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从外部性理论看政府治理环境污染的必要性和手段

第29卷 增刊V o l.29 Sup.

广西大学学报(哲学社会科学版)

Jour nal o f Guangx i U niver sity(Philo so phy and So cial Science)

2007年5月

M ay,2007

从外部性理论看政府治理环境污染的必要性和手段

郭建强

(广西大学商学院,广西南宁530012)

[摘 要] 本文从外部性的概念、解决外部性的思路出发,分析了环境污染问题的负外部性特点,引出政府在解决环境污染问题的最优手段,即实施可交易的排污许可证。

[关键词] 外部性环境污染政府管制排污许可证

[中图分类号] F019 文献标识码:A 文章编号:1001-8182(2007)增-0255-03

一、外部性理论的基本内容及启示

(一)外部性的概念和分类

1.概念。外部性(ex ternality)是由英国福利经济学家庇古首先提出,并由美国新制度经济学家科斯加以丰富和完善的一个重要经济学概念。在经济生活中,外部性或外在性问题普遍存在。所谓外部性是指某个经济主体生产的和消费的物品以及服务的行为不以市场为媒介,但对其他经济主体产生附加效应的现象。它可以理解为,一种未能适当地反应在生产和消费中的经济活动主体之间的相互影响,或者是没有在正常价格体系运行中得到反映的一个经济活动者对其他活动者福利的影响。也就是说,它是一方对另一方的非市场的影响,而且这种影响不能通过价格得到反映,不能影响市场有效配置资源的能力。

2.正外部性和负外部性。外部性又可分为正外部性和负外部性。对此,庇古和科斯通过私人收益与社会收益、私人成本与社会成本这类经济学概念,对外部性及正、负外部性作了进一步的说明。正外部性,即外部经济是指个人消费特定的物品时,社会也会得到外部效益,社会边际效益高于个人边际效益,如教育、公共卫生、通讯和社会秩序等。负外部性,即外部不经济性,是指企业不仅要支付个人边际成本,而且要使社会支付外部成本,社会边际成本大于个人边际成本,如环境污染、拥挤等。从这个视角来看,外部性的基本内

面,领导干部也要注重提高自身的素质,着力提升思想觉悟、道德情操和工作能力。第四,要坚持思想政治工作同“硬”管理相结合的原则。思想政治工作应以说服教育为主,但严格的组织纪律也是必要的。通过实行“硬”制度、“硬”措施、“硬”指标、“硬”纪律,使企业管理科学化、规范化。

(二)促进经常性思想政治工作制度化规范化

一方面,领导者必须树立正确的思想观念。企业的主要领导者是抓好企业思想政治工作的关键人物。只有企业的领导者自身具备很好的思想政治素质,并对加强思想政治工作的作用有充分的认识,企业的思想政治工作才能有力有效。因此,企业领导者树立起正确的思想观念和价值观念是实现企业思想政治工作制度化规范化的首要条件。另一方面,要把思想政治工作寓于企业生产经营管理的过程中,不断提高思想政治工作的实际效果。企业思想政治工作不仅教育内容要贴近实际,有现实性和针对性,而且在方法和途径上也要从企业的实际出发,形成各个企业不同的特色。同时,还必须把思想政治工作与企业的经营管理和其他有关工作有机结合起来。比如,把思想政治工作与尊重职工的民主权利、与企业内部的科学管理等结合起来。

(三)推动思想政治工作全方位创新

首先,企业思想政治工作内容要不断向新领域新层面拓展。要做好围绕增强企业市场竞争能力、围绕企业资产经营和资产保值增值、围绕企业建立和完善新的领导体制、新的企业组织形式和新的管理制度过程等的思想政治工作。其次,要实现“六个转变”,即变传统型为现代型,变守常型为应变型,变滞后型为超前型,变指令型为民主型,变人治型为法制型。第三,建立和完善企业党政共同责任机制。要建立同向同步的目标确立机制、双重责任制、集体决策机制、双向监督机制和考核一体制,实现企业思想政治工作的最大效果。第四,要充分发挥工会在职工思想政治工作中的作用。把参与职工教育管理作为工会代表职工参政议政、维护职工合法权益的重要内容,推动职工思想政治工作走上法制化、制度化和规范化的轨道。要发挥工会自身办学优势和群众性优势,积极开展多类型、多层次、灵活多样的职工适应性培训,开展职工喜闻乐见的群众性学习教育活动,丰富企业职工思想政治工作的形式,增强职工思想政治工作的吸引力和实效性。

