农业补贴政策对环境的影响分析_王利荣

农业补贴政策对环境的影响分析

王利荣

（南通大学，江苏南通

226019）

〔摘要〕农业补贴是我国发展农业的一项重要国策，目前基于产量和收入提高的农业补贴政策对环境具有较大的负面效应，如农业补贴影响农业的种植结构和面积、降低了农户流转土地的意愿、使农民肓目追求“石油农业”等。为此，政府应把农业补贴措施与环境保护挂钩，实现农资补贴向生态农药、生态肥料倾斜，粮食补贴与农产品质量相结合等措施，使农业补贴政策担负起农业增产、农民增收与环境保护的多重目标，向“绿色补贴”转变。

〔关键词〕农业补贴；政策调整；环境保护

〔中图分类号〕F3〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2010）01-0054-03

〔收稿日期〕2009-12-25

〔基金项目〕南通大学人文社会科学研究项目阶段性成果（项目编号：06W036）。

〔作者简介〕王利荣（1970－），女，山西泽州人，南通大学商学院讲师，南京农业大学博士研究生。

从2004年中央一号文件下发开始，国家先后出

台了粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等一系列优惠政策。这些补贴政策极大地调动了广大农民的种粮积极性，推动了粮食生产的发展，基本实现了粮食增产和农民增收的政策目标。但由于我国的农业补贴政策体系还处于探索阶段，补贴措施对农业环境关注不够，补贴的后果可能间接导致农产品质量下降以及生态环境恶化。欧盟等发达国家已注意到农业补贴对环境的影响，并纷纷调整了补贴措施，借鉴发达国家对农业补贴政策的调整措施，我国应该采取与环境保护挂钩的农业补贴策略。

2004年以来，中央根据粮食产销形势的新变化先后出台了一系列扶持粮食生产的政策措施。2006年考虑到柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格的变动因素，国家又出台了对种粮农民的农业生产资料综合直接补贴政策。这些措施的出台极大地调动了广大农民种粮积极性，对于我国粮食安全和农民增收起着至关重要的作用。但是农业补贴政策实施对环境也产生了负面影响，如对农业种植结构与面积产生了影响，使农民盲目追求“石油农业”恶化了生态环境等，为此笔者提出应结合我

国的实际情况把农来补贴政策与环境保护挂钩，调

整我国农业补贴政策。

一、农业补贴政策对环境产生的负面影响

农业是国民经济的基础，保护农业环境是实施农业可持续发展的关键问题。目前我国农业补贴政策对环境产生的负面影响主要表现在以下几方面：

（一）农业补贴政策影响农业的种植结构与面积，缩小了其他物种的生存空间。从2004年在全国推广农业补贴政策以来，有利地保障了我国的粮食安全与农民增收，良种补贴最初是对大豆品种补贴，取得了较好的效果。2004年扩大到水稻、小麦等品种。2007年又扩大到油菜和棉花良种补贴，而且补贴面积和补贴金额大幅度增加。其中，2007年中央财政安排良种补贴资金共66.6亿元。通过良种补贴政策的实施，扩大了良种覆盖率，降低了粮食生产成本，增加了粮食产量，提高了农民收入。但这些补贴措施对环境的负面影响也不容忽视。比如粮食直接补贴与种植补贴，一方面，虽然鼓励了农民的种粮积极性，实现了农业增产与农民增收的目标，但由于这种补贴主要是针对粮食作物，可能影响农民的种植结构，由于引导农民种植更多得粮食作物，因而减少了其他植物的种植面积；另一方面，由于在实施中，

2010年2月第33卷第1期

中共山西省委党校学报

Academic Journal of Shanxi Provincial Committee Party School of C.P.C Feb.2010Vol.33%No.1

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粮食补贴主要与种植面积挂钩，种的面积越多，接受的补贴也越多。这样就会激励农民为了在将来得到更多政府补贴而去开垦不适合种植的土地。补贴的后果可能会影响到野生动物的生存空间，从而导致大量小动物种群数量下降。如果长期实施这种补贴政策，可能对生物多样性构成致命性破坏，从而影响我们的生存环境。

