我国事业单位改革面临的阻力与对策

第17卷第3期呼伦贝尔学院学报No.3 V ol.17 2009年6月 Journal of Hulunbeier College Published in June.2009

我国事业单位改革面临的阻力与对策

胡其图

（内蒙古民族大学学报编辑部 内蒙古 通辽 028041）

摘 要：事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。对事业单位进行改革，首先要分

析事业单位改革所面临的阻力和现阶段存在的问题、困难。在此基础上，事业单位的改革就要实行

市场化，把事业单位从政府机关脱离出来，成为在市场经济体制下自负盈亏的法人实体，在非盈利的

事业单位实行聘用制，并逐步完善事业单位的岗位管理制度，同时改革事业单位的收入分配制度，建

设高素质的专业技术人才队伍。只有这样，才能提高事业单位的服务效率和效益，焕发出新的活力。

关键词：市场化；事业单位改革；对策

中图分类号：D630·1 文献标识码：A 文章编号：1009－4601(2009)03－0033－03

“事业单位”是我国的独有事物，在西方不存在这一概念。事业单位的概念非常宽泛，只要是不以赢利为目的，除了党政机关、人民团体、生产企业之外的，从事非物质生产的单位均可列入事业单位的范畴。事业单位是我国的一大特色，是传统计划经济体制的产物，适应高度集中的计划经济体制，套用国家机关模式而建立起来的。事业单位规模非常大，分布广泛，类别众多，由于历史的承续、政府行政部门的分割、外来模式的仿效、军队系统的划转、临时机构的长期化等原因，使得目前我国的事业单位与政府机构的关系非常复杂，如有使用事业编制的行政机关，也有使用行政编制的事业单位。同一个单位，有时划归政府序列，有时又划为事业单位。为了减轻国家的财政负担，事业单位的改革势在必行。

一、事业单位存在的问题

事业单位在管理体制、机构编制和运行机制等方面存在着很多问题，这些问题主要表现在： （一）政府是大多数事业单位的兴办主体。这种情况使得事业单位的兴办主体结构单一，事业发展水平很低。而市场经济要求建立以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的新格局，社会资源主要通过市场机制进行配置。目前，我国事业单位大都由国家投资兴办，政府直接管理，公立事业单位占90%以上，其他性质不足10%。虽然我国的综合国力在不断增强，但国家的资源配置能力越来越局限于依靠国家财政，而且财政收入占国内生产总值的比重不高，能够用于事业发展的资金十分有限，无法满足各项事业发展的庞大资金需要。许多事业单位因经费缺乏，只能维持事业低水平发展。

实际上，事业单位的规模是衡量一个国家经济社会发展水平和综合国力的重要标志，目前，我国与发达国家相比还存在较大差距。我国小学师生比为1：24，而美国和加拿大均为1：16；公共教育经费占GDP的比重世界平均为5%，发达国家大多超过5%，我国仅为2%；美国25岁以上人口中具有大学文化程度的为46.5%，日本、澳大利亚、韩国都在21%左右，中国仅2.5%。我国每万人口中只有3名科研人员，而美国为37名，俄罗斯36名，日本49名；我国研究与开发经费支出占GDP的比例仅为0.5%，而美国、日本、德国均在3%左右[1]。

（二）事业单位布局重复设置现象突出。由于我国公立事业单位大都是由各级政府及其工作部门运用行政手段按部门和地区层层主办和管理的，这种部门所有、条块分割的结果是，同类事业单位在不同系统分别设置，在同一地区重复设置，在同一系统逐级设置的现象极为普遍，这就

收稿日期：2009-02-17

作者简介：胡其图（1968-）男，蒙古族，内蒙古民族大学讲师，在读吉林大学博士。研究方向：公共人力资源开发与管理。

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使得资源分散，人才、资金、设备不能充分有效地发挥规模效益，许多事业处于低水平重复状态，造成人财物的大量浪费，而且自成体系、自我封闭、各自为政、缺乏活力，难以走向市场。据统计，我国1.2万亿行政事业性国有资产中，有10%以上处于闲置，事业单位国有资产的闲置率更高，资金浪费极为严重。另一方面，条块界限分明，各自为政，导致事业单位只能在封闭的小范围内自我服务、自给自足，普遍存在规模不足，力量分散，效益不佳的现象。

