PC20082公共体育服务均等化初探
体育文化导刊公共体胄服务均等化初搽
郇昌店肖林鹏
摘要：文章在界定公共服务均等化的基础上，提出公共体育服务均等化的含义：指公共组织考虑到公民的生
活娱乐需要，能够按照全国一般和一致的标准，提供基本的公共体育产品和服务。均等化地享受公共体育服务是每
个公民的权利。但是我国当前的公共体育服务发展机制无法实现公共体育服务均等化的目标。为了实现公共体育
服务均等化，必须实行城乡统筹发展的公共体育服务供给模式。
关键词：体育管理；公共体育服务；均等化；城乡统筹发展
我国正从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。在这个过程中，以人的全面发展为目标，必须关注和满足社会成员的基本公共需求。实现公共服务均等化是实现普遍人权和全民福祉的康庄大道，同时也是市场经济下第二次分配原则所在。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。当前，公共服务均等化成为各界关注的焦点。
在我国，体育事业很大程度上属于公共事业、公共服务范畴，为公民提供公共体育服务是各级政府的重要职责之一。公共体育服务是指公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品。
作为公共物品，公共体育服务具有非排他性和非竞争性的特点，如公共体育制度等；作为混合产品，公共体育服务具有排他性、非竞争性或竞争性、非排他性的特性，如公共体育场馆等。均等地享受公共组织提供的公共体育服务是每一个公民的基本权利。在我国公共财政积极推进的转型时期，由于计划经济惯性等原因，政府并未很好履行其应有的公共职责，公共体育服务呈现城乡、地区供给不均等，这不符合“等国民待遇”原则，在一定程度上影响了建设小康社会与构建和谐社会的进程。
一、公共体育服务均等化概念的提出
（一）公共服务均等化的含义
我国改革以来，经济领域发展赢得世界艳羡的对立面却是公共服务领域发展滞后的尴尬。针对这种现象，专家学者开始了公共服务领域发展的探索，其中尤为突出的是中国（海南）改革发展研究院的专家，迄今为止针对公共服务的相关议题已经召开了三次国际研讨会，对我国公共服务、农村公共服务和公共服务均等化等诸多问题，进行了深入地探讨和研究。
西方社会的“公共服务均等化”理论，在引入中国社会时，引起了不同的反应，专家学者对此有不同的认识，主要的观点有如下几种：
公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同的利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品和服务，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面的内容。基本公共服务均等化的内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、不同阶层具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。
以上观点虽然分歧很大，但有几点可以肯定：
１．公共服务均等化的推动主体是政府为主的各类公共组织；
２．公共服务均等化的实质是全体公民在公共服务方面的权利得到实现；
３．公共服务均等化不是公共服务平均化；
４．所谓基本公共服务均等化，是基础性的公共服务项目的均等和机会、结果的均等。
基于以上分析，我们认为公共服务均等化是以政府为主体的各类公共组织考虑到公民的生活需要，按照全国一般和一致的标准，提供基本的公共产品和服务。它不是简单意义上的“公共服务平均化”，均等化是基于公平原则和社会平均水平，把贫富差距控制在合理的范围之内，促进区域之间、城乡之间协调发展，使不同社会阶层均衡受益，由此确保全体人民公平地分享经济社会发展成果；平均化则是对公共资源进行单纯的份额等同的分配，很难做到公平同时缺乏效率，有碍于人们享受水平不断提高的公共服务。
（二）公共体育服务均等化的概念
公共体育服务均等化作为公共服务均等化的下位概念，是一种相对的要求，一般是指公共组织考虑到公民的生活娱乐需要，能够按照全国一般和一致的标准，提供基本的公共体育产品和服务。参考我们以往的研究成果，制度性和政策性的公共体育服务由于本身以无形产品的形式惠及国民，因而不存在不均等的问题。只是基础性的公共体育服务作为有形产品在配置上容易产生不均等，因此我们认为公共体育
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服务均等化主要集中在有形的基础性公共体育服务领域，即包括均等化的国民体质监测、公共体育场地设施服务、公共体育教育服务等。公民均等地享受公共体育服务被认为是天经地义的，是公民与生俱来拥有的权利。
