公共治理理论视野下我国政府体育管理职能的转变
公共治理理论视野下我国政府体育管理职能的转变1
金育强，刘次琴，陈冬春
湖南师范大学体育学院，湖南长沙（410081）
E-mail：liuciqin@https://www.wendangku.net/doc/103851395.html,
摘要：政府体育管理职能是国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权力的过程中所承担的职责和功能。本文以公共治理理论为理论依据，分析我国政府体育管理部门如何在新时期合理转变职能以适应现代体育发展规律，以促进我国体育事业的快速发展。
关键词：公共治理；政府体育管理职能；职能转变
中国经济体制改革获得引人瞩目的成就，与政府引人注目的作用密不可分。一般来说，经济决定政治，政治对经济具有反作用。一方面，政府职能和机构设置只有适应经济体制改革的需要，才具有合法性与稳定性；另一方面，合理、精简的机构和优化、高效的政府职能才能推进经济体制改革的顺利进行，政府职能优劣与改革的成果高度相关。党的十六大强调把经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府职能变革的方向。而目前我国体育体制改革相对滞后，群众体育发展缓慢、体育产业化程度低，政府体育管理职能深化改革是当今工作重中之重。趁2008年北京奥运会举办之际，借鉴先进理论——公共治理理论、结合我国具体情况深化政府体育管理职能改革，切实实现我国政府体育管理职能市场化、社会化和服务化。促进我国体育事业健康、快速、可持续发展。
1. 公共治理理论的兴起
“治理”（governance）最早源于拉丁文和古希腊语中“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵，长期以来它主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家纷纷引用治理概念丰富和完善各自的学科理论，发展演变成一个具有丰富内涵的“治理理论”，它包括治理、善治与全球治理等内容。治理理论的产生与兴起有其深刻的社会根源和时代背景。
1.1全球化是治理理论兴起的外部环境
经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，产生了大量国际性的跨国公司、社会组织和世界性的活动群体。正如全球治理委员会所说：在全球层面，治理事务过去主要被视为处理政府间的关系，而现在必须这样理解，它包括非政府组织、公民运动、跨国公司和全球资本市场。[1]在当今国际社会，主要有三类行为主体，各国政府、正式的国际组织和非正式的全球公民社会组织，这三类组织在世界政治中都发挥重要的作用。于是一种普遍适用的、全球性质的公共行政理论，也就是治理理论应用而生。
1.2 20世纪70年代以来各国普遍面临的管理危机是治理理论产生的社会历史根源
传统的以国家统治为单位的管理模式和政治统治结构在当代都表现出了严重的虚弱和不足。政府职能扩张、机构臃肿、服务效率低下，使其越来越失去公民的信任，出现了管理危机。为了挽救这种状况，西方各国首先兴起了一场政府改革运动，同时国际组织也积极推
1本课题得到国家社会科学基金课题子课题（课题编号：01BTY009）的资助。
动发展中国家为建立良好的政治治理结构进行必要的改革。这样，治理理论成了当今世界范围内学术界最流行的理论之一。
1.3公民社会的出现并日益发挥重要的作用，为治理理论的产生提供了客观可能性
西方政治家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，是因为他们在社会资源的配置过程中既看到了市场的失效，又看到了政府的失败。只有发展公民社会，才能够体现国家权利向社会的回归，才能实现政府的良好治理和市场经济的良性运转。
2. 公共治理理论的基本内涵与特征
要全面理解和把握公共治理的深刻内涵，首先需要梳理一下治理概念的含义。因为公共治理是与治理概念的内涵发展密切相关的。其次，要对与公共治理相关概念进行辨析。通过了解公共行政到公共治理的发展进程，对公共治理的内涵有一个更加全面的科学的把握。
2.1治理理论的有关界定
自从90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家对治理作出了许多新的界定。治理理论的主要创始人之一罗西瑙(.T. N. Roseuau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这此管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[2]
罗茨(R. Rhodes)认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件己经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”接着，他还详细列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成木取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会控制体系的治理，指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。[3]
