从市管县到省管县的体制变迁

从市管县到省管县的体制变迁

周天勇

近年来，在中央下发的文件中，不断涉及“省管县”的改革问题，这表明了中央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革的决心。从“市管县”体制向“省管县”体制改革，是一种简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积极性。尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用，但当前，促进县域经济发展亟待体制和制度创新，需要在管理体制上对县域经济进行松绑，在有条件的地方实行“扩权强县”，最终到“省直管县”。因此，我们需要正确认识市管县体制的阶段性和局限性，从而理解省管县改革的背景、利弊和着力点。

一、市管县的由来和历史作用县乡政权体制，以及管理县的省派出地

区行署，是适应于农村社会和农业经济的区划管理方式。而20世纪80年代普遍实施的市管县体制，是工业和城市经济，对农村社会和农业经济管理体制的一种进步。

(一)市管县兴起：经济转型过程中的行政体制选择

从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。新中国成立后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。

当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。“大跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以后的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。

改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。政府急切需要找到促进经济发展的新动力、新方式。发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成为当时的一个可行的选择。

从微观的角度看，实行市管县体制，主要是为了协调城乡发展，以城市带动农村;而从宏观角度看，实行市管县体制，发挥城市的经济中心作用，主要是为了适应和促进改革开放后中国经济发展形势，即农业经济向工业经济的转型。

(二) 市管县的发展、作用及利弊随着改革开放和商品经济的发展，尤其是1982年后，党中央、国务院充分肯定辽

宁省在经济发达地区实行市管县体制的经验，发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行市管县体制，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了市管县的新高潮。1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。此后，市管县体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。近年来，随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大，特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些边远省区有少量存在(据统计，1983年尚有138个，到2002年仅存22个)。相反，领导县的地级市发展较为迅猛，1982年为55个、1987年为152个、1998年为202个，到2001年则达253个，领导着1445个县级行政区(不含市辖区)，分别占市和县级行政区总数的95.5%和70%。

在计划经济向市场经济转轨时期，实行撤县建市和市管县体制的确对推动城市经济发展发挥了积极作用。在市场经济的发展要求破除城乡分割、建立经济区的同时，生产领域仍处于高度计划之中，城乡经济和不同区域之间经济的沟通完全建立在城乡政府间沟通的基础上，市县之间的经济纽带则依托于市县之间的行政纽带。在这样的政治、经济体制环境下，通过推行“市管县”体制，借助行政的力量改变“行政区”以适应“经济区”的发展要求，整合了行政区和经济

区之间的矛盾，扩大了经济区范围，解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，对经济和社会的发展起到了促进作用。在当时计划经济占主导的条件下，推行市管县体制，城市利用自己的经济实力，通过行政隶属关系，加强对农业的支援，同时合理地组织商品流通，建立多渠道、少环节的商业体制，有利于城乡结合优势得到有效发挥。在市场经济起步发展阶段，市县分治造成的行政隔绝和城乡间的经济壁垒，阻碍了贸易交流和资源流动渠道，城市的资金、人才、技术等优势没有得到充分发挥。市领导县后，行政区的经济范围迅速扩大，实现了市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内的优化组合，使城乡、市县的优势得以互补，一些乡镇等弱小企业在中心城市的支持和帮助下，通过联合、重组等形式，规模迅速扩大，技术含量不断提升，经济效益明显提高。

市管县体制在计划经济向市场经济转型过程中起到了促进城乡经济协调发展的作用，但同时，随着市场经济体制的逐步确立、经济社会发展水平的不断提高，以及一些新情况、新问题的涌现，市管县体制的弊端也愈益显露出来。一是市对县难以起到有力的带动作用，“小马拉大车”问题依然存在，这种情况，在广大中西部地区表现更加明显。二是市县在管理上、经济利益上和发展规划上的矛盾日益凸显。市管县体制主要是依靠行政力量维持，客观上存在着市侵占

县的权限、经济利益的倾向，造成城乡之间的矛盾，出现了以牺牲乡村发展城市的情况，而这恰恰与以市带县的初衷背道而驰。

与此同时，在市管县体制下，中国政体到了21世纪初，已经基本形成了中央、省、地级市、县、乡的五层政权体制。而这五级政权体制更存在种种弊端，比如过多的流经环节，使政务和法务中所必需的信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大，甚至被篡改。政权运转的成本和机会成本大大上升，成为国民经济的沉重负担，导致政权运作的效率越来越低。虽然五级政权运作投入的成本相当昂贵，但是其提供的服务与投入相比，不成比例，并且使办事层次增加、办事环节成倍增多，办事的时间成本也加大。五级政权体制还存在自我膨胀、制造额外工作的问题，增加了政权内部消耗，摩擦不断。特别是地级市的各部门，对县和县级市的行政审批、收费等大量增加，使县和县级市的经济运行活力下降。此外，乡镇一级政权还直接增加了农民的负担。而目前地级市实际上在财政分成的体制下，上截留中央和省对县的转移支付，剥夺一些县和县级市的财力来维持其政权运转;一些有财力的地区，通过剥夺一些县和县级市的财力来发展所谓的中心城市。为什么中国的县域经济一直很困难，不能得到良好的成长?就是因为上有地市一级政权剥夺和集中，下有乡一级政权釜底抽薪，上抽下漏。在土地建设指标分配上，