公共体育服务均等化是强化社会管理和公共服务职能、促进城乡和区域协调发展的必然要求。改革开放以来，我国农村发生了历史性变化，农民生活水平显著提高，农村公共体育事业不断进步。但从总体上看，与快速发展的城市相比，农村的发展仍然缓慢，近些年城乡之间的差距特别是基础体育设施的差距呈不断扩大的态势。城乡之间公共体育服务发展不平衡的矛盾比较突出。城乡之间、区域之间公共体育服务发展不平衡已日益成为影响社会和谐的重要因素。
公共体育服务均等化是保障社会公平正义、促进社会和谐运行的内在要求。众所周知，公共财政是为满足社会公共需要、以政府为主体进行的分配活动，是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排。社会主义市场经济条件下的公共财政具有公共性、公平性、公益性和法制性等特征。公共财政支持下的公共体育服务应该是一种均等化的服务，在此基础上保障社会公平正义、促进和谐社会建设。
公共体育服务均等化可以提高公共体育资源的配置效率，提高公共体育资源的利用率。由于我国各地在自然环境和资源禀赋方面存在差异，公共体育资源在地区和项目上分布不均等；按照经济学边际效应原理，将个别地区富余的公共体育资源投入到公共体育服务严重不足的地区，可以产生不同的边际效应，促进地区间公共体育服务均等化进程。
＝、现行公共体育服务发展机制无法实现均等化目标
由于我国建国之初就推行以工业为主导的非均衡发展模式，从而形成了城乡分割的二元结构。目前我国已经进入“以工辅农，以城带乡”的新阶段，虽然预算投入用于农村的数量在增量上略有增加，但是由于总量基数太小，在财政总支出大幅度增加的情况下，用于农村所占的比重还是很低，一头重（城市）一头轻（农村）的状态尚未根本改观。“随着我国法制不断完善，农民有权在体育福利上要求至少和城市居民同等的待遇。”
（一）各级政府公共体育服务事权、财权不对称
１９９４年分税制改革后，财权上移成为中国政府间财政关系的一个明显趋势，地方财政的困难日趋扩大。现行分税制下，财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，地方政府要负担大量的公共服务项目，却缺乏有效的融资渠道，造成地方巨额财政负担。１９９４年一２００２年期间中央财权平均为５２％、地方财权平均为４８％；中央事权平均为３０％、地方事权平均为７０％。地方政府，特别是广大农村地区，提供公共体育服务能力很差。以江苏省为例，２０００年江苏省的体育事业经费支出为３４３６７万，用于全民健身工程为２８１５万，但真正用于全民健身工程不足１０００万，这ｌＯＯＯ万，首先分布在市县城区，其次分布在乡镇。经费短缺已经成为制约农村体育发展的关键环节，根据陈仁伟对西北五省的农民体育调查，“．５％的人要求加大对农村体育的经费投入。
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（二）体育行政部门体育发展策略存在缺陷
按照公共管理的“分散化原理”，“每一项公共服务应该有它所能覆盖的最小地理面积上的政府来提供”。因此。地方政府提供地方性公共服务，中央政府提供全国性公共服务，是最具有效率的制度安排，这已经是公共部门经济学的一个基本原理。
我国公共体育事业发展就属于这种模式，但是由于发展战略的问题，导致与公民密切相关的公共体育服务发展滞后。中央体育行政部门主要负责全国体育事业的规划和指导，同时负责执行“奥运战略”，有研究表明大量的体育经费用于发展竞技体育。地方体育行政部门为了出于自身利益，也大力发展“全运战略”，反而忽视了其他真正惠及全民的公共体育服务项目。中央和地方的“金牌战略”影响了公共体育服务建设，不利于公共体育服务均等化的实现。
（三）农村公共体育服务供给决策机制不规范
和城市公共体育服务的决策方式不同，我国农村公共体育服务供给主要采取“自上而下”的决策机制，公民被排斥在决策之外，有效的利益表达机制尚未形成。农村的公共体育服务供给在很大程度上取决于政府的偏好，政府官员根据政绩和利益的需要决定公共体育服务的内容、数量和质量。同时由于体育行政部门把竞技体育成绩作为体育工作的重要考核标准，形成了竞技体育产品在非意愿选择下的过分供给，其他公共体育服务项目的供给就显得力不从心。当前的情况下，地方体育行政部门大量发展竞技体育，兼顾发展其他公共体育服务项目的做法，将公共体育服务的消费主体排斥在决策之外，导致有限的公共体育资源严重浪费。
（四）公共体育组织不健全
由于我国多元化的公共体育服务供给模式尚未形成，大量的公共体育事务还是由各类公共体育组织（主要是政府和各种事业单位）负责，这种情况在体育发展相对落后的农村地区尤为突出。在我国制度转型的背景下，为了适应政府机构改革的需要，多数地方体育行政部门已经撤销或与其他部门合并，乡镇级文体站不存在或不能运转，导致农村现存的公共体育组织不能满足日益扩大的公共体育需求。