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(责任编辑 陆桂生)

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收稿日期:2007-04-10

作者简介:郭建强(1965-),男,广西贺州人,广西壮族自治区环境保护科学研究院副院长,高级工程师、广西大学商学院研究生。

涵是,在某一经济活动中,“根本没有参与的人得到可察觉的利益(或蒙受可察觉的损失)。”

(二)解决外部性问题的基本思路。对如何解决外部性问题,有两条思路:一条是以庇古为代表的新古典经济学思路,另一条是科斯提出的产权管理思路。

1.庇古税。庇古在其《价值与财富》中论述了外部性,认为“外部性造成了私人边际产品与社会边际产品之间的不一致”,经济学家有责任解决这一问题。

在治理外部性的经济手段方面,庇古认为产生负外部性的经济主体并未承担社会用于治理负外部性的费用,因此,政府应通过征税的方式将污染成本加在企业的成本中去。庇古从“公共产品”问题入手,分析了厂商生产过程中社会成本与个人成本问题,认为两种成本的差异构成了外部性,从而提出了征收“庇古税”作为治理外部性的方法,所以经济学上把征收“庇古税”的治理外部性的经济手段称为庇古手段。这一思路的特点是,由政府对微观经济部门进行调控,以达到资源的最优配置,从而实现帕累托最优。

2.由产权明晰的经济主体谈判与协商。罗纳德?科斯从“产权界定”入手,探讨了外部性的治理,认为只有当交易成本足够小,并且收入影响忽略不计时,通过私人谈判和产权的适当界定将会有效地治理环境污染之类的外部性,因而经济学上把通过“产权界定”来治理外部性的经济手段称为科斯手段。科斯手段的关键点在于:通过经济主体间的谈判来解决外部性问题,只要经济主体间产权明晰,且交易费用为零,市场机制会找到最合理的方法,并使资源达到帕累托最优状态。

3.启示。从外部性理论的基本内容中,我们可以得到结论:在存在外部性的场合,市场机制就不能发挥其应有的作用,不能使资源配置达到最大效率即帕累托最优。在这种情况下,就应运用一些社会机构如法律体系或政府干预,使其在一定程度上消除市场失灵,模仿市场机制,从而实现资源的有效配置。

二、外部性理论是我国政府必须治理环境污染问题的理论依据

(一)环境污染问题是典型的负外部性问题。环境污染是人类生产、消费活动产生的污染物排入环境,超过了环境容量和环境的自净能力,使环境的组成或状态发生了改变,导致环境质量恶化,影响和破坏了人们正常的生产和生活条件。依据外部性理论,环境污染是典型的社会收益小于私人收益的负外部性问题。

因此,解决外部性问题的“庇古税”和“产权管理”思路也必定适用于解决环境污染问题。

(二)我国政府必须对环境污染问题进行干预

在当前我国的实际情况下,解决环境污染问题的“庇古税”和“产权管理”思路,都表明了政府对环境污染问题进行干预的必要性。

1.“庇古税”思路主张政府对环境污染进行征税等干预。按照庇古的传统,经济学家主张使用税收的方法迫使厂商、消费者实现外部性的内部化;当一个厂商、消费者施加一种外部社会成本时,应该对它施加一项税收,该税收等于厂商生产、消费者消费每一连续单位的产出所造成的损害,即税收应恰好等于边际损害成本,从而使厂商和消费者的行为发生改变。

2.“产权管理”思路存在很大局限性也表明政府必须对环境污染进行干预。科斯认为产权界定明晰是外部性问题的利益相关者之间达成交易,将外部性内部化的前提。只要产权明晰,解决环境污染问题可以经由市场交易完成,实现负外部性的内在化。但是隐含的理论假设是:这种防治环境污染市场是完善的,否则交易费用会很高而使交易不可能进行。