规划、项目和投资等方面，地级市优先，县和县级市权力受到压缩，使中国大部分县域经济发展困难，难以发挥小城市在整个国民经济发展中的地位和作用。

综上，市管县体制，业已步入反思调整的阶段。

二、推进市管县向省直管县改革

如上所述，市管县体制尽管在曾经的特定历史阶段，符合我国特定的阶段性发展需要，起到了一定的正面作用，但同时也存在其自身的局限性。目前，市管县体制下的五级政权体制，导致政府层级增加，委托—代理成本上升;同时市管县体制在目前不但已经难以达到以市带县、促进县域经济发展的作用，甚至还对县域经济的发展形成了阻碍。在这样的现实情况下，就需要对市管县体制进行改革。

(一)省管县的提出背景针对上文所述的市管县体制的弊病，需要进行相应的改革。而最直观的一个改革目的，即为减少目前体制下的政府层级。因此，减少政府治理层级，改由省直接管理市和县，缩小市的管辖范围和降低市的行政级别，并改革对应的财政体制的“省管县”改革，就作为一种最直观的方案被提了出来。

然而对此，首先需要明确的是，省管县并不意味着取消地市一级，而是让县和地市处在相对平等的层次上;区和乡镇成为地、市、县一级政府的派出机构;县财政直接与省分成而不必再经过地市一级的分成，中央转移支付直接向县级政府

划拨。因此，对于省管县的提出，需要明确这一新体制的真正内涵和运转方式，从而明确进行省管县改革的真正目的。

其次需要认识到省管县改革的一个重要背景或基础在于，改革开放以来，我国地方政府的建设已经发生了巨大的变化。一方面，县一级政府所在地的交通设施建设日趋发达，而电子政务等新的技术手段也正在颠覆传统的通讯和政令传达方式，因此，这在客观上为压缩行政层级、确保政令的传达和贯彻奠定了良好的基础，使得省一级政府客观上已经具备了直接管理县的相关能力。而另一方面，经过公务员选拔体系和多年来教育水平的不断提升，近年来县一级政府工作人员的整体素质相较实行市管县的时期已经有了很明显的提高，大批改革开放以来由正规院校培养的毕业生，经过考核后进入了县一级政府工作，而这也为推动省直管县提供了人才储备方面的基础，对于推动这项改革具有重要的意义。

因此，从技术水平和人才储备两方面来看，县一级政府目前已经完全具备承担地方的公共服务、社会管理等基本政府管理职责的能力，同时省一级政府的政令、法令也能够以比过去更加便捷的方式下达到基层政府。客观上，目前我们已经具备了削减政府层级、不再由地市级政府作为中间协调层来行使行政权力的基础。然而目前县级行使的行政权力依旧需要地市级政府从中协调，究其根由，还是市管县体制对

政体本身形成了固化。地市级政府，乃至省一级政府，为了自身利益而不愿将相关事权下放、将相关权力剥离，加上地方财政方面的利益，是市管县体制固化的根本原因。

再次需要清醒认识到的一点是，在长期的市管县体制背景下，我国政府管理层次多，隶属关系复杂，管理半径过长，行政分割严重，行政成本较高，也主要出自中间层改革滞后，多年没有解决管理幅度和管理规模过大的问题。在这样的背景下，如果贸然将地市级政权从县一级政权剥离，势必造成省一级可能短时间内无力协调各县及县以下政府的相关事务，导致中间行政层级削减后上层与基层政府的管理脱节。因此，在这样的背景下推进省管县改革，还有相当多的基础性工作需要落实。

(二)省管县的改革利弊分析如前所述，省管县体制的提出，目的在于降低行政层级过多导致的弊病，解决不同层级政府间委托—代理成本高昂的问题。但与此同时，如果一些基础性的工作不做好，由市管县改为省管县后，可能未必达成预想的目标;如果由省政府直接管辖的县市特别多，虽然可能是层级少了一层，但可能因为管理幅度过大，出现委托—代理的成本同样升高的问题。因此，改革目前我国的市管县体制和相应的五级政府体制，真正推进好省管县改革，需要处理好政府层级、管辖范围和委托代理机制三者之间的关系。

