政社合作与国家能力建设_基层社会管理创新的实践考察_杨宝
政社合作与国家能力建设
——
—基层社会管理创新的实践考察
杨宝
（重庆大学公共管理学院，重庆400044）摘要：基层政府因服务能力不足而陷入“责能困境”，并尝试性地以“政社合作”等社会管理创新推进国家能力建设。本文在国家能力建设理论视角下解释政社合作的深层逻辑。对“凯益荟”的个案研究发现，社会结构转型及居民诉求变化使得政府对社会组织拥有共容利益，为政社合作奠定了结构性基础；理性政府则根据社会组织的能力类型建构合作策略：社会组织分为自我保护型与专业服务型，政府分别以“孵化性赋能策略”激发自我服务能力与“竞争性购买策略”吸纳专业服务能力。政社合作使国家能力之服务能力得到了建制性增长，合作网络为国家权力渗透社会、资源动员及机制整合提供了枢纽性平台，社会组织借机也获得合法性、生存资源及活动空间。因此，政社合作网络演变成国家能力建设与社会组织发展的共生场域，使国家权力与社会自治保持有机团结。本文创新点在于从国家能力建设解释政社合作的动力、策略及趋势，丰富了基层社会管理创新的理论视角。
关键词：责能困境；国家能力建设；政社合作；基层社会管理创新
中图分类号：Ｄ０３５文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－６１６２（２０１４）０２－００５１－０９
１问题诊断：基层政府的“责能困境”
基层社会管理创新在社会建设过程中占据战略性位置。中央认为加强和创新社会管理要做到“关口前移”与“源头治理”，并不断提高“政府的社会管理能力”和不断增强“社会的自我管理能力”[1]。现实而言，从行政体制的结构安排来看，乡镇、街道等基层政府是社会问题最直接的感知者和回应者[2]；从行政体制的功能设计来看，基层政府则担负执行上级政府政策指令的任务，正如“上边千条线、下边一根针”形象所示。
然而，基层政府为什么要创新社会管理？我们发现一个普遍而极其显著的“责能困境”现象：一方面，在利益分化加剧、权利意识觉醒的现实面前，无论上级政府还是居民都要求基层政府承担起更加繁重的服务责任；另一方面，基层政府的结构位置决定了其权力不足、资源有限而没有足够的服务能力。
“责能困境”意味着基层政府无法有效控制和管理社会带来的国家治理能力危机[3]。这也是国家与社会分离环境下“压力型体制”的制度性产物，因“行政逐级发包”、
“层层量化分解”、
“一票否决制”等机制使压力传导至基层政府[4]。
在责任压力不变的情况下，基层政府如何应对“责能困境”？这是近年来学者集中关注的热点议题，主要结论包括“软硬兼施”[5]、“共谋行为”[6]、“选择性适应”[7]等。它们的共同特征是基层政府遵照理性逻辑，利用“有限的自主性”和“可能的体制弹性”，调整内部的行为方式，增强对外部的适应能力[8]。但是，它们忽视了日益盛行的另一种国家能力建设实践，如政府购买、公益孵化及枢纽性组织等政社合作路径。
因此，本文的研究问题聚焦于：面对责能困境，政社合作如何推动国家能力建设？具体讲，政府与社会组织之间建立了哪些合作网络及其理论依据是什么？推行了哪些合作策略、增强了哪些国家能力及其逻辑过程是什么？另外，社会管理创新实践给政社关系带来了哪些连带效应？
２文献回顾：国家能力建设与政社关系国家-社会关系视角认为国家能力建设与社会结构紧密交织，从理论脉络来看存在两种竞争性理论。（1）零和博弈的竞争关系，其代表性人物是斯考切波与米格代尔。前者认为国家在革命时期动员社会资源贯彻国家意志或权力的能力受制于竞争性的国际环境和社会的阶级结构[9]，后者认为碎片化
收稿日期：2013-09-25
基金项目：国家社会科学基金青年项目（13CGL111）；重庆大学中央高校基本科研业务费科研专项重点项目（CQDXWL-2013-Z015）
作者简介：杨宝（1986－），男，毕业于中国人民大学，博士，重庆大学公共管理学院讲师，研究方向：社会管理、非营利组织，E－mail：yangbaoruc@https://www.wendangku.net/doc/166086741.html,。
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的社会控制、领导者的生存政治以及政策执行中的相互妥协等都可能使国家无法实现渗透、提取、规制和分配等国家能力[10]。
（2）相互赋权的共赢关系，其代表性人物是迈克尔·曼。他认为国家能力是国家的建制性权力，即通过渗透市民社会在其统治的领域内有效贯彻政治决策的能力[11]；
然而，发展中国家在促进经济转型和改善治理时往往削弱了自身权力，“相互赋权”的思路则有助于国家绕开“双
重转型的两难困境”
[12]
。站在第二种观点理解国家能力，国家嵌入市民社会有助于创造权力和能力，做到以前做不到的事情。在此背景下，国家能力的构成要素及建设路径就成为研究重点。
国家能力的构成要素中汲取能力最为重要，但其内部结构含混不清。（1）笼统地从国家权力角度概括国家能力要素，涵盖汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力，虽然各种能力相互影响但“汲取能力”最为重要，即政府从社会汲取一定财政资源的能力[13]。
（2）围绕汲取能力的获得而细分其他构成要素，汲取能力需要渗透能力与协商能力为支撑，且随着国家与社会分离程度的加深，“协商能力”的作用也越来越重要[14]。在此基础上，新国家主义理论则把重心放在如何营造国家能力建设过程中的政企协商机制，包括嵌入性自主、有机的相互依赖、竞争性合作、互惠式认同及治理式依赖。结合国家能力的“建制性”特征，国家能否恰当地定位政社关系及有效地制定政策工具则会直接影响能力建设结果。