（三）事业单位内部机制僵化，效率低下。由于公立事业单位隶属于政府部门，各种事业活动主要靠行政部门运用行政手段进行组织协调和管理。主管部门对事业单位“管了很多不该管、管不好、管不了的事”，从工资、福利、人事到资金、项目和具体业务，都进行直接管理，使得事业单位成为主管部门的附属，没有从事专业性很强的活动的自主权，缺乏自动为经济建设服务的动力和活力。许多事业单位社会化程度低，只是面向本部门提供封闭式自我服务，没有服务补偿观念和成本核算的机制，对不断变化的市场反应迟钝，组织行为缺乏生机和活力，难以走向社会。同时事业单位在组织形式、管理方式、人事制度等方面还在仿效行政机关，行政化倾向严重。

（四）事业单位的“官本位”现象严重。这主要表现在公立事业单位增长过快，机构重叠，人浮于事，财政负担沉重等方面。由于国家没有建立一套与事业单位特点相符合的人事管理制度，在许多方面只能套用机关的行政管理方法，“官本位”的行政化倾向十分明显，机关的机构和人员的臃肿病在事业单位也普遍存在。我国事业单位人员结构是“行政管理人员占12%，生产工人和后勤服务人员占22%，专业技术人员只占66%”[2]。与西方发达国家相比，行政后勤人员比例过大，领导职数过多，专业技术人员比例小。由于事业单位的结构不合理，机构人员臃肿，造成财政负担沉重。国家每年用于事业单位经费高达上千亿元，约为财政支出的1/3，而且70%以上是人头费，很多事业单位是有钱养人，无钱发展事业，有的甚至无钱养人，已成为经济和社会发展的沉重负担。

二、事业单位改革面临的阻力

正是由于以上在事业单位中基本问题的存在，使得我国在进行事业单位改革的过程中面临着更大的阻力，主要表现在以下几个方面：

（一）事业单位的服务性被忽视

在传统计划体制下，中国的各项“事业”均被视为“政治”活动，而非经济活动。因为，事业单位不直接从事生产活动，而是直接或间接地为上层建筑服务。由于事业单位不具有生产功能 ，没有生产收入，不实行经济核算，当然也就不是一种经济组织。长期以来形成事业发展与经济发展相背离的状况。

（二）事业单位运行偏离经济运行的轨道

国家为了发展各项事业，建立一系列相应的事业机构，同时在中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，由这些政府部门去分头主管各类事业单位。在这个事业管理组织体系中，政府扮演着事业操办者或所有者、事业行政管理者、事业经营者或运行管理者等多重角色，扩大化了政府的事业职能范围。国家对事业单位的运行机制进行直接控制，使政府的事业管理机构处于主导地位，各类事业单位接受这些机构的领导，变成了政府部门的附属物，从而形成了事业单位与行政部门一体化，同时事业单位具有相应的行政级别，尤其是事业单位的财务制度、人事制度、社会福利制度等导致和强化了事业单位机构性质的行政化，造成政事不分和政事的一体化。

（三）事业单位经费的浪费和运行的效率低下 由于事业单位功能的非产业化，因此，事业单位只能依靠国家财政来供养，国家为事业单位提供了一切事业经费，而且还为事业单位制定了统一的事业财务制度。在这种管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配事业经费的使用权，严重抑制了事业单位的积极性。同时，这种由财政拨款的方式使事业单位没有预算方面的压力，只要事业投入，不管事业产出，不问事业效果，拨款在很大程度上取决于需要，造成了事业经费的大量浪费和事业运行的效率低下。