通过省管县减少政府层级，比如减少地市政府，势必会增加省级政府的管理幅度，省级政府内部协调成本上升，省级政府间关系更加难以协调。而这可能会造成上层与基层政权的行政管理不连贯，政府行政管理失灵等一系列严重后果。其可能带来的混乱，会造成省管县的弊端远大于其预想的有利之处。

为此，推进省管县，要在减少政府层级改革同时，推进行政区划改革，而其重点是划小省级区域。

如表1所示，对比世界其他国家不难发现，中国一级行政区数量明显偏少，管辖幅度过大。这与我国层级过多是密切相关的。因此，增加一级行政区数量是减少政府层级的同步改革。

(三)省管县的试点工作自2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北、江苏、安徽、山东、江西等省份已经出现了在财政上省管县的试点，浙江也已经在一些社会管理事务上进行省管县的试点。

在全国各地的省管县试点中，海南的经验最具有典型性，同时也是具备普遍借鉴意义的个案。1987年9月26日，中共中央、国务院发出的《关于建立海南省及其筹建工作的通知》明确要求，建立省直接领导市县的地方行政体制。海南省直管市县体制体现出“四个直接”明显特点：县一级领导班子由省委直接考核、任命和管理;市县财政与省财政直接

发生关系，对市县的财政转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放;中央、国务院的方针政策由省委、省政府直接指导市县实施落实;所有市、县委书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委的重大决策。

海南省二十余年来的实践证明，省直管市县体制有利于降低行政成本，提高行政效能，有利于统一规划全省经济社会发展，有利于整合利用重要资源，统筹城乡、区域协调发展。省直管市县体制扩大了县域发展自主权，激发了县域经济发展活力。而2008年7月，海南省委五届三次全会通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，决定向市县下放197项行政管理事项。2009年9月25日，海南省人大常委会审议通过并公布实施《海南省人民代表大会常务委员会关于进一步完善省直管市县管理体制的决定》，以立法形式将这一改革推向深入，从社会管理职能上彻底实现省管县体制。

作者：中共中央党校国际战略研究所副所长、博士生导师

从市管县到省管县的体制变迁

从市管县到省管县的体制变迁 周天勇 近年来，在中央下发的文件中，不断涉及“省管县”的改革问题，这表明了中央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革的决心。从“市管县”体制向“省管县”体制改革，是一种简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积极性。尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用，但当前，促进县域经济发展亟待体制和制度创新，需要在管理体制上对县域经济进行松绑，在有条件的地方实行“扩权强县”，最终到“省直管县”。因此，我们需要正确认识市管县体制的阶段性和局限性，从而理解省管县改革的背景、利弊和着力点。 一、市管县的由来和历史作用县乡政权体制，以及管理县的省派出地 区行署，是适应于农村社会和农业经济的区划管理方式。而20世纪80年代普遍实施的市管县体制，是工业和城市经济，对农村社会和农业经济管理体制的一种进步。 (一)市管县兴起：经济转型过程中的行政体制选择 从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。新中国成立后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。

当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。“大跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以后的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。 改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。政府急切需要找到促进经济发展的新动力、新方式。发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成为当时的一个可行的选择。 从微观的角度看，实行市管县体制，主要是为了协调城乡发展，以城市带动农村;而从宏观角度看，实行市管县体制，发挥城市的经济中心作用，主要是为了适应和促进改革开放后中国经济发展形势，即农业经济向工业经济的转型。 (二) 市管县的发展、作用及利弊随着改革开放和商品经济的发展，尤其是1982年后，党中央、国务院充分肯定辽

对市管县体制改革的理性思考与设想

对市管县体制改革的理性思考与设想 我国现行的市管县体制存在诸多弊端，如何对其改革已成为实务界和理论界高度关注的热点。本文分析了这一管理体制的历史发展、存在的利弊，以及目前市管县体制改革探索的方法和问题，在此基础上进行理性思考，并提出今后改革的设想。 标签：市管县体制改革；扩权；自治 行政区划对国家社会经济发展有着直接而深远的影响，合理的行政区划将促进国家的发展。我国行政区划现状，同历史和国外比都存在很多不合理之处，如省级规模过大，省区间规模悬殊，管理层级过多等，而市管县体制最为典型。在保持社会稳定前提下，逐步对我国行政区划与管理体制进行合理调整是很有必要的。 一、历史发展 所谓市管县体制，是指地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1958年，国务院先后批准京、津、沪三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，1982年，中央下达了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前来看，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行，使我国行政区划由宪法规定的四级制向五级制转化，成为世界上少数的多级制国家之一。 二、改革的必要性 1.市管县体制违背宪法 我国宪法第三十条规定，地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县、市)、乡(民族乡、镇)三级制。但是，在现行的行政管理体系中，我们看到在省、县之间又多了一级建制——地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”格局，使我国实际运行中的地方行政区划转化为四级制，这在本质上是违背宪法原则的。 2.市管县体制运行中的弊端 1)管理效率降低，管理成本增大。增加和强化地方行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。在市领导县体制下，县的自主权较