分类控制体系和行政吸纳社会整体把握了中国的政社关系特征[15]。对权威主义政府而言，社会组织具有双重属性：挑战性与服务性[16]；因此理性政府通过分类控制、功能替代等策略“消除”社会组织的挑战性而“利用”其服务性，这些策略具体表现为限制、延续、发展、收编、放任及合作等[17]。近年
来，学界也逐渐关注政社合作，特别是国家如何通过政策工具重新控制或组织社会。比如，遵循社会组织双重属性的逻辑，政府与之呈现既利用又怀疑的状态，政绩压力与政策实施的碎片化结构共同驱
使双方走向“偶发共生”[18]
；如今国家对社会的控制
力度日益稀松，政府则通过党建、政府购买等形式
对社会组织“全面包围”[19]
，或者政府主导让渡公民
社会的自主活动空间实施间接社会控制的“协商式
威权主义”[20]
。归纳来看，政社关系的主基调依然是
“控制色彩”，即使存在合作现象也仅是国家对社会控制的工具性再造。
社会管理创新提出以来，政府与社会组织合作被视为建设“强国家”的途径[21]。但是，现有研究还是较少关注政社关系与国家能力建设，存在如下缺陷：作为核心指标的汲取能力，能否充分显示政府提供公共服务的能力状态？在强调服务性特征时，政社的深层结构支撑控制关系还是合作关系吗？政社合作与国家能力建设存在何种联系机制？国家能力构成要素的动态关系是什么？借鉴“管理视角”理解国家功能[22]，即政府应在越来越大的领土上增强“社会动员能力”和“文化整合能力”满足“社会的公
共服务需要”[23]
。因此，
本文拟构建“政社合作”与“国家能力之服务能力建设”的逻辑机制，并勾勒国家能力组成要素的动态结构。
３分析思路：政府主导的“合作共生”
责能困境“倒逼”产生政社合作的共容利益。在
国家与社会的分离背景下，
社会管理创新初期以组织体系的行政整合为主，突出表现在网格化管理对社会的再组织化[24]，
因社会参与不足导致行政成本翻倍增长[25]；这种依靠复制或扩大原来的行政体系解决问题，容易造成效率停滞而缺乏权力控制的政权内卷化危险[26]。为此，基层政府寻求以“政社合作”方式实现真正的社会管理创新。相较政府而言，社会组织在服务供给时具备“贴近基层、灵活创新、专业高效”等比较优势[27]。然而，社会政策时代①要求政府出台并落实更多的社会服务，
加速推动政府挖掘社会组织的“服务性”，汲取社会组织在公共服务方面的能力与资源等优势，继而提升行政效率和重拾合法性。可以推断，社会结构转型及国家政策推动使得政府对社会组织的“服务能力”拥有共容利益②，
即理性政府能够获得社会组织发展的大部分利益，甚至会因其发育不足而遭受损失[28]。
共容利益驱使政社关系从“竞争性替代”
转向①社会政策时代指以改善弱势群体和广大民众的生活状况为目的
的社会政策普遍形成，并且作为一种制度被有效实施的社会现象和社会发展阶段。事实上，自2002年以来，中央政府陆续出台取消农业税、义务教育免费、农村合作医疗、居家养老、免费午餐等社会政策。但是，这些政策的集中出现对基层政府的服务能力带来极大挑战，亟需政府与社会力量合作提升政策制定的回应性和执行的服务性。
②共容利益是奥尔森在
《国家的兴衰》和《权力与繁荣》中提出的重要概念，含义是：某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够稳定获得社会总产出中相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而遭受较大损失，那么个人或组织在此社会中就拥有了共容利益关系，而不是微不足道的利害关系。
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“共容性合作”。共容组织在寻求自身利益和社会效益再分配时比较节制，甚至愿意做出自我牺牲来支持有利于全社会的政策与行动[29]。由此，基层政府作为共容组织，则会理性地给予合法性、资源、空间等政策倾斜支持社会组织的发展。再者，服务类社会组织在发育状况、数量、规模等方面都处于初级阶段，政府与社会组织的竞争性关系相对较弱，也就不会出现大范围的控制政策。
政社合作如何增强国家能力、运用哪些合作策略及其理论依据是什么？这些答案镶嵌在政府主导式合作网络之中，这也成为国家能力建设的载体。基层政府对于社会主体拥有相对自主性而确保合作网络的政府主导特征，这是因为总体性社会瓦解与结社限制使得那些处于原子化状态的社会很难影响政府决策。但是，改革转型下国家与社会的分离使得异质性的主体发育、资源集聚及机制衍生，使得政府的强制性权力难以奏效而需要建制性权力。基于此，政社合作网络则成为国家渗透社会并增强能力的中介性渠道。所以国家能力建设的逻辑是：政府主导的合作网络是载体，渗透能力、动员能力及整合能力是国家能力建设的基础要素，但需要政社合作予以撬动，而终极目标则是提升服务能力。
合作网络承载了社会互动过程中政社主体关系及合作策略选择等所遵循的基础逻辑。国家的渗透、动员及整合能力是社会政策执行的保障，这就得考虑国家能力嵌透的社会结构，即政社主体的权力格局。由于社会异质性的发展使基层政府无法“强制干预”，必须培育“政社合作能力”，以此针对性地确定合作目标、筛选合作方式、构建合作机制、
考核合作绩效等。只有这样，合作网络才是政府借用“外部基础设施”渗透权力意志的有效手段，理性政府则根据社会组织所附带的不同能力分类建构政社合作网络（见图1）。
根据能力类型，社会组织可以区分为：自我保护型与专业服务型。前者指普特南意义下的“公民共同体”，其成员以互惠、合作、平等、自治等原则组织起来追求共同目标，避免受到外部力量的干预；其目标是实现社会自治及保护社区利益，比如社区的秧歌队、合唱团等自发团体[30]。后者指萨拉蒙意义下的“公益服务组织”，它们主要以自身专业能力为别人服务、为那些处于需要的人们提供服务，甚或在社会福利政策支持下提高大众福祉[31]；其目标是通过服务实现自身发展及提供公共物品，例如“四点半儿童服务机构”、居家养老服务机构、社会工作服务机构等组织。
