论我国水环境与水资源行政管理体制的改革
水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究
——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~19·南京）论文集
论我国水环境与水资源行政管理体制的改革
郭普东 （山东大学法学院，山东济南 250100）
摘要：水对人类的重要性不言而喻，我国将水资源与水环境分别交由水利部门及环境保护部门管理，同
时其他相关政府部门在各自的职责范围内配合水利部门和环境保护部门对水环境与水资源进行管理，流
域管理机构虽然已经建立但流域管理机构的作用并没有完全发挥出来。为实现保护水资源和水环境，有
必要改革现行的双重管理体制，建立水环境与水资源综合管理体制，完善各部门之间的协调机制，增强
流域管理机构的作用。
关键词：水污染 水资源 管理体制
古代哲学家泰勒斯曾说：“水是万物的本原”。在当代中国，水是我国国民经济的血液、工农业生产的原料、社会主义物质建设的主要物质源泉1。随着人类人口的增多、工业的发展，水污染不断加重，水资源紧缺的危机不断出现。近年来由于中石油吉林石化公司的爆炸事故、太湖蓝藻的爆发，哈尔滨和无锡这两个分别濒临松花江、太湖的水资源丰富的城市都遭遇了无水可用的尴尬情况。根据国家环保总局发布的《2006中国环境状况公报》，在国家环境监测网实际监测的地表水监测断面中，Ⅰ、Ⅱ类水质的断面合计起来也仅有21%，河南滑县—南乐县出现了面积为4826平方公里的浅层地下水降落漏斗，河北衡水和沧州甚至出现了面积为8815、7553平方公里的深层地下水降落漏斗，可以说，水的问题已成为事关我国未来发展的战略性问题，水的问题的解决对保证我国经济和社会的可持续发展具有重大的作用。要解决水的问题，除了鼓励民间环保NGO的发展，在水资源领域引入市场机制等途径之外，有必要改革完善现有的水资源与水环境的行政管理体制，建立更为科学、合理的环境行政管理体制，从而提高环境行政效率。
一、我国现行水资源与水环境管理制度
我国实行资源与环境分别管理的制度，在水行政领域，表现为水资源与水环境分别由水利行政部门和环境保护部门管理，其他部分在各自的领域内协同管理。由于我国的立法大多为各部门先行起草然后提交全国人大及其常委会通过，相应的，我国的水行政管理制度主要规定在《水法》和《水污染防治法》两部法律中。
1984年的《水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、主要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理”。1996年《水污染防治法》修订，但对水污染管理体制基本维持了原有的第四条而未作改变。
1988年制订的《水法》第九条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作”。
为适应水行政管理的需要，这两部法律在修订中相继加入了有关流域管理制度或流域管理机构的内容。
2002年修订的《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行驶法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。
2008年全国人大常务委员会通过的《水污染防治法》规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施1蔡守秋：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第279页。
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China Law Society Association of Environment and Resources Law, CLS-AERL
水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究
监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”。
我国的现行的水行政管理体制有以下几个特点：
1、水行政的主管部门是国家及地方各级环境保护部门和水利部门，在法律规定的各自的范围内分别对水环境和水资源进行管理。
2、水行政实行的是统管部门与分管部门相结合的管理体制，职权范围涉及水行政管理的部门除了水利部门与环境保护部门之外，尚有国土资源、卫生、建设、农业、渔业等多个部门，这被许多学者形象的称之为“多龙治水”。
3、我国实行的是水行政的按行政区划管理与按流域管理相结合的制度，除了地方各级政府的水利部门与环境部门对水进行管理之外，水利部在全国设立了七个流域管理机构：长江、黄河、珠江、海河、淮河、松辽水利委员会及太湖流域管理局，在这七个流域管理机构之下设置了由水利部和环境保护部双重管理的流域水资源保护局。目前，环境保护部对流域水资源保护局已经几乎不存在领导作用2。