市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/119636353.html, 市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响 作者：叶涯剑孟珈蒂 来源：《老区建设》2015年第06期 【提要】演在中国城市体系之中，市管县体制是最具中国特色的一种城市管理制度，这一制度经过将近半世纪的发展，在21世纪初达到其鼎盛期，同时对中国的城市体系也产生了巨大的影响，最为明显的一点就是促成了地级市这种类型的城市得到大发展，基本奠定了20 世纪晚期至今中国城市体系的大体格局。 【关键词】市管县;城市体系;中国城市;制度史 【作者简介】叶涯剑1975—？，男，华南农业大学公共管理学院社会学系讲师，社会学 博士，研究方向为城市社会学、空间社会学、社会变迁与现代化;孟珈蒂1991—？，女，华南农业大学2014届毕业生。（广东广州 510640） ？眼基金项目广东省社科基金2011年青年项目“城市空间治理与中国现代化进程” （GD11YSH06） 1949年之后中国城市行政等级体系的独特性，在于它构成了一种特有的“市管县”城市行政体系。人民共和国建国初期，曾在个别城市实行过市领导县的体制，但为时极短，据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革？穴1949一1983？雪》记载，杭州市于1949年至1951年管辖过杭县;兰州市于1949年至1950年管辖过皋兰县;昆明市曾于1951年至1953年管辖过昆明县;重庆市于1951年至1952年管辖过巴县;贵阳市于1952年至1955年曾管辖过贵筑县，除此以外？熏1949年无锡市曾管辖过无锡县;徐州市管辖过铜山县;此后，北京、天津、旅大？穴今大连？雪、本溪等市先后实行过市领导县体制，当时实行市领导县体制的出发点是为了保证城市的蔬菜、副食品供应，因此？熏领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市。[1]还不能称为一种普遍性的体制。 市管县真正作为一种全国普遍推行的城市行政体制正式形成于大跃进时期。当时认为市管县可以起到城市带乡村、市支持县的作用。1958年1月？熏江苏省所辖的上海、宝山、嘉定 三个县划归上海管辖，此后无锡、常州、北京、上海等大、中城市自发跟进？熏到1958年年底？熏全国已有29个市管辖120个县级单位，几乎所有的直辖市、省会城市、大城市都实行了市领导县体制。至1960年年底，除京沪两个直辖市外，在24个省、自治区有50个省辖市？穴约占全国省辖市的75%？雪实行了市领导县体制，共辖县237个，约占全国县总数的 1/7。[2]演但市管县的第一次高潮来得快去得也快，1960年的经济困难使全国面临严峻的经济形势，城市不仅难以领导下属的县，甚至连自己的粮食供应也难以保证，市管县体制也就失去了经济基础，1961年？熏中央和国务院决定在全国停止推广市领导县体制，仅1961年一年

关于省直管县体制改革的几点思考

关于省直管县体制改革的几点思考 着眼于经济发展、城乡统筹和管理创新，政府改革已经从减人、减事和合并机构这种横向结构变革，开始扩展到减少行政层级这种行政架构上的突破。从“市管县”到“省直管县”的行政层级改革，绝不仅仅是一个取消市级管理层与扩大管理幅度的简单问题，而是广泛涉及到行政管理层级的调整，省与市、县职能的重新界定和配置，地方政府内部事权、财权的重新安排，司法体制、干部人事制度的改革，地方政府权力的政治监督等一系列重大体制改革。 省直管县体制改革的现状 从1992年始，在中央政府的支持下，各省纷纷推行省直管县试点改革。截至目前，全国22个省（不包括台湾省）和5个自治区都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权”或“扩权强县”改革。 改革的内容主要表现为两个方面：通过理顺财政分配关系，实行省直管县的财政体制；通过对部分强县下放部分行政审批权、经济管理权和社会管理权，努力实践县市分治。 改革的实质是在调整省、市、县三者之间的权力关系和利益关系。从政府权力角度看，省直管县改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对财权、事权和人事权三种权力进行重新分配，以提高效率。从各省区开展省直管县改革的实践来看，三大权力改革呈现出明显的非同步性。财政省直管改革开展最为普遍，除宁夏在自治区成立之初就实行省管县财政体制以外，全国试行改革的21个省均已开展此项改革；其次是事权，事权包括经济管理权限和社会管理权限。扩大经济管理权限的改革排名第二，有19个省区开展了相关改革；排在第三位的改革是扩大社会管理权限，有12个省区开展；人事权的省管县改革进度最缓慢，仅有5个省区开展相关改革。