保护型社会组织遵循自我管理、自我服务等“自治逻辑”使社区免受外部干预。基层政府可以借助社区自治功能“替代性回应”部分公共服务的需求压力，为此给予配套性的支持。社区保护型组织具有自发性、灵活性、零散性且对资源依赖较小的生存特征，所以政社合作的重点在于尊重社会组织运行逻辑而激活可持续的自我服务能力。在政社合作链条中，社会组织成为政府意志进入社会的新主体、新资源及新机制。为了获得社会自我服务能力，政府不得不实施保护型社会组织的有限自主成长战略；因社会组织的保护功能使其容易与国家权力形成竞争关系，所以国家要利用政策工具主导社会组织的发展过程，比如孵化培育、赋能赋权等措施。我们可以得出：如果社会组织属于自我保护型，基
·社会政策时代·压力型体制·家长制观念
外部责任·居民诉求·上级指令
内部能力·权力不足·资源有限
VS
基层政府：责能困境
①研究问题
·
保护型组织：孵化性赋能自我服务能力
专业服务能力·服务型组织：竞争性购买
政府主导
共容
利益
②创新方案
共生场域
·国家能力建设
目标：服务能力撬动
枢纽：合作能力
渗透能力动员能力
整合能力
构建政社合作网络
社
会管理创新
图１责能困境、政社合作与国家能力建设
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层政府则会采取“孵化性赋能策略”激活社会组织的自我服务能力实现国家权力在社会中运行。
服务型社会组织则专注于以专业能力改善社
会福利的“服务逻辑”而生存发展。基层政府在公共职能、公共服务等方面与服务型组织合作实现优势互补，以此增强国家在社会服务方面的专业能力。由于服务型组织的生存发展对合法性、资源及活动空间的依赖程度较高，基层政府在合作中以竞争性方式提供相应条件吸引社会组织的优质服务；并且随着专业服务机构的逐渐增多，基层政府占据着有利的买方合作地位。但从国家能力建设角度看，政府需要通过合作网络把社会组织的服务能力移植到政府运行体系之中，同时也可以通过资源控制实现对社会组织发展状况的合理调节[32]。
鉴于服务型社会组织的数量规模及依附式发展特征，
基层政府则会以“竞争性原则”的契约合作降低服务成本提升服务质量，达到“收益最大化”的国家能力建设路径。所以，如果社会组织属于专业服务型，基层政府则会采取“竞争性购买策略”吸纳社会组织的专业服务能力增强国家服务能力。
４案例实证：政社合作与国家能力建设
本文采用深度调查基础上的个案研究。事实
上，基层社会管理创新研究的当务之急是搞清楚其背景、意图、策略、路径及结果等机制，而案例研究恰好集中展示了全新现象的“描述性”和“解释性”等问题。文中选取了被杭州市塑造为基层社会管理创新典范的K 街道“凯益荟”。该案例的宏观背景是快速城市化进程中基层政府面临社区建设、社区服务等多重压力，而且因能力不足而陷入治理困境；于是2011年K 街道成立社会组织管理服务中心并命名为“凯益荟”（即公益组织荟萃之地），以此构建政社合作网络增强基层服务能力。文中所用案例资料来源于笔者及项目团队2012年的三次实地调研，主要运用深度访谈、实地观察及文献分析等方法，访谈对象包括凯益荟负责人、社区与街道干部、社会组织负责人、社区居民及相关领导等。４．１
政社合作的诱因：共容利益
社会转型使K 街道面临服务供给方面的“责能困境”。现实而言，财政实力增强和居民需求增多
使服务事务暴涨，但社区人员又身兼数职，不具备专业能力以致难以有效回应诉求。K 街道负责人认为他们面临的责能困境表现为：
（1）虽然社区“三位一体”改革成立“社区服务站”，但这仅解决了行政服务的便捷与周全而没有考虑服务的专业性问题，最终导致“有管理无服务”；比如，社区定期统计孤老、残障等信息而无法提供专业帮助，更无法满足类似社区文化、儿童看护、居家养老等新兴需求。（2）当社区工作不能提供良好服务时居民对其信任度日益降低，近年政府服务项目逐渐增多，但社区又不能办好，这加剧了百姓的抱怨，社区则陷入“费力不讨好、好心办坏事”的恶性循环。然而，社区又不能放任不管，这将助长干群疏离甚至使居民走向歪门邪道的解决路径。
（访谈资料，YB-20121127-LM
）①总结来看，现行基层政府及社区的资源配置和结构安排难以回应社会需求，亟需主动地创新社会管理提升服务能力。
社会组织的服务功能是基层社会管理创新的有效源泉。经过社区治理结构改革的探索，政府将回应“责能困境”的路径确定为：跳出“官本位”寻求体制外合作，即激活社会组织能量或以“非政府的方式”整合异质性资源增强服务能力。这种借用社会组织参与公共服务符合国际流行的“小政府、大社会”箴言及政府利益。但基层政府在选择社会组织合作时有着深刻思考，K 街道民政部门的直属领导直言不讳：
一方面，“这块阵地，无产阶级不去占领，资产阶级就会占领它；我们只不过是关心它们，把它们利用起来，它们的功能就能发挥得更好一点，作用更大一点，促进它们按照社会组织的功能发展”。另一方面，“政府不能把触角伸到基层社区，我们就把志愿性的、服务性的力量组织起来帮助实现政府职能，这样社会组织的功能就得到发挥了，而政府为其提供基本的保障。”（访谈资料，YB-20120507-LYJ
）更为重要的是，共容利益为基层政府与社会组织的合作提供结构性支持。这也是近年来政府大力培育发展社会组织的根源。社会组织参与社区治理、提供社区服务是政府在时下理性选择的结果，政府既“占领”社会阵地又推动职能转型。从长远来看，社会组织的发展对于政府而言更是“利大于弊”，其前提是政府制定有效的合作策略实现“为我所用”的目标。所以，社会组织不仅是基层政府的合
①遵照学术惯例，
文中对相关的人名、地名、机构名等进行了匿名处理，而运用到的访谈资料采用了“X－Y－Z ”编码：“X ”代表访谈人姓名的首字母，“Y ”代表访谈时间，“Z ”代表被访谈人姓名的首字母。下文亦同。