库伊曼(.T. Kooiman)和范·弗利埃特(M. VeinVl iet)指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加于它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[4]
研究治理理论的另一位权威格里·斯托克( GerryStoker)对目前流行的各种治理概念作了总结，他指出目前各国学者对治理理论已经提出五种观点。它们分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层而上的权力中心。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明：在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到
目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威。它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这此新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[5]在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[6]
2.2治理理论的主要内容
2.2.1治理的主体。治理的主体除了包括国家的政府以外，还包括其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体和社会个人等等。
2.2.2治理的对象或客体。凡是现实生产生活中所涉及的事务和活动，都是治理的对象。2.2.3治理的手段方式。治理理论中的管理手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。
2.2.4治理的目标。治理的目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
2.3治理理论的基本特征
2.3.1治理主体的多元化。治理理论认为治理的主体包括政府，但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中心。
2.3.2主体间责任界限的模糊性。治理理论认为，治理主体间的责任界限存在一定的模糊性，问题的关键在于国家把原先由它独立承担的责任转移给私营部门和第三部门的同时，必须将相应的权力等量移交。
2.3.3主体间权力的互相依赖性。所谓权力依赖，是指参与公共活动的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题。由于存在权力依赖关系，治理过程便成为一个互动的过程，政府与其他社会组织在这种过程中建立了各种各样的合作伙伴关系。
2.3.4自主自治的网络体系的建立。多元化的治理主体之间的权力依赖与合作伙伴关系，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。这一网络要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，最终建立一种公共事务的管理联合体。
2.3.5政府作用范围及方式的重新界定。治理理论认为，日前公共行政的性质已经不适应时代发展的要求，必须改革政府，实现某种程度上的治理，重新界定政府的作用范围和作用
方式。[7]
公共治理的优势在于，它可以在现实可能的范围内，通过自主治理，尽可能实现民主和政治合法性。因为在体育范围的民主相对更容易实行且有效。另一方面，通过在公共领域引进市场机制，实现最大效率。在这里，政治民主化、廉价政府(小政府、大社会)、社会公平等治理想和社会价值目标，都在一定程度上找到了切实可行的现实途径。公共治理与政府改革密切相关。
政府改革既是公共治理改革的重要组成部分，也是实现良好公共治理的有效手段。同样，建立良好公共治理体制又是实现政府改革的必要前提。因为政府改革的根本任务是转变政府职能，实现政府经济社会作用的优化配置。没有对公共领域的管理改革，没有良好的公共治理体制的建立，要实现政府职能的科学定位和政府行为方式的转变是不可能的。
3. 我国政府体育管理职能概况
温家宝总理在十届全国人大二次会议上的政府报告中强调，推进政府职能转变，加快政企公开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，并适应新形势改进管理方式和方法，提高行政效能和工作效率。这就要求政府必须转变过去的无所不包、无所不能的传统习惯，由全能政府向有限政府转变，由追求利益型(收费主导型)向服务至上型转变，由无限政府权力向有限政府权力转变。从政府职能的国际比较来看，我国政府应定位于“宏观调控器”的角色，创造良好市场环境、搞好社会管理和组织、提供公共产品和服务。通俗地说，即由“婆婆”角色转到“侍应生”角色，由“教练+裁判”的复合角色转到单一的裁判角色。