建立省直管县体制可以有效减少政府管理层级，提高行政效率，降低行政成本，促进县域经济发展，增强城乡统筹发展能力，推进和谐社会的构建。通过试点改革，最早推行改革的浙江省，从2000年起，进入全国百强县的数量不断增加，到2009年已有26个县进入全国百强县范围，占了百强县的四分之一。安徽省从2004年开始实施了一系列“强县扩权”改革后，自2005年起县域经济增幅连续5年高于全省平均水平，县域经济占全省经济总量由2004年的26%提高到2009年的48%以上，工业化进程明显加快，公共服务也得到了明显改善。 省直管县体制改革实践中存在的问题 一是省直管县改革遭遇法制障碍。尽管我国宪法中没有规定地级市这一级地方建制，但是实行市管县体制以来，在各种法律、法规和政策性的文件中，地级市的管理权限得到了明确的认可和设定。因此，在市管县体制下制定的一些法律规范就会成为制约省直管县体制改革顺利实施的法制障碍。 二是政府层级间的矛盾增加。就市县而言，其关系演变为两个平等的行政主体之间的竞争关系。此外，当前省直管县体制改革主要涉及的是经济管理权和部分社会管理权，扩权县与原辖市在行政关系上还有上下级关系，县里的工作需要两面周旋和汇报，这增加了县的工作难度。而县与县之间因制度环境的一系列变化，双方竞争更趋激烈。 三是县级政府机构和人员设置与省直管县改革要求不适应。目前县级政府机构设置总体上比省直单位机构要少得多，有些省直单位在县政府没有对口单位，造成了诸多不便。实行省直管县后，中间环节大大减少，县级政府的经济社会管理权限将进一步扩大，工作任务会有很大的增加，领导职级如果不变，这种级别落差会影响到工作效果，甚至是队伍稳定。另外，省直管县后，县级政府与省级政府的沟通和交流会越来越多，县级政府人员的业务素质与省直部门有较大差距，难以与省直部门实现有效对接。

从_市管县_到_省直管县_的体制转型分析_楚明锟

收稿日期:2010-12-18 基金项目:河南省省直管县体制改革试点工作专家咨询课题 我国省县关系的历史演革与现行省县关系的利弊分析 。作者简介:楚明锟(1956-),男,河南新密人,教授、硕士生导师,河南省 省直管会 体制改革试点工作咨询专家,主要从事行政管理 学研究。 崔会敏(1974-),女,河南郾城人,副教授、博士,主要从事行政学与地方政府管理研究。周军(1984-),男,江苏射阳人,硕士生,主要从事行政管理学研究。 第27卷第1期2011年1月商丘师范学院学报 JOURNAL OF SHANGQ I U TEAC H ERS COLLEGE Vo.l 27 No .1 Januar y .2011 从 市管县 到 省直管县 的体制转型分析 楚明锟1 崔会敏2 周军 3 (河南大学哲学与公共管理学院,河南开封475004) 摘 要: 消除 市管县 体制弊端及发展壮大县域经济要求进行 省直管县 体制转型改革。相 对于 市管县 体制来说, 省直管县 体制具有有利于合理配置资源及城乡统筹发展,有利于增强县域经济发展的自主性,有利于减少政府行政层级等体制优势;但是 省直管县 体制本身也存在一些缺陷。如政府层级和财政层级不一致,事权和财权不对称,催生了县与原来省辖市之间的矛盾;层级减少后管理幅度增大引起的问题等。因此,在从 市管县 到 省直管县 体制转型的改革中,需要根据存在的问题采取相应的应对措施。如合理界定政府间的事权财权,调动市、县两个层面的积极性,适当调整省级行政区划和提高省级政府的治理能力等。 关键词:市管县;省直管县;行政区划 中图分类号:D035 1 文献标识码:A 文章编号:1672-3600(2011)01-0060-06 改革开放初期,商品经济的发展促进了地方经济的迅速成长,同时也产生了诸多新问题。如城乡与地区的经济发展差距日益加大,行政系统的纵向管理体系无法适应社会生产力发展的新要求,城乡二元结构体系使经济增长日益陷入条块分割和城乡分割的困境中等。正是在这种背景下,通过建立 市管县 体制,扩大城市和行政区的边界,把城市和周围县之间跨区横向联系转化为同一行政系列中的科层制关系,形成 省 市 县 的三级行政区划,成为解决此类矛盾的有效方法。这样不仅在一定程度上扩大了城市的辐射范围,而且清除了市县之间的行政壁垒。因此, 市管县 体制是在改革开放初期为解决当时行政体制与经济发展要求不相适应而建立的 省 市 县 的三级行政区划;但随着改革开放的深入和社会经济的发展, 市管县 体制的预期优势逐渐被一些问题销蚀,消极因素逐渐增多,出现了 小马拉大车 、 市刮县 等不适应经济发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发展,同时也为了减少行政层级和提高行政效能,中央提出 省直管县 体制改革的任务。本文就市管县 体制利弊进行分析,指出 市管县 体制弊端是体制 转型的原因, 省直管县 体制优势是体制转型的依据, 省直管县 体制本身也存在一些缺陷,因此,在从 市管县 到 省直管县 体制转型的改革中需要根据存在的问题采取相应的应当措施。 一、 市管县 体制的历史成效与现实弊端 可以说,在解决我国社会转型初期 行政区 和 经济区 的磨合问题以及经济和社会发展的问题上,这一体制确实起到了一定的积极作用。而就现时代而言, 市管县 体制的消极因素逐渐增多,弊端日益凸显。 (一) 市管县 体制所取得的历史成效第一,促进了城乡分割的区域经济趋于统一。计划经济体制下的物资流动和资源配置基本采用计划调配的方式,城市与周边地区各自独立发展,区域间的联系更多地依赖于上下级政府间的行政命令。 市管县 体制打破了经济发展的条块分割与城乡分割的局面,为城市发展提供了更加广阔的腹地,加强了城乡之间的紧密协作,摆脱了地方保护主义的束缚,有效地发挥了城乡之间的优势互补,实现了人