4、部分地方政府在实际工作中鉴于多部门管理的弊端，在水利部门的推动下，将原有的水利局改组为水务局，试图以其统一行使涉水行政部门的职权。截至2004年3月31日，全国除西藏自治区外的30个省、自治区、直辖市成立水务局及由水利系统实施水务统一管理的单位共计1239个，占全国县级以上行政区总数的52%。根据2004年2月18日中央编制委员会办公室以中央编办复字[2004]31号文批复，北京水务局业务上接受建设部、水利部、环保总局（已改为环境保护部）的指导3。但各地的水务局差别很大，其他水务局的主管部门并未统一明确，有的仅仅是原来水利局换个名字而已。
二、现行制度存在的问题
我国现行的水行政管理制度仍存在着难以克服的弊端：
（一）环境保护部门与水利部门的职权范围存在较大的交叉
《水污染防治法》规定环境保护部门对水污染防治实施监督管理，《水法》规定水利部门对水资源实行统一管理和监督。这种制度割裂了水质与水量的联系，将水质与水量分别交由环境保护部门与水利部门主管，造成了环境保护部门与水利部门职能的交叉，主要表现为：
1、环境保护部门主管制订水环境保护规划、水污染防治规划，水利部门主管制订水资源保护规划，由于水资源具有不同于其他自然资源的整体性和系统性，这几类规划间不可避免的存在着重合。
2、环境保护部门和水利部门各自拥有一套水环境监测系统，这两个监测系统在实际运行中各自为政，存在着严重的重复监测现象，浪费了宝贵的行政资源，而且由于水文站和环境监测站的数据不一致，在协调跨地区行政纠纷时，很难结合运用这些数据。
水，作为一种可再生资源，水利部门管理的是水的可被利用量；作为一种具有生态价值的环境要素，环境保护部门管理的是水的质量。这种分割管理造成了管理环节的脱钩，水资源的生态价值和经济价值不能有效兼顾，最终的结果只能是水环境质量下降，水资源枯竭，水资源的生态价值和经济价值都收到破坏4。北京师范大学的史培军教授认为：合理的管理应是水质水量的并举，没有水量的水，水质再好也是没有环境容量的；没有水质的水，水量再丰富对人类来说也是无法利用的5。
（二）缺乏统管部门与分管部门的协调机制
除了环境保护部门和水利部门这两个主管部门之外，《水污染防治法》规定国务院建设主管部门根据城乡规划和水污染防治规划，会同经济综合宏观调控、环境保护主管部门，组织编制全国城镇污水处理设施建设规划；各级政府的建设主管部门组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，对城镇污水集中处理设施的运营进行监督管理。农业主管部门负责指导农业生产者科学、合理地使用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防治造成水污染。渔业主管部门审批在渔港水域进行
2王金南等著：《中国水污染防治体制与政策》，中国环境科学出版社2003年版，第27页。
3全国水务管理体制改革最新进展情况》，载中国水资源在线网，https://www.wendangku.net/doc/1a1934677.html,，2008年7月13日访问。
4吴玉萍：《水环境与水资源流域综合管理体制研究》，《河北法学》，2007年第7期。
5杜群：《环境法融合论》，科学出版社2003年版，第2页。
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渔业船舶水上拆解活动，同时负责调查处理渔业污染事故或者渔业船舶造成的水污染事故。海事管理机构对除渔业船舶以外的船舶造成的污染进行调查处理。对于生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的违法的违法行为，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门负责责令改正并处以罚款。国土资源部门负责地下水资源的管理。卫生部门协助有关部门对饮用水水源保护区进行划定。
在实际运作中，虽然多个部门的管理可以更广泛的调动政府各部门对水管理的参与，但各个部门之间的协调制度很不完善。目前的协调机制都是临时性的、应急性的，如太湖流域水污染防治领导小组联席会议制度，三峡库区水污染防治领导小组，这些协调机制目前运行良好，但这些机制缺乏立法对其进行制度化保障，并未上升到制度层面。目前普遍存在的现象就是统管部门与分管部门之间由于自身利益关系，各自出台的政策缺乏对水资源和水环境的全面考虑，缺乏综合决策。
（三）流域管理制度存在许多不完善之处
虽然修订后的《水法》和《水污染防治法》都对流域管理机构做出了一定的规定，但我国的流域管理制度还存在以下问题：
1、从性质和法律地位来看，现有的七个流域水资源管理机构是水利部的派出机构，虽然拥有一定的行政职能，但其并不属于行政机构，而属于事业单位，地位较低，缺少较为独立的自主管理权，难以直接介入地方水资源开发活动利用与保护的管理。流域管理机构在人员管理上政事企不分，人员和编制混用，造成缺乏应有活力、人员结构不合理、负担沉重等问题，使得流域机构各级机关不能很好的承担起水行政管理和水资源统一管理的职责6。除太湖流域管理局之外，其他流域管理机构名为委员会，但缺乏国外类似机构的协调功能，无法对各个分管部门的工作进行协调，仅能对水利部职权范围内所属的事项进行管理。
