公共政策重点(终审稿)

公共政策重点

文稿归稿存档编号：[KKUY-KKIO69-OTM243-OLUI129-G00I-FDQS58-

第一章绪论

(P6)公共政策的含义：社会公共权威在特定情境中为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。作用是规范和指导有关机构/团体/个人的行动。表现形式包括法律法规/行政规定/命令、国家领导人口头或书面指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。

(P9)公共政策的功能：

1、分配功能----对社会公共利益的分配（本质特征）

2、导向功能----规范公众行为的社会准则?

3、管制功能----对目标群体的约束管制?

4、调控功能----对社会各个集团利益冲突的调节与控制

(P25) 公共政策的分类

一、实质性政策和程序性政策

二、分配性政策、再分配性政策

三、管制性政策、自我管制性政策

四、物质性政策和象征性政策

五、涉公政策和涉私政策

第二章政策分析

政策分析的含义:依据一定的政策理论,知识,运用各种分析方法和技术帮助决策者制定和优化具体政策的过程．

第三章政策主体(P82)

政策主体：直接或间接的参与政策制定过程的个人、团体或组织。分为官方决策者和非官方决策者。官方决策者是指那些具有合法权威去制定

公共政策的人们，它包括立法机关、行政决策机关、行政执行机关、法院。非官方决策者是指并不拥有合法权威去做出具有强制力的政策决定的人们，包括利益集团、政党、公民个人、大众传媒、思想库。

（1）官方决策者?

①立法机关：立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责是立法。

②行政决策机关：作用越来越突出?

③行政执行机关：不仅能够参与一些法律法规和相关政策的制定，而且能够通过行政拖拉和无所作为使其他机构制定的法律或政策徒有虚壳。

④法院：通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响。司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是否违宪。法令解释权是指法院有权解释和决定那些只有抽象的表述且容易引起分歧的法规的含义。

（2）非官方决策者?

①利益集团：是指具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能。其方式包括：院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。我们需要注意的是，政策制定不应受个别或少数利益集团的操纵。其对公共政策的影响力由以下因素决定：A成员数量B财力状况C团体实力D领导者能力E群体凝聚力F与政府决策层的关系

②政党?

现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种利益聚合的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。

③公民个人?

公民个人参与政策过程的主要途径包括：以主权者的身份投票、通过代议的形式推举代表参与政策制定、通过威胁手段如示威反对某项政策的出台、通过参加政治党派和利益集团、通过制造社会舆论或多方游说、以个人的知识活动为政策制定提供理论指导。

④大众传媒?

指广播、电视、报纸、报刊、杂志等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具，有“第四种权力”之称。

大众传媒通过以下特点使其成为现代社会政策主体?

A传媒是传播政府政策意图的有效工具。

B传媒是社会舆论的风向标，有效向政府反映公民所需。

C传媒是社会舆论的导向舵，引导公民的价值取向。

D传媒是社会信息分配的中枢，公众和利益集团借用传媒影响公共政策的制定，传媒利用自己抢先获得信息的优势影响人们掌握信息的数量和质量。

⑤思想库

思想库，或脑库，是现代政策研究组织的别称，它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素，被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。例如布鲁金斯协会，胡佛研究所，兰德公司，野村研究所等等．思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。第四章政策模型（Ｐ１０８）

一、传统理性模型：决策追求最优解(P108)

理性概念往往是以共识性标准为前提的。

理性模型起源于传统经济学理论：以经济人的假设为前提—自利行为导致利他的结果。

理性行为的概念有着许多人类行为的经验依据：“我想达到X这样一种目的，所以我选择了Y这样一种方式。”

传统的政策理论有着理性主义前期发展的深刻烙印。它认为，任何决策都是目标性的行为，达到目标当然会有很多种途径和手段。所谓理性的选择就是要做出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。传统理性模型所要求的最优选择应具备如下条件：

（1）把决策行为视为整体行为而非群体行为。

（2）决策者具有绝对理性。

（3）决策目标单一、明确和绝对。

（4）决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。

（5）决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。

最优选择的具体步骤是：

（1）确定决策目标（2）提出备选方案

（3）对这些方案及其结果进行比较分析

（4）通过排序选择出最优方案

优点：人们总是在追求尽善尽美中得到较善较美的

缺点：理性模型的缺陷：

第一，决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的。；

第二，人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往受到个人偏好、性格特征等非理性因素的影响。

第三，人处理信息的能力是有限的；

人对信息的感知能力有限。

人的记忆能力有限

第四，决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值一致。同一张桌子；

第五，决策总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制。

二、有限理性模型：决策追求满意解(P113)