市管县体制讲稿

第一部分 “市管县”——现行地方行政管理体制 第二部分 “省管县”——地方行政管理体制新路径

“市管县”——现行地方行政管理体制 一、“市管县”体制的涵义 二、“市管县”体制的形成和发展 三、“市管县”体制的作用 四、“市管县”体制的弊端

一、"市管县"体制涵义 “市管县”体制，又称市领导县体制，指由具有地级行政建制的市领导县的行政区划体制。 目前，“市管县”是我国地方行政管理的基本体制。

“市管县”体制是我国过渡性的地方行政区划体制，是特定时代背景特定经济社会条件下的产物。（“市代管县”名义上由市受省委托进行代管，事实上省不再过问，而由市进行真正意义上的管 理。）

二、"市管县"体制的“两起两落” （一）改革开放前“市管县”第一次大起大落 背景：建国至50年代中期，我国实行市县分治的行 政管理体制，即城市管工业，地区管农业。城市 蔬菜和副食品供应存在不足，不少城市开始分管 周边的县。大跃进和人民公社化时期经济政治的 调整。 目的：发挥中心城市在经济建设中的作用，解决城 市蔬菜和副食品的供应问题。 历程： 1、1958年河北省撤销天津地区，将其所管辖的武清、静海等12个县划归为省辖县的天津市领导，开创 了省辖地级市可管辖县的先例。

2、1958年底，全国已有29个市管辖120个县级单位。 3、1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制做出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。 4、1960年底，全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的八分之一。 5、1961年后，由于大跃进和人民公社化运动，市管县失去了相应的客观经济文化基础，发展受阻。 6、1966年，全国领导县的市下降到25个，领导县的数还不到1960年的三分之一。

“省直管县”体制改革面临的问题和建议

“省直管县”体制改革面临的问题和建议 “省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。 一、省直管县体制改革的现状 目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。 我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。 《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。 二、省直管县体制改革面临的主要问题 (一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。

(二)对农业生产投入不足。“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。但目前来说,对农业生产的投入还是不够。 (三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财政的事权责任,但其财力并没有增加。对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定,实行省直管县财政体制后,原来管县的市不再集中县级收入,但却要进一步加大对县的补助力度,还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者,其财力和财权得到了扩张,事权却没有大的变化,这显然是不合理的。三、对于省直管县体制改革的建议 省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,面对改革中存在的问题,我们应更多地关注以下几个方面,科学推进省直管县体制改革。 (一)改革不能一刀切,要具体情况具体分析。由于各地发展情况有较大差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学的分析与评估,因地制宜,推进改革。

在全县城市综合执法体制改革动员及工作部署大会上的讲话

在全县城市综合执法体制改革动员及工作 部署大会上的讲话 同志们： 今天召开的大会，是我县城市管理执法体制深化改革的重要标志，是我县城市管理水平迈向现代化的重要一步，是动员全县上下共同推进新型城镇化发展的重要举措。刚才XXX同志和XXX同志分别传达了县里出台的工作方案和城市管理综合执法局的三定方案，涉及职能划转任务的部门代表作了表态发言，XXX副县长针对加强规划执法作了工作安排，一会儿XXX县长和XXX书记将作重要讲话，请大家认真领会，抓好落实。下面，我讲几点意见： 一、找准定位、看清形势，进一步理顺管理体制 国务院在去年的12月24日出台《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》，从8个方面36条提出了改革的具体意见，目的在于强化基层城市管理功能，拓展城市管理综合行政执法工作深度和广度，形成“层层有人管、事事有人抓”和“横向到边、纵向到底”的执法管理网络。到现在，整好一年的时间，我们严格按照时间节点完成了城市管理领域的机构综合设置，解决了一些问题：