现阶段，我国的体育管理体制呈现出“双轨制”特征，政府对体育的管制过多，市场机制难以有效配置体育资源，阻碍了体育的产业化、社会化进程。要建立、完善与社会主义市场经济相适应的体育体制和运行机制，必须重新界定政府的体育管理职能，引导社会资源进入体育领域，政府与社会力量在各自领域内生产、提供体育产品与服务，共同促进体育运动的可持续发展。目前我国政府职能转变还面临以下几个问题：
3.1政府权力异化
我国政府权力异化主要表现在三方面:（1）政府权力的“三化”问题:政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力私利化。（2）政府权力的“三位”问题:越位、错位、缺位。政府管了很多不该管、管不好、也管不了的事，而本应履行的职责却没干好。（3）政府权力万能神话的作祟，也使得人们对政府权力形成了依恋情结，一定遇到问题就祈望权力“解决”，权力成了“救世主”，无所不能。这也在一定程度上造成了官员对权力的迷恋，加剧了权力的异化。在我国足球协会表现最为突出。
3.2对政府职能认识的偏差
3.2.1对政府职能与机构的辨证关系的认识存在偏差
把政府职能的转变看成简单的部门的裁撤、增设或合并，人员编制的增减，权力的收与放，没有认识到职能为机构而生、机构依职能而定的道理。
3.2.2对政府职能的定位的认识存在偏差
过于偏重政府的作用，而相对忽视了市场、社会、民主法制作用的发挥；过于偏重政府
的经济职能，而相对忽视了政府的社会职能、服务职能。
3.2.3对政府职能的配套改革的认识存在偏差
初期改革只是孤立的机构改革，根本没有认识到政府职能问题，中期改革虽然认识到政府职能问题，但对配套改革的认识并不深刻，后期改革虽然认识到要实现政府职能的根本转变，机构改革、职能转变需与配套改革同时进行，但配套改革的力度仍较弱。
3.3政府特殊利益的化解
机构改革和职能转变实质上是权力和利益资源的再调整与再分配，无论是各级政府、各部门，还是各行政人员都以既得利益者的身份面对机构改革和利益调整，并不是每个机构、每个人都能等额的获得利益，必有利益损失者，这部分利益损失者为政府职能的转变造成了相当的阻力。（1）各级政府所承受的压力不同，改革的动力也不同。具体说来，中央政府和省级政府由于回旋余地和活动空间较大，改革动力就较大:而地方的基层政府由于回旋余地狭窄，利益牵扯更为直接，再加上那份“天高皇帝远”的坦然，改革的动力要小的多。（2）各政府部门的利益刚性也使得改革阻力重重。由于各部门与所分管领域的关系密切、利益直接，所以政企分开、政社分开、政事分开难以彻底。（3）利益受损的各级行政人员的抵触情绪更为严重，定岗分流难度更大。[8]
4. 我国政府体育管理职能转变的主要内涵
4.1转变观念
4.1.1确立有限政府观念，将政府的职能和权力限制在一定的范围内，即“市场失灵”范围内，而不应无限扩大。
4.1.2树立服务观念，从过去权力型和管制型政府过渡到服务型政府，服务于企业、服务于社会。
4.1.3树立公平竞争观念，从过去为国有企业提供特殊关照，过渡到为所有企业包括外资企业创造一个公平竞争的市场环境，增加透明度。
4.1.4树立法制观念，建立和健全法律法规体系，依法行政。
4.2转变角色
4.2.1扮演宏观经济的调控者，通过各种经济杠杆，调节宏观经济的景气指数，主要是经济增长速度、物价水平、社会就业和国际收支平衡。
4.2.2扮演社会公益者，提供服务于整个社会的体育公共物品，包括有形的和无形的体育公共物品。
4.2.3扮演体育经济活动的仲裁者，尤其是防止垄断的出现，一旦出现垄断，政府将通过法律手段进行拆除，以维护市场竞争的公平性。
4.2.4扮演国家和社会的守夜人，维护国家利益和国家安全，保护个人合法财产不受侵犯。
4.3推进行政管理体制改革
4.3.1按小政府大社会要求，精兵简政。
4.3.2理顺政府对外对内关系，分清职责，统一协调。
4.3.3讲求效益，高效廉政。
5. 我国政府体育管理职能的重新定位
5.1政府体育管理职能从行政管理到政府善治
各国行政改革的实践表明，单纯的市场手段和行政管制手段都有局限性。单纯依靠市场无法达到帕雷托最优，市场在限制垄断、提供公共产品、克服生产的无政府状态方面存在着内在的局限性，不可能实现社会资源的最佳配置。而单纯依靠政府也无法达到资源配置的最优化，我国在长期计划体制下产生的各种弊端便是有力的证明。
我国政府应该大力培育体育市场和社会体育中介组织的力量，向其转移一部分公共产品的提供职能，共同实现对公共事务的善治，政府以市场竞争规则维护者和制定者的角色取代政府作为市场竞争直接参与者或间接参与者的角色。
5.2政府体育管理职能从命令行政到服务行政