科斯定理表明,产权界定是有成本的。当产权界定的成本十分高昂的时候,就需要政府进行干预。政府干预的根本目的在于降低产权充分界定的成本,尽量为当事人提供更多的可选择的交易空间,从而促使当事人通过自己的自由交易而使产权达到充分界定的水平,实现一定约束条件下的资源配置最优或产值最大化。但政府干预并不是免费的,而且其成本也不低。所以,只有在政府干预的成本低于产权界定的成本的时候,政府干预才有经济上的合理性。政府干预活动的界限在于:政府干预的成本不能等于甚至大于市场缺陷所造成的社会成本。政府干预活动只有在界限以内进行都是有效率的。

在我国,科斯的理论还存在特殊的局限性:第一,环境与生态资源属于公共财产,存在大量的国有企业,根本不可能做到明确产权;第二,科斯理论没有考虑我国代际之间的效率与公平;第三,我国环境信息市场极不完善导致环境信息的稀缺性与不对称性,使科斯理论的市场手段难以实现。这些都说明我国政府必须要对环境污染问题进行治理。

三、政府治理环境污染的基本手段

(一)政府管制与税收

传统的政府干预手段有两种:

1.政府管制(含财政补贴)。对环境污染的政府管制就是直接命令企业把排污量限制在一定的水平,本质上是以行政命令的形式人为制定排污标准,然后以罚款直至命令厂家停止生产的强制手段执行。

政府管制的办法是政府对企业下达必须达到的排污标准,它具有强烈的行政命令的色彩。这种方法由于不能使控制环境污染的新技术得到发展,会造成环境保护的成本上升。在政府直接管制下,企业只要排污不超标,就可以不停产。环境污染的政府管制,还经常会为管制者提供寻租空间。在这种情况下,如果对政府相关职能部门的监督约束机制不健全,很容易滋生腐败行为,造成“政府失灵”。

“政府失灵”会造成社会成本的增加。一是寻租现象的产生。寻租活动不会创造和增加任何新财富,而只是改变生产要素的产权关系,导致资源的无效配置。寻租活动不会导致政府部门和官员之间争权夺利,影响政府声誉,增加廉政成本。二是政府规模的过度扩张导致行政效率低下,财政负担上升。政府的存在,对环境污染的管制和财政补贴活动是为了弥补和矫正市场机制的缺陷和不足,来提高社会资源配置效率。但是政府规模的持续扩大,会影响政府干预的方向和效率,提高社会公众的税收负担,使政府干预的社会成本等于或高于市场缺陷所带来的社会成本。

2.收取排污税或排污费。排污收费是为了促使生产企业改进工艺、管理,改善环境质量,使企业自身的生产效益和企业外部环境相互协调,达到资源最优状态。从理论上讲,政府环境管理职能部门允许企业污染物排放,直至每多排放一单位废弃物所产生的社会效益与其所需的边际社会成本相等;同时,直至社会边际效益等于环境治理的社会成本。一般来讲,政府在上述干预环境污染时必然更多地侧重于公平,这显然要以效率的损失为代价。另一方面,即使政府想要追求效率,单纯依靠政府计划也是难以实现的。因此,单纯依靠政府的干预措施虽然可以实现保护环境的目的,但却难以实现有效率的控制污染。

在我国主要有以下原因:一是政府信息不完全的原因。“庇古税”解决外部性问题虽然在理论上是完美的,但在实际

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执行中却非常困难。因为“庇古税”运用的前提是政府必须知道引进外部性和受到它影响的有关边际私人成本、边际社会成本、边际外部成本等相关信息,但实际上政府不可能拥有这些足够完全的信息,所以实际的执行效果与预期存在相当大的偏差。排污收费制度能够达到资源配置最优的一个最重要前提是合理的排污税率的确定,这要求管制机构了解污染企业的边际效益、边际成本以及边际外部成本。而边际外部成本的确定是一个从污染的物理性损害转换到人们对这种损害的主观感受,并用货币价值来计量的过程。因此,对这些边际损害进行一个合理估计和评价非常困难。而企业的边际收益、边际成本到企业本身的生产规模、生产技术及污染治理的技术水平,企业自身没有动力向政府如实通报这些信息,政府也没有能力去了解成千上万企业的边际收益和边际成本。因此政府基本上不可能一次性地确定最优税率,只有在不断探索中去寻找最优税率。这是一个试错的过程,不但要花费大量的成本,而且在试错过程中还会对企业排污造成大量的效率损失,并且也不可能找到最优税率达到资源配置的最优化状态。二是地域差别原因。从帕累托最优角度,应在全国乃至全球普遍征收排污费。而收费标准应建立在具体的、细致科学的分析基础上,根据计算确定各类收费项目的标准,而不应该是一个估算值或有弹性的范围,更不能人为地更改,造成又一次不经济性。但全国地域广、行业多,难以统一标准,全面征收。三是政府管理部门的管理水平不高造成的执行不力的原因。征收排污费应大部分用于污染治理,做到“取之于污染,用之于污染”。在我国部分地区存在严重的排污费资金被挪作他用、无偿使用、使用效益不高的问题。这些都是政府相关管理部门行政决策、执行效率低下的结果。由于这些不当的政府干预,企业环境污染治理,尤其是国有企业的环境污染治理工作很受影响,有的为了地方经济利益,有的为了政绩,而减少了环境治理的力度,减免了不少排污费,进而又影响更大范围的环境治理。