西蒙现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性。

（一）有限理性的行为表现

（1）在情报活动阶段，人的决策行为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释。

（2）在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的求解活动，寻找能够满意的决策方案。

（3）在抉择活动阶段，决策者的选择往往与备选方案的提出顺序有关，如果A是先于B提出来的，A又是满意方案，那么就不会再花时间去考虑B，哪怕B比A更好。

（二）次优决策涉及的基本问题

1.有限目标

2.期望水平

3.搜索方法（1）试探方法（2）随机方法（3）折中方法（4）效益方法

优点：对人们的实际决策行为做了比较真实的解释，为决策理论及其实践的发展开辟了一个新的放向。

三、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正(P115)

林德布罗姆政策制定的过程是对以往政策行为不断补充和修正的过程。“积小变为大变”

渐进模型有以下一些特点：

（1）渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

（2）渐进模型注重研究现行政策的缺陷。

（3）渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。

（3）优点：①有利于避免决策严重失误带来的持久性结果。

②有利于避免迈大步子带来的决策层内部的紧张和冲突，减小政治风险。也可以避免迈大步子造成在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力，促进社会稳定?

③渐近模型的出现有其理论和实践基础，当前各国的政治几乎都呈现出一种渐进的趋势。

（4）缺点：多适用于稳定发展的社会形势，有着很大的局限，带有明显的保守主义偏见，不符合社会变革的需要。特别是在人口剧增、资源匮乏、环境污染等这些突变的形势下，渐进模型显得无能为力。

第五章社会问题与政策议程

社会问题的类型（P153）

（一）过失性社会问题

过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。

（二）结构性社会问题

结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。

政策问题的确认

一、问题察觉

问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和应该怎么做，人们并没有认真去考虑。

二、问题界定

首先，需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。

其次，需要对问题进行必要的诊断，诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在；二是原因何在。

最后，需要把问题情境转变为实质问题。

问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法等。

①类别分析法：是为了澄清、界定、甄别和区分问题情景而对问题情境进行类别划分的一种方法。

②类比分析法：建立若干类比的标准和模型，对已出现的问题成因、表现形式、具体特征等与其他问题进行比较分析，以发现此问题与彼问题的相似性、相关性和差异性，并以类比的结果为基础，对问题的性质和特点进行确认。

③假设分析法：通过假设一定的前提，推到相关的结论，提供有效的方法。假设的焦点在于问题主要因素尤其是相互冲突的因素。

④层次分析法：主要用于帮助认定问题的三种原因，即可能的原因、合理的原因和可行的原因。

三问题描述

问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。

对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以直接代替间接，以准确的事实代替加工过的材料，坚持实事求是的原则，有一说一，有二说二。当然，有效的制度安排是不可或缺的要素。

附一个案例分析。这个很经典。

比如在我国大中城市存在的公交车拥堵问题

⑴每天乘公交车上班的人们，一提到公交车秩序就满是埋怨，拥挤不堪，气味难闻，时常丢东西，而且公交车的供给少，远不能满足人们的日常生活。越来越多的人觉得这种状况已经无法忍受，需要改变这种状态，此时大众媒体也经常关注公交秩序问题，人们普遍认为这种状况严重影响人们的生活，于是说明问题察觉阶段已经形成。

⑵接着就是进行问题界定了，根据政策问题的性质可以把其界定为经济的。根据其作用的范围又可以界定为局部的等等。然后通过分析研究，发现是公交车的数量不足和公交线路的设计问题。其中公交车数量不足成为造成这一状况的主要原因。

⑶于是进入问题描述阶段，需要准确记载一些相关的指标，如现有公交车数量，发车的时间间隔，上班族的人口数量等。从而进行定量或定性的分析，并将分析报告上报给政府有关部门，此时政策问题的确认过程完成。

政策议程的建立（P168）

一、公众议程与政府议程

1公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。

2政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。

公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，二者之间既有联系也有区别。

政策议程的基本类型(P170)

（一）外在创始型?

政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入政府议程。

（二）政策动员型

具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。（三）内在创始型?

政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人，扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入政府议程。

政策议程建立的条件（P171）

（一）公民个人的作用公民个人对某些问题通过宣传和组织，

形成多人讨论的局面，就容易引起更多人的关注和政策决策者的注意（二）利益团体的作用如果社会中出现的某种情况威胁到自己利益时，他们肯定会做出必要的反应

（三）政治领袖的作用政治领袖是决策系统的核心，在政策议程中经常起关键性和决定性的作用

（四）政府体制的作用政府体制涉及组织结构、工作程序等，对政策议程的建立都有很大影响

（五）大众传媒的作用它可以传播问题、制造舆论，连结公众与政府以及发挥政府决策外脑的作用

（六）问题自身的作用

社会问题的明朗化程度也对政策议程的建议有重要的影响。

政策规划的原则(191)