政府应以顾客为服务导向，政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构。新公共管理理论重新划定了公共领域与私人领域的疆界，将政府职能进一步限定为提供核心公共产品。加入WTO以后，必须尽快实现政府的服务角色—从“统治”的管理走向“服务”的管理；政府要从统治者的身份转为社会的服务者，从“统治为中心”的管理走向“以服务为中心”的管理。使政府体育管理职能围绕公民、企业、社会体育中介组织等多元主体展开。要使政府体育管理职能转向服务，就必须严格划分公共领域和私人领域，分解过去的“全能”框架，从“无限政府”走向“有限政府”，同时，培养社会的自治能力，逐步让社会承担起自己管理自己的职责，只有这样，才有可能实现政府体育管理职能的转变。
实际上，我国1998年启动的机构改革就已体现出服务行政的导向，宏观调控的职能部门得到了进一步的强化。政府不再以管理微观经济为职能，而主要是为市场经济确定合理的竞争规则，规范市场竞争行为，维护市场公正合理的竞争秩序。这说明，为社会经济的发展提供稳定的环境保障己经成为政府最重要的服务职能，向服务行政的转变己成为不可逆转的趋势。为我国政府体育管理职能的转变指明了方向。
5.3政府体育管理职能从命令行政到法治行政
在当今社会环境瞬息万变、社会需求多元化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性服务已经不可能了。我国政府体育管理方式要彻底转变，政府将从“划桨者”转变为“掌舵手”。这种转变要求：由单一行政管理向法律、经济、行政等手段相结合的综合管理转变，由直接管理为主向间接管理为主转变，由微观管理为主向宏观控制为主转变，由纵向管理为主向指导性计划为转变，由指挥为主向调节服务为主转变。一句话，政府应该从原来的直接强制性干预转变为通过制度供给和明确规范来引导服务对象按照法律实施行为，即由权力行政转向行政法治。这种转变，是市场经济发展的需要，是经济全球化的需要，是管理科学化和民主化的需要。[9]
6. 小结
在我们探讨西方公共治理理论的演进与哲学基础的嬗变，除理论研究上的旨趣外，更重要的在于对目前我国政府体育职能改革的忧思。国人从过去的盲目排外，已逐步演变为现时的盲目重洋与照搬照抄，这些都是不智行为。我们认为在梳理西方公共治理理论的演进与哲学基础的嬗变的过程中，结合我国政府管理职能具体情况，吸其精华、弃其糟粕；古为今用、
洋为中用。促进我国体育事业快速、健康、可持续发展。
参考文献
[1]（英国）瓦尔·卡尔松、（瑞典）什里达特·兰法尔.天涯成比邻—全球治理委员会的报告[M].北京，中国对外翻译出版社，1995
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[6]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].英国，牛津大学出版社，1995
[7]张晖.治理理论视野下的中国政府改革[J].济南，山东农业管理干部学院学报，2005（4）
[8]汝绪华. 政府职能深化变革的三大走向及对策研究.硕士学位论文，曲阜师范大学，2006，4，第6～8页
[9]曹南平.WTO视野下的我国政府职能转变.硕士学位论文，苏州大学，2002，5
Transformation of Sports Administration of Chinese Government in Perspective of Public Governance Theory
Jin Yuqing, Liu Ciqin, Chen Dogchun
The physical education college of Hunan Normal University, Changsha (410081)
Abstract
The sports administration of the government is the obligations and functions of the government administrations to meet the needs of the economy construction and the development of the society. In the perspective of Public Governance Theory, this paper probed into the proper administration transformation of Chinese sports administrations in the New Times to fit into the modern sports development rules and to accelerate the sports development in China.
Keywords: Public Governance; Sports Administration of the Government; Administration Transformation
作者简介：
金育强（1956-），男，辽宁沈阳人，博士，教授，博士生导师，研究方向：体育人文社会；刘次琴（1973-），男，湖南衡阳人，湖南师范大学在读硕士，助教，研究方向：体育管理。