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作主体，还为政府增添了异质性的资源类型和动员机制，这些有利于缓解基层政府的责能困境。上述推理在实践层面表现为，杭州自2008年以来集中出台政策支持社会组织发展，包括杭州市出台《关于加快社区民间组织培育发展的若干意见》、区级政府颁发《关于促进社会组织培育发展的实施意见》，以及K街道制定《关于加强社区社会组织培育发展及规范性管理的意见》等文件。
“凯益荟”根据社区服务需要确定合作领域及合作策略。首先，政社合作集中在“群众文体、社区服务、维护权益、捐赠救助、社会事务”等基层社区难以做好而居民需求意愿强烈的领域。其次，政社合作策略以社区资源评估结果确定的，主要分为“孵化培育”及“政府购买”两类。
“凯益荟”主任认为培育社会组织的宗旨在于激活自我服务能力与专业服务能力，而策略选择则考虑效果、效率及可持续性；最终决定优先挖掘社区内部资源，在此基础之上引入外部力量予以补充，逐渐确立了“内部挖掘”和“外部引入”两条路径。为此，
“凯益荟”针对责能困境的诊断把回应逻辑归纳为：责能困境的关键在于基层服务能力不足，解决措施是“一种方案、两条路径”，即采取“对本土保护型组织予以孵化、对外部服务型组织施以购买”等策略加强服务能力建设。
４．２孵化性赋能网络：自我保护型组织
K街道在为人民服务的理念下持续地跟踪居民需求。通过焦点会议①与调查问卷发现，居家养老、青少年服务、维权疏导及社区文化等公益服务②需求排列前四，社区因服务能力不足而无法有效满足。为了挖掘内部资源，K街道对社会组织的数量规模、活动领域、发展状态等做了专项评估。结果显示：14个社区共有193个社区组织或团队③；分布在文化体育、慈善救助、疏导维权及市民教育等领域，其中文化体育类占50%左右；处于松散状态，既没有合法身份也没有长远规划。这类组织具备一些共同特征：社区本土自发而成，维系社区意识的载体，以自我管理、自我服务及自我发展等社区保护为目标。街道及社区认为，社区社会组织家底雄厚，只不过类型有些同质化且发展不规范；该类组织的“自我保护与服务能力”值得开发利用，其关键在于不损坏优势的同时消除不规范的危险。所以，K街道通过“凯益荟”建立孵化性赋能网络，旨在通过登记、整合、培训等环节孵化保护型社会组织，并以赋能赋权的方式提升“自我服务能力”，此过程也完成了国家权力渗透基层社区。
（1）通过“备案制”给予社会组织合法身份并提供国家权力下沉载体。“注册难”是困扰社会组织发展的关键问题之一；但对于社区内保护型社会组织而言，注册与否不会影响其生存或发展。因为它主要依靠居民认同而自主自愿联合组成，对外部资源依赖较弱，所以该类社会组织没有动力和愿望去争取“合法身份”。正是这样，保护型社区社会组织陷入“自发生长”引发的零散性、非规范性问题。“凯益荟”通过“备案”方式给予其正规名号，将游离于管理之外的社会组织纳入政府体系，做到知根知底。
（2）建立“枢纽型组织”，分类整合社会组织并疏通国家权力下沉路径。权力下沉需有兼顾：第一，社会组织有其独特的自身逻辑，比如自愿、协商、参与、自下而上等，权力渗透不能破坏原有生态系统，否则难以激活“保护型”功能；第二，政府管理社会组织涉及管理幅度与规模效应问题。因此，“凯益荟”在社会组织原有结构基础之上按照“活动领域”建立枢纽型组织，以此为协商平台统领遍布社区的组织、制定战略规划及人事框架、聚拢各方资源及丰富社区服务。
（3）开展“能力建设”孵化社会组织，提升自我服务能力分担政府压力。当前保护型社会组织能力普遍不足，特别是政治把握能力、动员能力与服务能力，政府作为共容组织难以获得社会组织的“发展红利”。因此，凯益荟开展的能力建设主要围绕着三个方面：一是社区服务的技巧，“凯益荟”聘请经验丰富的社区干部以案例、实践等方法培训“如何与居民打成一片”、“如何激活居民参与”、“如何设计、执行及监评项目”等实用技巧。二是公益理念的普及，强调社区活动的服务性质与公益性质，特别是社区社会组织要主动而积极地应对居民诉求，以社区发展为使命等。三是政策文件的讲解，主要由市、区相关部门详细介绍社区政策，即使其了解外部环境及向居民上传下达。
①焦点会议是定性调研的一种方法，主要指同时访谈一群人并鼓励讨论，挑选被访谈者时不讲究统计上的代表性，适合于探索性研究。
②社区服务包括：公共服务、便民服务及公益服务。由于现行福利制度不完善，大量居民诉求归为公益服务，但随着财政资金增多服务性质也发生变化，比如居家养老服务。当前基层稳定与居民日常生活息息相关，老年人生活起居照料、青少年晚间照看等社区照顾都得到相当重视，所以社区主动承担公益服务。
③组织或团体的判断标准：第一，要有固定人数，至少10人；第二，要有专门的负责人或召集人；第三，定期开展社区活动；第四，要有相对固定的活动场所。这些指标符合萨拉蒙定义的组织性特征。
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（4）通过“项目资助”赋能性提升社会组织的实操型自我服务能力。“凯益荟”在课堂教学、案例研讨基础之上加以实战演练，以实报实销方式支持开
展社区活动或者给予基本经费支持等，比如社区文化活动、民事纠纷化解等。最终目标是激活保护型社会组织力量实现自我服务、互帮互助，从而帮助基层政府分忧。2012年初，“凯益荟”已经完成了文体类保护型组织的整合规范，将枢纽型组织取名为“和之韵”，以此为例展示孵化性赋能网络的逻辑：