（二）农业补贴政策诱导农民盲目追求“石油农业”，从而恶化了生态环境。国家针对种粮农民购置农业生产资料进行补贴，对于降低农业生产成本、稳定农民种粮收益和促进粮食增产具有重要作用。农资综合补贴是为了减少农民由于柴油、化肥、农药等农资价格上涨而引起的种粮成本上升，对农民进行的直接补贴。该制度从2006年开始实施，当年中央财政安排农资综合直补金额为125亿元，2007年增加到276亿元，补贴重点主要向粮食主产区和产粮大县倾斜。但对于农业环境保护而言，未必是好事。因为对农机具、化肥、农药等农业生产资料进行补贴，农机具购置补贴直接补贴给农民个人和从事农业生产的农机服务组织，补贴标准一般不超过农机具单价的30%，单机补贴额最高不超过3万元（2009年调整到5万元）。目前大型农机具购置补贴范围已覆盖全国所有农牧业县（场），并向粮棉油种植大县倾斜。补贴对象2009年扩大到农牧渔民（含农场职工）、直接从事农机作业的农业生产经营组织，以及取得当地工商登记的奶农专业合作社等。国家农机具补贴资金由2004年的0.4亿元扩大到2009年100亿元。这些补贴会刺激农民使用以石油产品为动力的农机具，增加以石油制品为原料的化肥、农药等农用化学品的投入。这些“石油农业”有利于提高农业生产效率和农产品产量，但是对生态环境产生的污染以及对农产品质量产生的长远影响是不容忽视的。比如，使用农用机械排出的二氧化碳、一氧化碳等气体对气候和环境具有很大的危害；化肥的大量使用与不合理使用容易使农产品重金属含量超标，而且化肥在施肥过程中还通过农田造成对水体的污染，使水质遭到破坏；农药在使用过程中的挥发不仅对空气造成污染，危害生存环境，而且残留在农产品上的农药，通过食物链进入人体，危害人们的身体健康。

（三）农业补贴政策降低了农户流转土地的意愿，加大了清洁农业生产方式推广的难度。清洁农业生产方式是指其生产投入、技术和产品都是无污染或低污染的，而且是对环境和人体健康无害的生产方式。由于“石油农业”给我们生存的环境造成了灾难性的影响，故推行清洁农业生产方式对于降低农业生产对环境的危害、实施农业的可持续发展具有重要的意义。但是目前我国农村土地分散经营的模式，不利于农业清洁生产方式的推广。这主要是因为，一方面面对众多分散的农户，推广难度大、成本高；另一方面，分散的小农户又不舍得在改善和保护环境上投资。土地集中经营虽然能降低清洁农业生产技术推广的难度和成本，但现有的农业补贴政策，使得农户害怕失去土地，土地流转使自己的利益受损，因而降低了农户流转土地的意愿。而且，目前实施的农资补贴政策，由于面向全体农户，也使土地的进一步集中更加困难，这些问题无形中加大了推广清洁农业生产方式、保护农业环境的难度。

总之，不管哪种补贴制度,如果不考虑环境的因素，都会对农业环境造成直接或潜在的危害。环境的破坏和恶化反过来又会降低农业生产率，减缓农业增长速度，从而影响我国粮食安全目标的实现。改革开放以来，我国的农业发展取得了令世人瞩目的成就。但是，这种农业增长是以过度消耗自然资源、恶化生态环境为代价的。目前，农业污染问题已相当严重。我国是世界上使用化肥、农药最多得国家之一，化肥使用量达每平方公里40吨，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的每平方公里2.5吨的安全上限。如果我国继续实施目前不考虑环境的农业补贴措施，长期来看，补贴带来的农业环境危害可能会超越提高产量而得到的收益。所以，改进农业补贴政策对于农业发展具有重要的现实意义。

二、我国农业补贴政策的调整方向

粮食安全和环境保护都属于国家的重要战略任务。然而，国家在政策制定方面往往优先考虑粮食安全而将环境保护置于其次。为了实现粮食安全与环境保护的双重目标，笔者认为政府应该结合我国的实际情况，把农业补贴政策与环境保护挂钩，把农民遵守农业环境保护的规定作为获得农业补贴的前提，使农业补贴政策担负起农业增产、农民增收与环境保护的多重目标，由增产、增收补贴向以引导农业生产者采用清洁生产方式的综合型“绿色补贴”转变。

（一）生产补贴与清洁生产方式挂钩。由于农业污染主要是由不正当的农业生产方式引起，所以治理农业污染就要从改变其生产方式入手。目前，我国已通过《中华人民共和国清洁生产促进法》，该法规

