定了执行者对政策的理解程度以及对政策的解释能力(把政策转化为具体可执行的方案的能力)。影响执行者认知水

(广州大学公共管理学院,广东广州510006)

摘要:政策能否顺利执行在整个政策过程中起着不可或缺的关键作用,政策执行是公共政策研究的重要内容。

影响政策执行的因素主要包括:1.公共政策本身。2.政策执行主体。3.政策目标群体。4.政策执行资源。研究这些因素,对更好地执行政策、发挥政策的功效具有重要的作用。

关键词:公共政策;政策执行;影响因素

〔中图分类号〕D0〔文献标识码〕A〔文章编号〕1003-6547(2007)12-0044-02

基金项目:江西省社科规划课题《现代政策科学研究》(04SH42)

广州市社科规划课题《地方政府有效执行中央政策研究——

—以广州市为例》(07z52)。

【政治文明】

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2007.12

理论界

平的因素有诸多方面,它包括执行者的文化水平、知识结构、政治素养。只有执行人员具备较高的文化水平、合理的知识结构和高尚的政治素养,才能正确理解公共政策,才能够对政策进行合理的解释,进而制定出具体可行的执行计划和方案。②认知态度。人的惰性心理一方面推动着社会的前进发展,另一方面也制约着社会的进步。由于部分执行者的惰性心理和较低的道德修养,对政策不愿意进行深入解释或者没有真正花心思把它转化为可执行的具体计划和方案,使政策执行中出现偏差,或者照搬式的执行导致政策执行中的困难。③业务能力。业务能力在这里也叫执行能力,它充分地考验执行者的组织、领导、协调等方面的能力,只有执行者具备较高的业务能力,才能顺利地组织政策的实施,实现政策的最终目标。④执行者的利益。美国公共政策学者尤金?巴达克用博弈理论来分析公共政策的执行过程,他认为“政策的执行过程是一种赛局,在冲突和竞争的情况下,每一个参加者(执行人员)都寻求得到最大的收获,并且将损失减少到最低限度。而政策成功与失败取决于各方参加者的‘战略选择’。”〔4〕因此,政策的执行者会根据自身利益得失选择政策执行的方式甚至内容,他们会按符合自己利益的方向对政策进行解释。甚至当违反政策目标所得到的利益远远大于因此受到的惩罚时,他们会毫不犹豫地违反政策目标。

3.政策目标群体。公共政策的目标群体是政策直接作用和影响的对象。政策能否成功,并不是政策制定者一厢情愿的事情,它与政策目标群体有直接的关系,诸如政策目标群体的认同度、目标群体的利益选择以及目标群体的群体结构与规模都会影响政策的执行效果。

(1)目标群体对政策的认同度。有的学者认为,政策对象对政策的反应有一个不同的层次,分别是服从、认同与内化。〔5〕政策目标群体如果有较高的认同度从而上升为内化的层次,就会主动接受政策,并采取积极的行动配合政策的执行。影响政策目标群体认同度的因素也很多,它包括政策目标群体的文化程度、知识水平等等,它们影响着政策目标群体对政策的理解,另外,政策目标群体的传统习俗、价值取向则会影响他们对政策的认同程度。

(2)目标群体的群体结构与规模。一般意义上说,政策目标群体的规模越大,政策所涉及的范围就越广,政策的执行起来就越困难,反之,政策所涉及的范围越小就越容易执行。另外,政策目标群体的结构组成也影响着目标群体的复杂性以及涉及问题的复杂性,政策涉及的对象和问题越复杂,政策就越难执行,反之亦然。

(3)目标群体的利益取向。美国公共政策学者尤金?巴达克博弈论的“战略选择”同样也适用于政策目标群体对政策的态度选择。当政策不符合目标群体自身利益时,政策目标群体也会出现不执行和对抗的现象。

4.政策执行资源。“巧妇难为无米之炊”,好的政策没有足够的资源来支撑,政策只能变成空洞的理论,只能把它“束之高阁”。只有政策执行赖以支撑的诸多资源充裕时,政策才能够得以实施。这些资源主要包括人力资源、财物资

源、信息资源和权威资源。〔6〕

(1)人力资源。人力资源在政策执行过程中起着关键性作用,这在前面的执行主体部分已经阐述,此外,执行人员群体的年龄结构、知识结构、能力结构和气质结构等等也会对政策执行产生影响,人力资源投入的适量也是政策成功的关键,过多或过少的人力资源投入都不利于政策的执行。

(2)财物资源。财物资源是政策执行的物质基础,它与人力资源共同构成政策执行中两种最基本的政策资源。财物资源的投入也和人力资源一样,要把握适量的原则,过多的投入会造成浪费,而过少的投入则会使政策难以执行。

(3)信息资源。控制论创始人维纳认为:信息是人们在适应客观世界,并使这种适应反作用于客观世界的过程中,同客观世界进行交流的内容和名称。从这一角度出发,

政策执行可看作是一个信息的控制过程,如果没有政策制定者、政策执行者和政策目标群体之间的信息沟通与交流,他们之间就达不到理解和支持,更达不到内化的程度,那么这一过程就会失控,政策的预期效果就难以达成。例如大学贫困生助学贷款的政策由于在农村宣传不到位,使一些农村贫困生不清楚申请的条件和办法而与大学的梦想失之交臂。这就是政策执行者与目标群体的信息交流断裂的结果。

(4)权威资源。权威资源是政策有效执行的又一特殊重要资源,人们对权力的敬畏与服从是人类社会长久发展积淀下来的传统心理,政策执行者由于自身的素质优势和所拥有的权力,对政策接受者具有威慑力和感召力,从而有助于政策的顺利执行。相反,政策的执行没有相应的权力资源支撑,政策执行就步履艰难。例如战国时期,吴起在楚国的改革一直受到楚悼王的大力支持,虽然有反对者,但也能够顺利执行下去,但当楚悼王死后,吴起便受到反对者的惨杀,

他的变革也就灰飞烟灭了。同样,戊戌变法中由于光绪皇帝没有实权使变法政策都变成了一纸空文。

影响公共政策执行的因素除了上述的四大类之外,政策执行环境对政策执行也有较大的影响。另外,还有一些其他因素,如公共管理的新理念、社会的第三方舆论等对公共政策执行也有一定的影响。总之,公共政策执行的影响因素还有很广的探讨空间,有待于我们的进一步研究。■

参考文献:

[1]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2003:365.

[2]王福生.政策学研究[M].成都:四川人民出版社,1991:167.

[3]张金马.公共政策分析:概念?过程?方法[M].北京:人民出版社,2004:389.

[4]钱再见.论公共政策执行中的偏差行为[J].探索,2001(4).

[5]王春福.社会心理因素在政策执行中的作用[J].理论探讨,1991(2).

[6]严俊.影响政策执行的主要因素探析[J].成都行政学院学报,2002(8).

[作者简介]吕学新,广州大学公共管理学院行政管理

专业2004级学生;杨芳,广州大学公共管理学院管理学系讲

师,博士,主要研究方向:公共管理与公共政策。

责任编辑:江海洋

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