城市化进程中居民对社区文化需求日渐增长，而社区又无能力主动回应。目前来看，我们自发的文体类组织数量众多、参与人数过千、几乎遍布社区，但是存在三个问题：第一，组织中存在少量练“气功”等危险行为；第二，组织之间恶性竞争、持续性差等无法满足居民需求；第三，组织游离于政府，无法协助社区开展活动或提供服务。为此，凯益荟着手孵化培育提升该类组织的自我服务能力，减轻政府负担，具体过程是：第一步，我们通过“备案”把原来的“团队”改名为“社区社会组织”，将其纳入正规管辖范围之内。第二步，整合建立枢纽型管理框架，即现代化的理事会制度；以社区为单位，社会组织自主选举一名理事，随后理事们内部民主选举出理事长负责战略规划及团队分工等。第三步，培训理事会，让他们成为可以自我管理的团队；比如，请专家培训理事会成员的团队运营、人际关系、项目开展等事项，同时辅助他们建立制度框架、运作机制等标准化规范。值得强调的是，我们不干预原有团队的运行，而是在他们基础之上“锲入”上通下达、资源整合与团队建设的枢纽型平台。这样整合孵化就大大提升了组织自我服务能力，一年来统筹开展文体活动203场。更重要的是，整个街道层面的文体类活动都由理事会自主操办，从而减轻了政府工作负担，且街道拨付的经费又能添置服装器具或聘请专家授课，这又有利于自主性、专业化和可持续性发展。（访谈资料，YB-20121112-LM ）４．３
竞争性购买网络：专业服务型组织
由于社区组织的同质化局限，内部资源无法满足社区的所有需求，特别匮乏的是“儿童照看、居家养老”等专业服务。于是“凯益荟”以“政府购买”方式引入专业服务机构。按照K 街道负责人的理解，外部合作网络有利于低成本地“吸纳”专业服务能力，使政府处于“掌舵”的角色而巩固其社区领导地位。此时，凯益荟则需要开发流程挖掘潜藏于社会
组织中能弥补国家能力的专业服务能力。总结来看，竞争性购买网络（即通过公开招标、组织引入、监测评估等竞争性程序筛选服务型组织），能够嫁接社会组织在基层服务的比较优势从而增强国家的政策执行能力。
凯益荟主动介入社会组织圈“对接”专业服务机构。杭州社会组织的发育程度相对较弱，凯益荟负责人选择主动宣传需求对象、运行方式等，比如参与行业内的沙龙、培训会等民间活动。但是，“凯益荟”对引入社会组织的资质做了严格要求：
（1）公益性，比如民政登记注册的社会组织，以及服务收费价格相对低廉（低于市场2/3）的组织；
（2）有声望，通过对已开展活动的定性评价来判定，主要是筛选出有专业能力的组织；
（3）与政府部门有过合作（信任关系），为了规避社会组织提供服务的政治风险，一般要求该组织曾经与政府合作，或者有政府推荐等。当然组织引入是双向选择过程，政府与社会组织之间相互满足需要。
从结果来看，凯益荟招标的竞争性仍然不足，其原因在于，杭州社会组织在专业服务方面不够成熟、基数较小，但相对成熟、具有竞争性的组织拥有较好资源而不愿意主动“跳入”政府的管制范围之内。这就决定了凯益荟在引入之后仍需要加强能力建设培训。
最终，凯益荟根据社区需求招募了五家组织，即四点半课堂（青少年服务）、夕阳红居家养老服务中心（居家养老）、民商调解服务中心（维权疏导）、何钧心理咨询中心及华语之声。
复合型政府购买是激励服务型组织提供专业服务的阀门。服务型组织参与政社合作的动机异于保护型组织，后者是希望通过合作获得免受外部干预的权力，而前者则是借此获得生存发展的资源、空间及合法性等。所以政府购买不是简单的契约交易，而是附带了象征意义，具体特征如下：（1）购买方式以竞争和指定相结合；（2）购买价格以统一定价为主；（3）政府购买涵盖了大量背书性质的合法性认可，比如给予政府办公室的“象征”、社区干部的“推介”等潜在性资源；（4）购买之后依然参与保护型组织的能力建设培训。据调研来看，承接服务的社会组织非常重视“合法性”的获得，以此可以带来更多业务、更低成本及项目契机等，且这成为政府购买的重要激励机制。
以四点半课堂为例：双职工家庭诉求是由社区
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承担孩子放学之后的专业照看服务。街道认为亲自做该项服务面临极大风险，这需要专人接送、作业辅导等细碎服务，而社区做得不好时居民不会因为免费服务降低要求，反而会提出更多要求或者投诉等。此类服务对责任心、专业性都有较高要求，保护型组织只能以自我服务的方式接送孩子但不能提供专业辅导。所以，我们从西湖区引进了口碑较好的民非组织提供专业服务。合作方式包括：凯益荟协调各个社区免费提供老年活动室为场地、在社区发布服务公告（使居民认可组织的正规性），出面协商服务价格以保障公益性，这里的参照是市场价格，比如市场收费为1000元/月，而我们引入的收费价格是500元/月。对于四点半学校而言，在合作中收获颇丰，增大了服务人数、降低了服务成本及可以持续性地发展，同时为该组织在社区扩展居家养老、社区调查、社区文化等相关服务提供了机遇。综合来说，政社合作实现了多赢，其中政府有效回应了居民诉求，专业服务型组织获得了发展空间、资源及信任，而居民也以低成本享受了高质量服务。（访谈资料，YB-20121203-LM&ML）
为了弥补竞争性不足及保障服务的专业性，凯益荟加强了规范培育和监测评估两个环节。规范培育与保护型组织的内容相似，更加侧重公益性与服务性的技能技巧培训，重在解决外部组织与社区、居民更好的沟通。监测评估是凯益荟保证服务型组织专业性的淘汰机制；评估工作由凯益荟统筹，评估主体包括社区干部、服务受众及凯益荟工作人员，评估内容包括项目完成情况、服务满意度、收费状况等，其中满意度低于85%的淘汰、低于90%的整改。并且，每年凯益荟都会针对专业服务机构出具《K街道社会组织发展现状、社区反馈意见及解决方案》，相应地给予奖惩措施，以期为居民提供优质的公益服务。
５共生场域：国家能力建设与
社会组织发展
５．１政社关系：从控制型互害转向合作型共生国家能力建设、社会管理创新与政社关系之间有着密切的内在联系。基层调研表明，K街道社会管理创新的动力不是回应上级要求，而是面临能力困境的理性选择，那么创新的源泉就在于调整政府与社会组织的关系。这里社会组织特指不是按照国家权力运行逻辑的主体或领域，即以“认同”、