１、信息原则：知己知彼，百战不殆

２、系统原则：全局、长远、综合、统筹。

３、预测原则：预则立，不预则废

４、客观原则：实事求是、不偏不岐。

５、智囊原则：专业化分工的必然要求。

６、优化原则：比较、鉴别、选优。

７、效益原则：总收益要多于总成本。

８、可行与可操作原则：切实可行，不要闭门造车。

９、兼听原则：兼听则明、偏听则暗

１０、时效原则:机不可失,失不再来.要抓住决策时机

附案例:如我国三峡工程的政策规划就体现了上述原则。为了防洪、灌溉、发电等多个效益。我国组织专家实地考察。保证工程规划的客观公正，并大量的数据分析、信息汇总，对工程的利弊进行对比，对工程的效益进行预测，并对工程的进度进行预测。遵循系统原则，从经济、社

会、生态等多个方面进行综合论证，最后做出了建造三峡这个目前世界上最大的水利工程的决定（择优）。

头脑风暴法?是一种专家会议法，可用来产生有助于查明问题和使之概念化的思想、目标和策略。它是1948年由创造性思维专家奥斯本首先提出的一种加强创造性思维的手段。它可以用来产生大量关于解决问题的潜在办法的建议。它通过召集一定数量的专家（通常在10～15人之间）一道开会研究，共同对某一问题做出集体判断。

德尔菲法:采用匿名通信和反复征求意见的形式,使专家们在互不知晓彼此隔离的情况下交换意见,这些意见经过技术处理后得出结果.

步骤: (1)确定调查目的,拟定调查提纲. (2)选择专家,20人左右.

(3)通信方式征求意见.(4)归纳分析意见后返寄专家 (5)专家再次提出意见

2.特点:匿名性,统计性,反复性

3.优点:避免集体讨论存在的屈从于权威或盲目服从多数的缺陷.

(P267)第七章政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。

政策合法化地位和作用：（１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；（２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现；（３）政策合法化是依法治国的需要。

(P282)政策执行概念

政策执行就是指在政策制定完成后，将政策所规定的内容变为现实的过程。包括使政策作用于目标群体以及使政策目标得以实现。

政策变通概念

政策变通指的是政策执行者在没有经过原政策制定者同意的情况下，自行变更原政策的内容加以执行的行为。是因人因事，因事因地制宜的执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现，也即执行者的“自由裁量权”。

政策变通的做法

1.“创造性执行的政策”是积极的政策变通。

2.“上有政策下有对策”在本质上是消极的政策变通。

(1). “你有政策，我有对策”—替换式执行.(2) “曲解政策，为我所用”—选择性执行

(3) “软拖硬抗，拒不执行”—象征性执行搭便车(4) 搞“土政策”—附加性执行

制约政策执行的因素

1.环境因素

（１）国际政治、经济、军事、科学技术等环境和条件变化会影响到国内政策的相应调整甚至改变。

（２）国内政治、经济、体制、方针政策的调整和社会环境的变化也会影响到活动的执行。

（３）国外环境的突变，如社会动荡，自然灾害，战争都会直接影响执行活动进行。

2.执行人员因素

（１）政策水平(2)知识水平()3事业心与责任感(4)工作能力(5)法制观念

3.执行对象因素

（1）目标团体对政策执行的影响(2)执行人员的素质和工作态度。

(3)执行机构组织间的沟通与协调。

4.政策法规和指令本身的因素

在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关，因此，分析政策本身是如何影响政策执行的，有助于制定更加科学、合理的政策，使政策得以有效执行。(P296)政策执行的相关条件（P296）

1.政策资源

（1）经费资源（2）人力资源（3）信息资源（4）权威资源

2.目标群体

政治认同的缘由（1）政治社会化的影响（2）传统思想观念和行为习惯的制约（3）对政策形式合理与实质的看法（4）成本收益的权衡（5）大局或整体的考虑（6）避免受到惩罚

（7）环境条件的变化

政策抗拒的起因

（1）合法性危机（2）缺乏对政府官员的信任（3）社会心理负担过大（4）政策执行存在偏差（5）政策自身存在缺陷（政策评估存在问题）3.执行策略

（1）原则性与灵活性相结合（2）发挥制度优势，建立有效地制度安排（3）执行手段多样化（4）实施反馈控制（5）重视成本—效益分析（6）阶梯效应与服从成本（破窗理论与环境建设）

4.执行队伍

（1）执行人员的素质要求

政治素质、品德素质、知识素质、能力素质、心理素质、身体素质（2）执行队伍的互补(知识互补、能力互补、年龄互补、性别互补、个性互补)

5.信息沟通

执行中的沟通主要是指执行机构之间、执行机构和有关部门之间、上下级之间、执行人员

之间、执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。 1.沟通媒介

直面沟通，电话沟通，会议沟通，书面沟通

2.沟通障碍

（1）语言方面的障碍（2）知识经验差距过大（3）组织结构不合理（4）曲解造成的障碍（5）沟通技能方面的障碍（6）心理因素的障碍