审计决定能否作为调整建筑工程款结算的依据
审计决定能否作为调整建筑工程款结算的依据？——法院判决采纳审计报告案
2009-11-01
审计决定能否作为调整建筑工程款结算的依据
——两宗判决不同的拖欠建筑工程款纠纷案案例
——法院判决采纳审计报告案
【案情简介】
原告：深圳市公安局龙岗分局（下称龙岗分局）
被告：深圳市超卓工程有限公司（下称超卓公司）
被告：彭某某
1994年5月18日，原告龙岗分局与被告超卓公司签订了一份《建设工程施工合同》，约定：由被告超卓公司为原告龙岗分局承建拘留所、看守所办公大楼、预审收审综合楼工程。开工日期为1994年7月1日，竣工日期为1995年4月30日，工程价款为10773500元。工程款支付方式为银行转账，原告预付270万元工程款，1994年6月1日前付25%，自1994年6月开始每月按工程量及进度支付，工程款必须到公司账户。此外，还约定结算方式根据实际工程量，并提供图纸及有关资料，按有关部门结算为准等，但未约定施工企业的取费等级。合同签订后，被告超卓公司将该工程交给公司下属的第二工程处承建，被告彭某某是该工程处的承包人，亦是公司职工。工程于1994年开工，后由于原告方对工程内容作了较大变动，工程实际竣工时间为1995年12月。自1994年6月24日至1996年1月31日，原告共支付工程款1093万元给被告。被告超卓公司实际收到15万元，其余均由被告彭某某收取。1997年7月，龙岗区定额站作出工程结算书，工程结算总价为10189799.54元。原告对该结算未予承认。
1998年11月17日至1999年12月9日被告彭某某被龙岗分局采取拘留措施，后被取保候审。
在此期间，1998年9月至1999年5月龙岗区审计局审计对该工程项目作出了审计，审计结果工程造价为9245304.89元。被告彭某某据此向原告作出《关于龙岗区公安分局“三所”工程经审计超支工程款的还款计划承诺书》，承诺1999年6月15日前退还30万元，1999年6月25日前退还100万元。
1999年9月29日，被告彭某某向超卓公司出具了《关于超支区公安局“三所”工程款的报告》，报告计划在1999年9月27日前支付10万元给被告超卓公司归还原告，10月10日前归还30万元，10月底前归还50万元，其余在1999年12月底之前全部还清超卓公司代付给区公安局超支款额并承担在此期间的利息。
由于被告彭某某没有履行还款承诺，原告龙岗分局于1999年8月24日，以龙岗区审计
局的审计造价9245304.89元为依据，向龙岗区人民法院提起诉讼，请求判令被告超卓公司归还多收的工程款1684695元及其银行利息。
【争议焦点】
审计结果能否作为工程款的结算依据？
原告龙岗分局认为：本案的建设工程属国家财政预算的建设项目，审计机关的审计报告具有法律效力，被告对审计报告未提异议，并承诺退还多收的工程款。
被告超卓公司认为：该工程项目的承接、施工、工程款结算均由被告彭某某负责，原告将工程款直接交彭某某，无权要求其公司返还。
被告彭某某认为：（1）其在深圳市龙岗区审计局《基建工程决算审查表》上的签名，是在被原告采取拘留措施期间受胁迫的情况下所为，是违背真实意志的；（2）原告以强制性的行政手段解决经济纠纷，是违法的；（3）审计不符合法律程序，实体内容不公正；（4）要求法院委托深圳市建设工程定额造价管理站对所作工程进行重新评估。
【代理思路】
代理律师接受被告彭某某的委托，参加了本案一审、二审的诉讼。根据事实和法律，提出以下代理意见：
（一）关于彭某某与被告超卓公司的关系问题。
彭某某是超卓公司的职工，并担任第二工程处的负责人（见深圳市建设局施工队资格审查登记证），彭某某与超卓公司有承包关系，属超卓公司的内部管理关系，不能据此认定为挂靠关系。
（二）关于合同的效力问题。
本案双方签订的施工合同意思表示真实，内容没有违反法律，应为有效合同。本案在审计部门未审计前，双方当事人已依合同履行各自的义务，例如，超卓公司按合同约定完成工程，经验收工程质量为优良并交付使用；双方依约提供资料给定额站结算，原告也已将工程款支付完毕。本案的《建设工程施工合同》应认定为有效合同。
（三）龙岗区定额站的结算结论对双方有法律约束力。
双方签订的《建设工程施工合同》第28条约定，结算方式是根据图纸及实际工程量并提供有关结算资料经有关部门结算为准，乙方提交结算报告后20天内，甲方应批准结算报告，批准后10天内通知银行拨款。该合同条款十分明确。事实上，双方也按照这一条款履行。履行的具体时间是：乙方提交结算报告的时间为1995年5月30日；甲方批准结算报告的时间为1995年6月20日；甲方将拨款通知送达经办银行的时间为1995年6月30日。因此，本案中的工程结算方式是双方的约定，是双方的真实意思表示，而龙岗区定额站是国家
的法定建筑工程结算单位，其出具的结算书应对双方有法律约束力。
（四）原告不按龙岗区定额站出具的工程结算书结算，是原告违约。
结算书是在1997年7月15日送交原告方的，但原告方收到结算书后，既不提出异议，也不予结算，对被告方提出的问题及复核报告也不正面答复，一直予以拖延。这是原告违约的表现。