2、鉴于水利部门与环境保护部门在水管理方面的职权存在一定程度的交叉重合，1983年，水利部和当时的城乡建设环境保护部在流域管理机构下设立了水资源保护局，由水利部与国家环保局（环境保护部）双重领导。目前，国家环保总局和水利部对流域水资源保护局的职责和领导存在着很大的分歧，为此，中央机构编制委员会办公室建议中止流域水资源保护局的双重领导体制，由国家环保总局统管流域的环境保护7。国内外的流域管理经验表明，很少发现在管理上能够取得成功的双重或多重领导的流域机构8。
3、流域管理机构与地方政府所属的水利、环境保护等部门在水行政管理方面的职权存在一定程度的重合和交叉，由于流域管理机构和地方政府部门代表的利益不同，很容易出现对相同问题的意见冲突，目前尚无解决机制。
《水法》规定跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划、水功能区划、水资源配置等属于流域管理的重大事项，流域管理机构并不能独立决策，而必须会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门共同决定，并报国务院水行政主管部门审核批准9。
《水污染防治法》第十五条规定：国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，可以根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件，确定该重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准，报国务院批准后施行。可见，在流域水环境质量标准的制订过程中，地方政府可以参与进去，但流域管理机构却无从参与。
对于流域水污染防治规划的制订，《水污染防治法》规定国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。
可见，无论是水资源还是水污染的监督管理，依然以传统的行政区域管理为主，流域管理机构所起的作用非常的有限。
三、水资源与水环境行政管理制度的完善
6范红霞：《中国流域水资源管理体制研究》，武汉大学2005年硕士学位论文，第26页。
7王金南等著：《中国水污染防治体制与政策》，中国环境科学出版社2003年版，第19页。
8王金南等著：《中国水污染防治体制与政策》，中国环境科学出版社2003年版，第27页。
9吴玉萍：《水环境与水资源流域综合管理体制研究》，《河北法学》，2007年第7期。
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水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究
(一)以环境保护部门作为水环境与水资源综合管理的主管部门
水资源是水质、水量、水体、水生态等要素的结合体，这些要素互相关联，相互影响。因此，对水环境容量、水资源的开发利用，对水质、水量的保护以及对水体的改造和对水生态的维护必须结合起来，做出统一的规划和部署。传统的管理模式将水资源的各要素分开，由不同部门分别管理水质、水量等。而水环境与水资源实质上是一体的，水环境受到污染破坏必然影响水作为一种自然资源的开发和利用，同样在水资源的开发利用过程中也必然会造成对水环境的影响。同时，不同部门之间的利益争夺和冲突的存在对水资源的开发利用和保护都是极为不利的10。
《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，《物权法》第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有”。可见，水是一种全民所有的公物，在实际的行政管理中，有必要明确一个具体的政府部门作为水这种公物的主管部门，间接代表全民行使对水的所有权，统一管理水环境和水资源。
在当今世界，对水资源和水环境实行统一管理已经是一种普遍的趋势，法国水管理中起主要作用的政府部门是环境部，内设水利司，负责监督执行水法规、水政策；分析、监测水污染情况，制定与水有关的国家标准等11。
在英国，环境、运输和区域部全面负责制定总的水政策以及涉及有关水的法律等宏观管理方面的事务，保护和改善水资源，最终裁定有关水事矛盾，监督取水许可证制度的实施及执行情况等12。荷兰水务局担负三方面的主要职能：水量，包括地下水管理；水质，包括水污染控制；水调节，包括沙丘、堤坝、河道、水坝和水闸13。韩国环境部下设流域环境办公室，水质管理局，对水按流域进行管理。这些国家的重要经验就是将开发利用水资源、保护水体不受污染置于一个部门的统一管理之下，这样做的好处是可以节约行政成本、提高行政效率，避免双重管理带来的弊端。