“协商”、
“自治”为运行逻辑。事实上，全国范围内社区正在推行党委、居委及服务站重组的“三位一体”改革，其重点也在于建设专业服务、加强自我服务等
各就各位的功能重塑。总之，社会管理创新的宗旨
是国家能力建设，而政社关系的调整又是创新之根
源。
从控制型政社关系转向合作型使得国家能力
建设嵌透在社会之中。威权国家把社会组织视为挑
战性力量，忽视其服务功能。由此，国家管理则停留
在注册登记、资源获得等控制环节，而不是动员、调
节社会组织的功能朝向国家能力建设的有利方向，
这样相互竞争的恶性循环使双方陷入“控制型互
害”[33]。然而，责能困境迫使基层政府重新审视政社
关系，试图主导性地创新政策工具赢取互利结果。
社区层面在近年来的政社合作案例中已经备受关
注，只不过学者将其总结为“偶发共生”、
“嵌入型控
制”等标签。我们则认为当前政社合作是共容利益
基础上的可持续状态，正如K街道所示：政府不是
干预控制而是规范引导，力图尊重社会组织的运行
逻辑并吸纳其服务能力；政社之间在不断地相互规
训、教化，借“凯益荟”官民二重性组织有机融合政
社逻辑，使得原有行政体制的“I型路径”转向“L型
状态”，社会组织则是横向拓展力量。在此过程中，
社会组织获得了合法性、资源、生存空间等发展要
素。
政社合作网络是不断再生产和衍生的场域。政
社合作客观存在且有特定的发展逻辑，包括了政社
关系网络、合作较量策略以及合作符号话语等场域
要素。从合作结构来看，基层政府对社会组织拥有
较强的自主性和主导性，社会组织则因服务能力高
低和资源依赖程度而拥有不同的选择权。从合作策
略来看，政府主动地根据社会组织类别实施孵化性
赋能和竞争性购买两种策略。从合作话语来看，政
府与社会组织都以“公益性”、“服务性”、“专业性”
及“高效性”为核心观念。政府与社会组织在此环境
下将继续复制或深化合作逻辑。合作网络作为场域
则以现行权力结构及运行逻辑不断繁殖，使得国家
能力建设的政社合作道路源远流长。
５．２合作共生、国家能力与公民社会
国家能力与公民社会呈正向关系。国家能力建
设是权力通过渗透市民社会而贯彻管理与服务政
策的可能性。普特南的研究显示，公民共同体的强
弱是导致制度绩效差异的决定性因素；因为居民参
与合唱团、鸟类观察俱乐部等社会组织时逐步达成
了相互信任、互惠规范、公共精神等品质，由此更加
愿意信任政府、合作团结及妥协，使政策反应更灵
Journal
of
Public
Management
政
社
合
作
与
国
家
能
力
建
设
杨
宝
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公
共管理学报
第
十一卷第二期二○
一四年四月Vol.11No.2Apr.,2014
敏及有效。K 街道个案研究的纵向比较也认为，原有体制发现问题迟缓、执行政策拖沓导致居民满意度低；而社会管理创新则激活了公民意识，使社会
组织为政府排忧解难。
公民社会成为国家能力建设的合作伙伴。按照通行概念，公民社会对于国家权力而言是挑战性力量，比如希尔斯认为公民社会具有自身的生命且大都具有相对于国家的自主性
[34]
。但是，社会管理
创新实践中社会组织发展体现为结构主义公民社会①
，重点强调组织的发育及成长原则，而不刻意追求制衡功能、价值导向及自治状态。社会组织就是国家能力建设的重要帮手，天然地分野为保护功能与服务功能，都具有公共精神纽带的社会资本特征。居民之间互动产生社会关系网络以及互惠信赖规范；其中，文体类团队活动撇弃意识形态及地位差异则是创造连接性社会资本的中介[35]
。
合作共生是国家能力延伸至结构主义公民社会的理性策略。国家能力的内在逻辑是：汲取能力和服务能力是宗旨，渗透能力、动员能力及整合能力是基础。对于当前服务能力建设而言，政府缺乏渗透载体、动员方式及整合机制，而结构性公民社会为政府体系浸入大众生活的枢纽，集平台、动员、整合等功能为一身。所以，政府自主地发展出孵化性赋能和竞争性购买等理性策略，政社合作网络使得国家能力提升与公民社会发展浑然一体、有机结合。共生关系就指国家能力与社会组织双赢的辩证状态，即政府为社会组织发展提供温床而社会组织为国家能力建设辅以抓手。但是政府对社会组织培育存在较强张力，如杭州公益人士S 所述：
第一，政府急于扩充服务能力必然选择与高效而专业的社会组织合作，这为社会组织进入社区治理提供发展空间；第二，政府培育规范可能破坏社会组织的发展土壤，而被吸纳到政府过程之中，丧失公民社会属性。（访谈资料，YB-20121128-SJ
）无论怎样，政社合作有利于国家充分挖掘社会资源、形成联合体及回应社区问题，也有利于结构主义视角下的公民社会成长。
６结论：政社合作推动国家能力建设
社会政策时代的基层政府陷入“责能困境”而
亟需社会管理创新。从实践来看，政社合作是社会管理创新的重要举措，本文重点探讨了政社合作推动国家能力建设的内在逻辑。对K 街道社会管理创新的实证研究，我们得出如下研究结论：
（1）基层政府“责能困境”的深层根源是国家能力不足，表现在国家权力缺乏对社会的渗透载体、资源动员及整合机制，即表现为政社隔离状态。社会结构转型等外在压力创造了政社之间的共容利益，使得政府主导的政社合作得以实现，由此增强国家的服务能力和回应能力，这是基层社会管理创新的主要初衷。
（2）理性政府根据社会组织的能力类别建构“合作网络”。社会组织可以分为保护型组织与服务型组织；前者以自治逻辑为基础保护社区利益，而后者以专业服务为基础生存发展。所以，政府选择孵化性赋能策略激活保护型组织的自我服务能力，以竞争性购买策略吸纳服务型组织的专业服务能力。