（四）事业单位资源配置的计划性弊端严重 通过行政化手段配置各类事业资源，由于事业活动方式的非产业化，以及国家财政拨付各项事业经费，造成了事业单位的行政化与福利化。这种体制的运行导致了政府各部门、各单位都纷纷建立各自所属的事业单位和事业体系，争事业编制，要事业经费，从而也形成了“政出多门”、“事出多门”的事业发展格局和追求“大而全”、“小而全”的相互分割与封闭型的事业发展模式，这种相互分割封闭的状况，进一步强化了事业资源

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配置的非社会化。使国家办事业变成了部门办事业、地方办事业，为了各自的利益，各自为政，各自为“事”，不利于事业单位的产权多元化，而且将限制形式多样的产权流动和再分配，造成各类事业资源的大量浪费，不利于全社会资源的优化配置，影响公益事业的发展。

同时，事业单位的福利化，也刺激了国家事业单位职能范围的扩大。在计划经济体制下，国家财政包揽提供一切事业经费，而事业单位又不实行经济核算制，其编制人员属国家公职人员，许多事业单位没有实质性责任，工作考核又没有硬性指标，如此等等，这种状况造成了事业单位的福利化，并大大降低了事业单位的运行效率。事业单位的福利化，又导致社会各类人员纷纷挤进事业单位，有些单位甚至专门为了“照顾”安排有关人员，巧立名目，设事业单位、争事业编制、要事业经费，造成人浮于事、效率低下，这种“因人设事”的后果更进一步强化了事业单位的福利化和扩大化。

（五）事业单位改革受到强大的心理因素的阻碍

改革前的事业单位有很多的“看得见摸得着”的好处，比如工资比较稳定，拖欠工资之类的风险比较小，而且福利待遇客观上较一些中小企业要好得多，工作还相对比较轻松等，这往往使得一些事业单位的人员安于现状，不愿意接受改革。

事业单位的改革改变了事业单位人员的稳定的现状，由于改革造成了人们对未来的不稳定的预期，使得很多人对于改革持否定观点；出于对社会地位的考虑，事业单位的人员担心伴随着改革，他们的社会地位所带来的优越感会荡然无存，所以也不愿意进行改革；出于对人际关系的考虑，改革会使原来平静无争的环境被新的充满竞争的环境所取代，还需要建立新的人际关系模式；受传统文化的影响，事业单位的一部分人即使有杰出的才能也不愿意放弃舒适安宁的生活而投身于机遇和风险并存的竞争世界，这对改革的推进有一定负面影响；同时，有人认为改革将剥夺原有的闲暇时间，人们必要不断地学习和充电才不至被淘汰，会造成一种心理上的紧张，这也会对改革造成影响。此外，事业单位的改革会使得原有单位的利益、地位各方面产生与原先不同的差别和对比，这样就有可能导致部分人产生心理上的不公平感。正是因为有着各种各样的心理因素，使得事业单位的改革面临着困难和障碍。

三、事业单位改革的对策

正是因为存在着这样的问题，我们在对事业单位实行改革时，就应将其从政府机关脱离出来，使其成为在市场经济体制下自负盈亏的法人实体，并在事业单位形成一种单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。在进行“市场化改革”的过程中，要对事业单位进行重新界定，对于事业单位的资金供给要有新的方式，实现政事分开，在公共服务领域全面引入竞争机制，让优胜劣汰的市场规则承担调配资源的主体作用，从而有效地促进公共服务效率和质量的提高。应采取以下的战略：事业单位的运行机制采用企业运营的方式、用人机制采用聘任制、实行激励竞争的内部分配机制；积极培育事业市场，促进事业单位的社会化和产业化；加强事业立法，保证事业管理的民主化与法制化；更新事业单位人员的观念，促进事业单位改革和谐进展。

综上所述，只有真正将事业单位推入市场，使其成为与企业同等竞争的法人主体，建立与市场经济发展相适应的制度，并塑造一个良好的法治环境，使人们真正认识事业单位改革的必要性，转变原有的陈旧的观念，才能提高事业单位的服务效率和效益，改变原有的僵化的体制，焕发出新的活力。

参考文献：

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