一是解决职责边界不清。在原体制下，住建、城管、规划、公安、交通、环保等部门都不同程度地承担着城市管理的职能，但缺乏有机的协调与配合，造成规划建设与管理严重脱节，特别是群众息息相关如农贸市场建设，一直没有跟上城市发展需求，存在不少以街代市现象；又如在建筑工地占道施工、城市人行道占道经营、违法占道停车等管理方面，往往出现“要管都在管、要不管都不管”的现象。城市管理综合执法局成立后，按照州委、州政府提出的“5+N”模式，我们建立了市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理这5项城市行政管理职责，加上“N”项与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的全部行政强制权和处罚权的综合执法体系，权责清晰。 二是明确执法主体资格。原来的城市管理执法部门主体资格不明确，执法依据不强，手段不硬，既无法律赋予设立的相应条件、标准和程序，也无授权空间。城管综合执法基本上是借法执法，且大多处罚额度设定偏低，缺乏行政强制措施，案件执法很大程度都是要求立竿见影，难以形成执法成效。在城市管理综合执法机构成立的同时，州人大经过多方调研，拟出台《黔南州城市执法管理条例》，从执法范围明确、法规依据条款清晰、执法文书统一、执法程序规范以及队伍建设、司法衔接、责任追究、执法保障等方面进行明确规定，确保建立健全相应机制，从而规范和保障城市管理

中国27个省直管县

中国27个省直管县 省直辖县级行政单位，中国行政区划之一，属于县级行政区，是指独立于地级行政区之外单独建制，由所在的省级行政区直接领导和管理，与地级行政区基本享有相同的政治、经济和社会管理权限的县级行政区。省直辖县级行政单位的行政区划类别为县级行政区，分为省直辖县级市（也称省辖市）、省直辖县（也称省辖县）、省直辖区。当前，我国仅河南、湖北、海南、新疆有省（自治区）直辖县级行政单位。河南省1、济源市景点：小浪底风景区，王屋山景区，五龙口等。湖北省2、仙桃市景点：沔阳古城、陈友谅纪念馆、排湖、沙湖国家湿地公园、沔街等。3、潜江市景点：曹禺 公园、水杉公园等。4、天门市景点：陆羽故园，石家河遗址，张家湖国家湿地公园，汉江-兴隆水利枢纽等。5、神农架林区景点：神农架国家森林公园。海南省6、五指山市景点：海南民族博物馆，五指山，热带植物园等。7、文昌市 景点：铜鼓岭、文昌航天城、东郊椰林、八门湾绿道、七洲列岛、宋氏祖居等。8、琼海市景点：红色娘子军纪念园， 白石岭，玉带滩、万泉河等。9、万宁市景点：兴隆热带植 物园，东山岭，日月湾冲浪俱乐部等。10、东方市景点：天南第一泉，大田坡鹿保护区、俄贤岭、感恩学宫等。11、定安县景点：南丽湖、母瑞山、文笔峰、热带飞禽世界、定安

古城、久温塘冷泉等。12、屯昌县景点：木色湖、卧龙山、洪斗坡、银岭、深田湖等。13、澄迈县景点：福山咖啡文化风情镇、红坎岭陶艺园、美榔姐妹塔等。14、临高县景点：临高角，高山岭、百仞滩、居仁瀑布等。15、琼中黎族苗族自治县景点：黎母山森林公园，百花岭、长兴飞水岭瀑布、白沙起义纪念园等。16、保亭黎族苗族自治县景点：和坊茶楼、七仙岭温泉国家森林公园、呀诺达雨林文化旅游区等。 17、白沙黎族自治县景点：红坎瀑布，邦溪坡鹿自然保护区，陨石坑，坝王岭森林自然保护区等。18、昌江黎族自治县景点：棋子湾，霸王岭自然保护区等。19、乐东黎族自治县景点：尖峰岭国家森林公园，毛公山、黎母岭、莺歌海等。20、陵水黎族自治县 景点：分界洲岛，吊罗山国家森林公园，南湾猴岛，香水湾等。新疆维吾尔自治区21、阿拉尔市景点：塔里木河、塔克拉玛干沙漠、胡杨林等。22、图木舒克市景点：西海湾旅游区等。23、五家渠市景点：青湖御园、青格达湖风景区、将军博物馆、滨河公园等。24、北屯市景点：白沙湖、鸣沙山、红叶林、额尔齐斯河河谷林等。25、铁门关市景点：铁门关景区等。26、双河市景点：怪石峪风景名胜区等。27、可克达拉市景点：那拉提大草原、赛里木湖等。