2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案，在这次改革中，国家环保总局被改为环境保护部。我国目前的行政体制改革方向是探索实行职能有机统一的大部门体制，环境保护部的职能与原国家环保总局相比应该得到进一步的增加。水行政管理中遇到的很多问题都是系统性的，整体性的，比如湿地保护、水体的富营养化这些问题涵盖了传统的环境、资源、生态问题，都是比较复杂的，不可能仅靠对水污染进行治理得到解决。由环境保护部门来管理显然比水利部门管理更为合适。因此，笔者建议在中央一级，将环境保护部污染控制司水环境管理处、饮用水源保护处、重点流域环境保护处及水利部水资源管理司合并为环境保护部水务司或者由环境保护部代管的国家水务局，对内陆地区的地表水与地下水实施统一管理。在地方，将各级人民政府的水行政主管部门的水资源管理机构、建设部门的城市污水处理机构，划归给环境保护主管部门。
（二）建立完善统管部门与分管部门之间的协调机制
中国环境与资源行政管理中职能重叠或虚置、决策不协调或不联合的状况，已经基本被认同为其是环境与资源法律实施的最大的障碍之一14。
我国现行的水行政管理体制可以被认为是一种相对分散的管理模式。相对分散又称为协同管理，指专门的环境管理机关同其他享有环境管理权限的机构共同分享环境管理权限，专门的环境管理机构和其它机构地位平等或低于其它机构15。
将分管部门的职能最大限度的收归环境保护部门，将相对分散的管理模式改变为绝对集中管理模式当然可以使行政效率得到提高，但这种完全破除现有制度的做法是不现实的，比较现实的做法是将现有的相对分散管理模式变为相对集中管理模式，建立一个水务方面的议事协调机构如水务委员会，由环境保护部门与分管部门参加，定期举行联席会议，联席会议由环境保护部门主持召开，办事机构设在环境保护部门之下，统一解决水务管理中出现的问题。同时在《水污染防治法》和《水法》中以立法的方式对这个协调机构的职能地位予以规定。
（三）加强流域管理机构的职能
将现有的流域管理机构从事业单位升格为环境保护部的派出机构，作为代表国家对水资源行10范红霞：《中国流域水资源管理体制研究》，武汉大学2005年硕士学位论文，第6页。
11赵薇莎：《论我国水资源管理体制的完善》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第11页-12页。
12赵薇莎：《论我国水资源管理体制的完善》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第11页-12页。
13常永明：《我国水务管理体制改革问题初论》，河海大学2006年硕士学位论文，第32页。
14杜群：《环境法融合论》，科学出版社2003年版，第243页。
15杜万平：《环境行政管理：集中抑或分散》，《中国人口资源与环境》，2002年第1期。
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使所有权的主体，全面负责本流域的水资源分配、水资源开发利用、水环境管理工作。为加强流域管理机构的统一管理，应在相关法律中增加规定区域管理机构的水环境功能区划、水资源保护规划、水污染防治规划不能同流域管理机构制订的同类规划抵触。同时，要注意到我国幅员辽阔，各地水资源与水环境的自然状况差别较大，存在的问题具有各自的特殊性，流域管理机构要注意协调各省、自治区、直辖市相关区域管理机构的工作，调动地方政府参与水的行政管理工作的积极性。
建立水环境与水资源的综合管理体制，应将水利部的保护水资源和管理开发水利资源的职能分离出来，合并环境保护部门和水利部门的监测网络，增强流域管理机构的职能，建立水务的统管部门与分管部门的协调制度，从而实现水环境与水资源的统一管理。
Reform on water pollution and water resource
administration system of China
GUO Pudong(Law School, Shandong University,Jinan250100)
Abstract: The water is self-evident to human and even the entire ecosystem importance. In China, water resource and water environmental are managed by Ministry of Water Resources and Ministry of Environmental Protection respectively. To protect water resource and water environment, we must transform our current administration mechanism into the comprehensive river basin administration mechanism of water environment and water resource, establish the coordination organizations among departments, enhance river basin management.
Key words：water pollution; water resource; administration mechanism
作者简介：郭普东（1984-），男，辽宁辽阳人。南京理工大学工学学士，山东大学法学院环境法学硕士研究生。 96