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定了农业的清洁生产。但因为采用清洁生产技术成本高、风险大，通过政策很难在全国推广实施。国外关于农业环境保护政策方面的经验告诉我们，通过经济补偿的方式来鼓励农民采用环境友好型农业生产技术是一种有效的手段。为此，应借鉴国外经验，我国可通过将农业补贴措施与清洁生产方式挂钩，用经济手段来引导农民改变生产方式，保护农业生态环境。

（二）农资补贴向生态农药、生态肥料倾斜。农药和肥料在保证农业增长、实现粮食供给安全中起着不可替代的作用。所以，在既要维持农业产出增长，又要兼顾环境质量的情况下，使用生态农药和生态肥料是可靠的选择。但由于使用生态农药和生态肥料可能会提高农业生产成本，降低农民收入，从而也就降低了农民使用生态农药和生态肥料的积极性。为此，政府可采取对农民使用有机肥料等进行补贴，调动农民使用生态农药和生态肥料的积极性，从而实现农业生产方式的转变。

（三）粮食直接补贴与农产品质量相结合。粮食直接补贴从2002年开始试点工作，2004年起全面实行。在实际操作中补贴的依据主要是根据耕地面积进行补贴，并没有与粮食生产密切挂钩。为了引导农民采用环境友好型的生产方式，可以将粮食直接补贴与农产品质量相结合，对符合不同质量要求的农产品给予一定的补贴。在这一方面我们可以借鉴韩国推行的环境友好型直接支付制度，这个制度是以农产品品质认证为前提的。韩国首先把农产品分为四个等级，分别是无农药农产品、低农药农产品、有机农产品和过渡期有机农产品，并制定出各类农产品应达到的要求以及给予的补贴标准。只有产品通过了环境友好型农产品认证的农户，才能成为政府财政补贴的对象。如果农户的农产品未能通过认证，则根据具体情况上缴补贴。这个制度实施的前提是农业补贴的资金要具有一定的吸引力，这样才能调动农民参与农业补贴的积极性。这种直接支付制度不仅能减少农民为获得更多补贴而盲目开垦荒地，使农民将精力放在提高农产品的质量上，而且还可以通过认证制度区分开农产品的等级，使优质农产品在市场上具有竞争力，从而增加农户的收益，实现农民增收与环境保护的目的。

（四）农业补贴与土地流转相结合，增加转产、转业、退休农民的补贴。土地适度规模集中，有利于清洁生产方式的推广，是“绿色补贴”得以实施的根本

保障。在农业补贴方面，逐步增加对转产、转业以及退休农民的补贴，引导土地由那些不愿意或无精力种地而又舍不得放弃土地的农民向种地能手集中。这样一方面有利于那些兼业农民从传统农业中转移出来，安心地从事其他二、三产业，使退休的农民也老有所养。另一方面有利于土地适度集中，提高农业生产的效益，同时也降低了农业清洁生产方式推广的成本。

（五）加大对农业基础设施的补贴支持力度。20世纪80年代以来，由于我国实施农村土地分散经营制度，对农业基础设施管理不当，以及政府投入不足等原因，导致很多地区的基础设施存在老化、失修等问题，严重影响了农业的发展。如2009年春季北方发生的严重干旱现象，很大程度上是因为这些年来在水利建设上不够重视所造成的。由于农业的外部性，以及农业基础设施的公共物品属性，农业公共环境产品理应由政府支出。为此，政府要加强对以农业水利建设、农村道路建设等为核心的农业基础设施的建设。这样既能降低农民个人农业生产成本，提高农民的生产积极性，又可以通过改善农业生产条件，增加农业发展的后劲，提高农业的综合生产能力。

总之，保障国家粮食安全、增加农民收入以及农业环境保护任重而道远。我国应该建立从农业生产资料投入、生产过程、农业生态环境基础设施保护和农业补贴相结合的农业补贴体系。该补贴体系应既考虑我国粮食安全与农民增收的目标，也兼顾环境保护，这对于我国农业经济的可持续发展具有重要的意义。为此，政府还要通过宣传教育、技术援助等多种手段，来提高农民对环境保护的意识及实施农业环境保护的能力。

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责任编辑李英姿

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