三、实现公共体育服务均等化目标的对策选择
在建设小康社会的过程中，公共体育服务均等化建设不仅是水平或能力问题，更是一个制度转型、方式选择的问题。要实现公共体育服务均等化，尤其是城乡、地区间公共体育服务的均等化化目标是一项艰巨而复杂的系统工程，从目前情况看，单靠某一方面的力量很难实现这个目标。
当前可行的办法是实行城乡统筹的公共体育服务发展体制，这种体制就是要在遵守“帕累托改进原则”和保证城市居民现有的公共体育服务不降低的前提下，将公共体育资源向农村和中西部地区倾斜，提高农村和中西部地区的公共体育服务供给水平，逐步实现公共体育服务均等化目标。
（一）转变政府职能，加快公共服务型政府建设
从我国公共服务发展滞后的现实可以看到，我国缓慢的政府转型，已经导致政府在公共服务职能上缺位，为了实现
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公共服务均等化必须对政府职能进行明确限定。表现在公共体育服务领域，在建设服务型政府的思路下，我们认为应该实现两个方面的转变：
第一，建立以公共体育服务业绩为导向的体育工作考核制度。“长期以来形成的以竞技体育成绩作为地方体育工作考核主要依据的状况，已经成为和谐体育建设的重大障碍”应该改变以竞技体育成绩作为主要标准考核体育部门工作的制度，要求体育部门关注公共责任，弥补体育部门在公共体育服务供给上的“缺位”现状。
第二，加快建立中央对地方的公共体育服务问责制。以公共体育服务均等化为重点，加快建立中央对地方政府公共体育服务问责制，加强中央对地方的约束与监督。
（二）建立与公共体育服务优先次序相适应的公共财政预算机制
实现基本公共服务均等化，需要健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域。公共体育服务优先次序是指在公民享受的公共体育服务项目中存在的首要的和次要的次序。公共财政预算要保障较靠前的公共体育服务，秉承“公民偏好最大化原则”，以确保公共财政可以为公共体育服务均等化贡献力量，而不是进一步拉开差距。在当前，公民对公共体育场地设施的需求，在各项公共体育服务中处在首要位置，因此公共财政首先要保障公共体育场地设施建设。
（三）发挥转移支付制度对地区间公共体育服务均等化的作用
转移支付制度是缓解地区间发展不平衡的重要工具，基于各级政府收入能力和支出需求不一致的状况，以实现各地公共服务均等化为目标的财政平衡制度。我国已经建立了由税收返还、专项补助和一般性转移等多种形式组成的转移支付体系。但财政转移只是缩小了地区间财力差距，缩小地区间公共服务水平的差距并不明显。
推进公共体育服务均等化的进程中，专项补贴应该成为我国地区间公共体育服务均等化的重要工具。为了推动“亿万农民健身工程”，国家体育总局从体育彩票公益金中划拨８０００万元专项资金，国家发改委也将投入１０００万元，这种专项补贴可以有效促进公共体育服务均等化建设。
（四）改进我国公共体育服务供给决策机制
增加公共体育服务供给要考虑偏好最大化原则，即对急需的公共体育服务实行优先供给。在公共体育服务供给决策时，要坚持“自上而下”的决策机制和“自下丽上”的利益表达机制相协调，决策真正反映当前的公共体育需求，从而促进公共体育服务均等化的实现。
（五）加强公共体育组织建设
基于当前公共体育服务职能主要由公共体育组织承担的现实，因此，健全和发展我国公共体育组织对公共体育服务均等化的影响是非常重大的。在现有政策法规的约束下，不断推动公共体育组织建设，要求公共体育组织恪守追求公共体育利益的价值取向，加强组织之间的协调合作，可以有效推进我国公共体育服务的发展，促进公共体育服务均等化的实现。
四、结束语
公共体育服务成为制约我国体育事业发展的瓶颈性问题，在发展公共体育服务的过程中，要坚持公共体育服务均等化原则，进而保障公民享受大致均等的公共体育服务。由于我国现行的体制不能实现公共体育服务均等化的目标，因此要建设服务型政府，转变政府职能，规范公共财政和转移支付制度，加强公共体育组织建设，逐步实现我国公共体育服务均等化目标。
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天津市高等学校人文社会科学研究一般项目资助（２００５ＸＫｌ６）
（作者单位：天津体育学院）
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公共体育服务均等化初探
作者：郇昌店， 肖林鹏
作者单位：天津体育学院
刊名：
体育文化导刊
英文刊名：SPORTS CULTURE GUIDE
年，卷(期)：2008(2)
被引用次数：29次
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