（3）国家能力建设的要素、结构及路径都发生变化。服务能力是社会政策时代下国家能力的重要部分，渗透能力、动员能力及整合能力等基础性能力则在“合作能力”撬动下实现倍增，而政社合作网络成为国家能力建设的枢纽。
（4）国家能力与社会组织在合作网络中实现共生。政社合作使国家权力通过社会组织渗透公民社会而得到建制性增长，使社会组织在国家保护下获得合法性、资源及空间等结构主义公民社会的发展要素。并且，合作网络形塑了一套权力关系、资源结构、互动策略及符号体系等要素，使得国家能力建设与社会组织发展的合作共生状态不断增殖。
（5）政社合作网络成功运行的关键是行政权力与社会自治有机结合。无论孵化赋能还是政府购买，政府都在“做事层面”尊重社会组织的运行逻辑，力求不干预、不破坏，更不将其转变为“二政府”。否则，政府难以激活社会组织的自治能力及服务能力。反过来看，政社逻辑结合的纽带则是契约交换、各取所需及优势互补，而分工互动实现了国家权力与社会自治的有机团结。
致谢：感谢中国人民大学康晓光教授给予的指导与建议。
①德国学者康保锐
（Berthold Kuhn ）在研究公民社会对发展政策的影响时发现，各种不同文化背景下要以价值观为导向来判断公民社会发育程度是非常困难的，而“结构主义”的理解更加客观。因此，他认为结构主义公民社会通过一定的组织原则和结构特征而得到表现，以志愿性、非营利性和自由进出为基本前提；其中福利机构、自我救助群体、文化团体等是核心成分，而工会、经济团体、基金会则相对处于边缘地位。
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杨
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cial action in its process provide a potential way for the social construction of public decision－making in local democratic gover－nance process．
Article Type：Research paper
Key Words：Deliberative Democratic Decision－making，Mechanisms of Social Action，Deliberative Democracy，Public Energetic Sphere，Wenling City
（5）Cooperation between Government and Social－Organization and State Capacity－Building：
Practice Investigation on Grass－roots Social Management Innovation
Y ang Bao·51·
（School of Public Administration，Chongqing University，Chongqing，400044，China）Abstract ID：1672－6162（2014）02－0051－EA
Abstract：Due to the insufficient service ability，the grass－roots government fall into dilemma from accountability to responsibili－
ty，the innovations of social management put forward by the primary level government，which tries to construct the cooperation for the government and social organization which promote national capacity building．This paper explains the deep logic of cooperation between government and social organization in the perspective of state capacity－building theory．The study states that with the changing with the social structural transformation and the residents changed appeals，the government have common interests with social organization，which established the structural foundation；the rational government chooses the cooperation strategy basing on the types of social organizations ability．The social organization can be divided into types of self－protection and specialized service，while the government have separately strategies，the＇incubating empowerment strategies＇which stimulates the self－service abili－ties，the＇competitive purchase strategies＇absorbing the professional service capacity．