(二)政府干预和市场机制相结合的办法:可交易的排污许可证。在市场经济中,市场机制在配置资源中起到决定性作用。市场经济国家的实践证明,以市场机制为基础配置资源是实现效率的保证。而且,政府干预也要通过市场机制去落实和起作用。所以,政府干预必须要适度,尤其不能动摇市场机制对资源配置的决定性作用。只有这样,国家和市场的作用才能相互补充,共同推进市场经济的全面发展。实施可交易的排污许可证、拍卖资源的空间使用权、明晰企业产权是在发挥市场机制的基础上,政府适当治理环境污染问题的主要手段。

1.可交易的排污许可证产生的经济原因。可交易的排污许可证实际上就是利用政府干预明确环境资源的产权归属,同时通过市场机制实现资源的最优配置。由政府来界定从未进行产权界定的不可分的环境和生态资源的产权所付出的成本要远远小于市场交易方法的成本。企业要排污就必须租得环境资源的使用权,其支付的价格由政府和市场共同确定,效果比单纯由政府决定排污价格要好得多。可交易的排污许可证就是将污染权出售给最高出价者,出售的主体是作为全社会和环境所有者代表的国家,污染权也可以在拥有污染权的企业间彼此交换。买卖许可证只有在一定区域的污染总量已经被确定的情形下,才能实施。它解决的是这一总污染额在污染者间如何分配的问题。与排污收费制不同,排污收费的数额是由有关的政府机构确定的,而买卖许可证制度控制的只是污染量,而非价格,它可大大节省政府的费用支出。当经济增长或技术提高时,允许排放量的价格将会经过市场自动调节,提高或降低,而达到所需水平,而排污收费价格的提高要经过有关机构重新制定。对某些企业,其购买到许可证,得到排污量的指标后,如果它的排污量低于允许排放量,就可能增加排放,以增加本身收益,直到达到允许量的水平。

2.可交易的排污许可证政策中的政府行为。可交易的排污许可证政策的思想要求排污权的价格完全由市场决定,毋需政府直接干涉,而又可以达到总量控制目标,这是排污权交易的优势所在。但是排污权交易要取得效果,就要让合法的污染源没有担心,让不合法的污染源无以躲藏,政府还必须要拥有先进的技术手段和设备对企业的排污情况进行监测,需要收集大量的数据,进行数据处理、建立数据库和信息处理系统,需要提高管理人员的素质,健全管理机构,还要制定地区性的管理规则,培育排污权交易市场,保证市场中处于竞争地位的污染源之间的公平性。

总量控制作为排污权交易的前提,政府必须正确科学合理地界定在可持续发展原则下,污染物可排放的总量。政府在排污总量控制方面的作为,是保护环境的前提,也是排污许可证的基础,政府要创造市场的公平竞争,提交资源的利用效率,降低交易成本,防止垄断。政府的这种作为,必须要通过立法加以规范。国家通过立法,约束政府行为可能出现的随意性,在全国全面建立和实施排污权交易市场和交易许可证制度,让每个企业都能在市场中有公正的待遇。

四、结语

环境污染是典型的外部性问题,但“庇古税”和“产权管理”用于解决环境污染问题均有其局限性。而可交易的排污许可证由政府确定一定区域的污染物排放总量、确保环境容量不被突破的前提下,由市场机制来控制排污权的转移,可实现在最低成本下的干预效果。

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(责任编辑:陆桂生)

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