本案的“三所”工程，于1995年12月竣工验收并交付使用，被评为优良工程。1996年初，龙岗区定额站根据原、被告双方提供资料，历时18个月，直至1997年7月才作出工程结算书，总造价为1018万余元。在此期间，被告方多次因工程特殊原因向原告提出漏项结算的工程问题，并提出结算的协商方案，被告方也曾向龙岗区定额站提出漏项及结算异议（附复核报告），但都因为分局领导的人事变动未能解决。原告方于1997年7月15日收到该工程结算书，但没有提出任何异议，也没有请求定额站复核，一直拖着不对有关结算项目予以复核处理。所有的资料都可显示我方提出的结算的协商方案是合理、合法的，原告方的行为明显属于违约。
（五）审计不符法定程序，实体内容不公正，对被告不具法律约束力。
1．根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计机关对工程项目的审计应是工程项目的预算和决算，本案中审计机关并没有参与工程预算的审计，只对决算审计，不符法定程序。
2．审计局的10份《基建工程决算审查表》，是在彭某某被拘留期间，由审计人员先要被告彭某某签字，然后再送到原告方及审计局签字盖章的，不是彭某某的真实意思表示，审计单位也违反审计程序。
3.审计机关不是国家的裁判机关，无权对经济合同纠纷作出处理。因此，被告方请求法院另行委托工程造价评估机构对“三所”工程造价重新作出评估，并以这一结论作为判案依据。
4.审计结果未能反映工程的客观面目，未能对工程作出全面、客观、准确、公正的评价。主要有以下几个方面：
（1）施工合同第1条1.4款明确表明合同价款为10733500元。施工合同的价款词语含义明确说明结算价款根据工程量进行调整结算，原则上不能变；而原告方的结算推翻了原有合同的有关条款，重新按新的图纸或中途变更的项目进行结算，严重违背合同原则进行结算。
（2）材料价格和材质确认压价。原定额站的结算中参照1994年2月信息价，揭阳红为210元／m2、星云黑为320元／m2，中国红为900元/m2，而审计部门却将这些材料参照近期即本年度的信息价，压价分别为188元/m2、270元／m2、450元/m2，将星云黑说成是济南青，将中国红说成四川红。审计报告毫无理由地修改定额站的定额，并不顾事实地变换材料的名称，以达压价的目的。这些石材就在“三所”的工程内，到底是星云黑还是济南青，是中国红还是四川红，可聘专家到现场进行取材鉴定。
（3）压低人工费套价。审计报告将人工费按深圳市定额站（1993）15号文件规定进行调差，这是不符合客观实际的。施工合同签订的开工期是1994年7月至1995年4月，但实际由于原告方反复修改图纸方案，造成延期开工延误工期达8个多月，主要施工期是在1995年期间。因此，应按照1995年度执行的（1994）15号文件进行人工调差。
（4）少计工程量。定额站原确认的电价补差，也是法定的依据，而审计局却将其删去；定额站将包边门套油漆计算了工程量，审计报告却扣掉。
（5）定额套价不符实际。被告超卓公司是二级企业，但审计报告却按三级企业套价；对原装饰部分工程，定额站是套用1995年装饰综合价，而审计却按土建定额套费，这明显不符事实。所有装饰都因原告方的全面性、行政性变更造成，并且是二次装饰。此项的变更都发生在1995年，有据可查，且并非局部性的变更，而是全面性的装饰改变。
（6）原告方所提供的被告方支取该项工程款项1093万元有误，被告方在该项工程支取款项为1073万元。被告方要求核对支取款项数额。
被告对审计报告的异议，详见附件说明。
“三所”工程是已经存在的客观事实，由于区定额站与审计局的结算存在重大差异，审计单位严重偏袒原告，因此，在法院的主持下，将该工程交由深圳市定额站作重新评估结算，是公正做法。
【审理与判决】
一审情况
一审期间，法院于1999年11月29日委托深圳市建设工程定额造价管理站对该工程进行评估。该站出具了深建价函（2000）05号《工程造价审查意见书》、深建价函（2000）11号《复查意见》，最终的审查评估结论为：如果按二类企业取费，工程造价为10706712.27元；如果按三类企业取费，该工程造价为9611989.58元。
一审法院经审理认为，被告彭某某在承包被告超卓公司的施工队期间，承建原告“三所”工程，而被告超卓公司的企业资质等级为工民建施工二级，原、被告双方对企业取费等级未做特别约定，则该工程应以二类企业取费。本案在审理过程中，由本院委托深圳市建设工程定额造价管理站所作评估，工程造价应以二类企业取费，工程造价为10706712.27元，而原告共支付1093万元，被告应退还多收部分工程款223288元及其占有期间的利息。此外，被告彭某某承包被告超卓公司的第二工程处，其本人亦是被告超卓公司职工，属内部承包，该多收部分工程款应由被告超卓公司返还。但鉴于原告所支付的工程款中除15万元是被告超卓公司收取外，其余均由被告彭某某收取，因此被告彭某某应承担归还多收款项及其利息的民事责任。该利息自原告支付的最后一笔工程款的时间1996年1月31日的次日计算较妥。遂判决如下：
1.被告彭某某应于本判决生效之日起10日内归还原告深圳市公安局龙岗分局多付工程款223288元及该款自1999年2月1日始到履行之日止的利息（利率按中国人民银行同期贷