From the case of Kaiyihui the essay found that the national service abilities may be systematic promoted by the cooperation between government and society，the cooperation network can provide the pivot platform in which the power of state penetrating into the society，the resource mobilization and the integration of them；the social organization take the opportunity to enhance the legitimacy，the survival resource and activity space，then generate the structuralism civil society．The cooperation network by the government and society finally become the shared field for the capacity building of state and development of social organization，which make the state power keep the organic solidarity with the social autonomy．This paper is to explain the motivation，strategies and trends of cooperation between govern－ment and social organization from the state capacity－building，enrich the research of grass－roots social management innovation．Article Type：Research paper
Key Words：Accountability and Responsibility Dilemma，State Capacity－Building，
Cooperation between Government and Social－Organization，Grass－roots Social Management Innovation
（6）The Coupling of Formal and Informal Politics in the Process of Local Governments Innovation：
A Case Study of Police Microblogs
Chen Guiwu·60·
（Institute of Industrial Economics，Jinan University，Guangzhou，510632，China）Abstract ID：1672－6162（2014）02－0060－EA
Abstract：The objective of this paper is to explore the coupling mechanism of formal and informal politics during the bottom－up innovation process in the context of Chinese local government．A theoretical framework built upon the literature of institution change，informal politics and government behaviors was proposed．The framework was further substantiated by a case study of the adoption and diffusion of police microblogs in City Y．The analysis reveals that the adoption and diffusion process of local govern－ment innovations in China is confined by the administrative system，leader－centered decision－making mechanism，and the formal and informal politics．An innovation can only be adopted and diffused on condition that the informal politics are coupled with for－mal politics，with the former usually acting as a dominant role．The results also suggest that：informal politics play the key roles in the adoption of innovation；formal politics are the key driven factors of innovation diffusion；formal institution arrangements usually ABSTRACTS IN ENGLISH Journal
of Public Management 141