款利率计）；
2.被告超卓公司对上述债务承担连带责任。
二审情况
一审判决后，原告龙岗分局不服，向深圳市中级人民法院提起上诉。
二审法院经审理认为，龙岗公安局与超卓公司签订《建设工程施工合同》，约定将“三所”工程交由超卓公司承建。因“三所”工程是属于财政投资的国家建设项目，依法应接受审计机关的审计监督。审计机关代表国家所作出的审计结论，一经作出，即具有法律效力及权威性，非经行政复议和行政诉讼程序，任何单位或个人不得撤销或变更。本案中，龙岗区审计局对彭某某和超卓公司所承建的“三所”工程进行了审计，并将审计结果送达了彭某某和超卓公司，但彭某某和超卓公司并未对审计结果依法定程序提出复议或提起行政诉讼，因而龙岗区审计局所作的审计意见具有法律效力。依据龙岗区审计局的审计意见，彭某某所承建的“三所”工程总造价为人民币9245304.89元，而龙岗公安局已付工程款人民币1093万元，多付人民币1684695.11元。龙岗公安局上诉请求彭某某和超卓公司返还多付工程款人民币1684695元及利息有理，本院予以支持。因多付的工程款除15万元是超卓公司收取外，余款均由彭某某收取，因而，彭某某应返还龙岗公安局多收的工程款及利息，利息计算应从龙岗公安局支付的最后一笔工程款的次日起计，即1996年2月1日起计算。超卓公司为彭某某返还上诉工程款本息承担连带责任。上诉人龙岗分局的上诉理由成立，应予支持。原审判决认定事实部分有误，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第153条第1款第（三）项之规定，遂判决如下：
1.维持深圳市龙岗区人民法院（1999）龙法经初字第317号民事判决第二项；
2.变更深圳市龙岗区人民法院（1999）龙法经初字第317号民事判决书第一项为：彭某某应于判决生效之日起10日内偿还龙岗公安局多付工程款人民币1684695元及利息（利息按中国人民银行同期贷款利率规定计付，从19％年2月1日起计至还款之日止）。
【律师提示】
这两个案子可算是我国法律在不断完善过程中的典型案例。在最高人民法院有关工程结算与审计结果关系问题的司法解释出台之前，许多人包括律师、法官、审计人员等对工程结算与审计结果的关系有不同的认识和理解。
一种观点认为：审计机关要对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，必然就要对合同的真实性和合法性进行审查，如属于虚假和违法的合同，审计机关有权在职权范围内进行监督处理。对高估冒算、虚报冒领的金额必须坚决剔除并进行追究，实际上不是在否定合同，而是在维护合同的严肃性。如果因为审计结论对一些工程项目的结算价款作了调整，就认为审计行为否定了合同、否定了民事主体之间的平等、否定了当事人的意思自治原则，这种认识是片面的，不利于国有资产的保护。审计决定对被审计单位及有关单位具有法律效力，不服审计决定的，应首先申请行政复议或者提起行政诉讼。
另一种观点认为：审计是代表国家的行政监督行为，审计机关与被审计单位之间是一种审计行政法律关系，其审计监督行为只对被审计单位具有法律约束力，而施工单位不是法定的被审计单位，不属于审计行政法律关系的直接关系人，故审计机关的审计决定，对其不具有法律约束力。审计机关无权干预发包人与施工单位因施工合同而发生的民事关系。
承办律师对上述问题也存在不同程度的困惑，在代理过程中，也未能找到充分的理论依据和法律依据说服持不同观点的人。不同的当事人站在各自的立场上，引用不同的法律、法规，阐述各自的理解，似乎各有道理。而作出上述两案工程《审计决定（意见）》的审计机关，自始至终派人参加了本案的一审、二审旁听，足见审计机关对自己作出的审计决定的效力，也深存疑虑，十分关注法院对其《审计决定（意见）》效力的认定。
这类案件在近几年有上升的趋势，最高人民法院相继出台的相关司法解释，终于为我们在办案中指明了方向。
最高人民法院在2001年4月2日，以（2001民一他字第2号函答复河南省高级人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确定的工程价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》中指出：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
最高人民法院在2001年4月24日，以（2001）民一他字第19号答复江苏省高级人民法院《关于常州证券有限责任公司与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的复函》中指出：“你院关于常州证券有限责任公司（以下简称证券公司）与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的请示收悉。经研究，我们认为，本案中的招投标活动及双方所签订的合同合法有效，且合同已履行完毕，依法应予保护。证券公司主张依审计部门作出的审计结论否定合同约定不能支持。”