中国市管县体制实施25年

https://www.wendangku.net/doc/119636353.html, 2008年01月28日16:02 《决策》杂志-张占斌 在许多经济发达的地区，长期实施的市管县体制，使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量资金。“强县扩权”和省直管县的体制是否适用于这种在经济上已依附于中心城市的县是需要慎重研究的问题。 2008年2月，中国的市管县体制整整走过25年。在这25年间，这一管理体制呈现出哪些阶段性特征；地方市管县体制改革探索还存在哪些现实困难；下一步如何突破？这些问题都有待在这样一个时刻给出答案。 地级市大规模出现，是在改革开放之后。1980年代，我国由计划经济向有计划的商品经济过渡。当时国务院提出实行地市合并，打破城乡分离，形成城市带动农村发展的局面。1982年，中共中央51号文件作出《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，肯定了辽宁等省在经济发达地区实行市领导县体制的经验。1983年2月15日，中共中央、国务院发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”，从此，地级市建制很快在全国铺开。 80年代：合并与升格成为关键词 从1982年开始，江苏、四川、广东、吉林、山东等省纷纷尝试“市管县”的新体制。1983年，全国就撤销了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。江苏、辽宁和广东分别于1983、1984和1988年撤销了地区；1988年海南建省时就没有设置地区建制。地级市的演变过程主要有三种形式：一是将地级市与地区合并，实行市领导县体制；二是将地区所在的县级市升格为地级市，管辖原地区所属的县；三是将新设的县级市升格为地级市。 按照国务院最初设立地级市的初衷和设想，就是要发挥地级市作为中心城市的作用。从地级市的情况来看，大体有三种情况：一是有些地级市所选择的城市经济中心的地位往往是自然形成的，其与周边地区的经济有着天然的亲和力，它们之间的经济落差较小，形成了较为合理的城镇体系。这样，地级市对于周边地区的带动和引导作用就有自然天成的效果，其他周边城镇的发展往往依托地级市的发展而发展，形成了一种和谐共进的城镇群发展模式，地级市成为区域性的经济中心。二是有的地级市是在各地希望升格的大气候中形成的，并不具备条件，但也在积极推动中采取行政指定的方式解决，有的“矬子里拔大个”，有的采取新建式的人为培植，结果是并不能成为区域性的经济中心，有些地级市的经济实力甚至还不如所管辖的县，这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突的根源。三是介于两者之间，按照行政建制，所属县接受市的领导，但这样的市自身经济实力有限，对所属县也没有能力给予帮助。

省直管县改革存在的问题与对策

省直管县改革存在的问题与对策 摘要：本文对三年来省直管县财政管理改革的运行情况进行了一些总结、研究和分析，对不断完善相关制度，做了进一步理顺和规范运作方式，希望尽快壮大县域经济和提高改革的成效。 关键词：直管县财政管理改革 Abstract:this article for three-years provincial County are some summary of the operation of the financial management reform, research and analysis, to constantly improve the relevant system, further straighten out and regulate the mode of operation, hoped that the growing County domain economy as soon as possible and enhance the effectiveness of the reform. Keywords: direct County fiscal management reform 2009年，省政府下发文件，对包括行唐在内的全省64个扩权县（市）和产粮大县（市）开始实行统一的省财政直接管理体制，2010年又将实施范围扩大到92个县（市）。那么省直管县财政管理改革在实施中应注意以下方面的问题： 一、省直管县改革存在的不足 1.省直管的范围和内容有待扩大与细化 首先，单纯财政直管的作用不明显，财政仅是政府的一个职能部门，财政预算的安排和执行是政府工作的一部分，同时要接受同级人大的监督。这样脱离行政管理体制下的省财政直管（况且目前仅是财政结算方式的改变），对县财政运行的积极作用难免要打折扣。其次，实行财政直管的配套政策有待进一步明确，省对直管县在政策扶持、税收激励、转移支付、基本支出保障、配套优惠、津补贴增长等方面都没有较大变化，省财政直管的优越性体现不充分。再次，现行的税收征管体制与省直管县的收入管理方式极不协调，直管县财政收入由市级考核管理，财力结算由省直接对县，负责税收征管的国税、地税却实行省以下垂直管理，市级税收征管部门垂直下达的收入计划与市政府下达的综合计划也不尽一致，给直管县全面落实收入目标增加了难度。 2.行政直管改革未能同步跟进 行政管理体制改革是省直管县改革的重要组成部分，一定程度上也是财政体制改革的基础和保障，脱离了这个基础和保障，先行一步的财政管理体制和管理方式改革，既走不平稳，也会延误到达目标的时间，理论上和实践上对直管县都是损失。目前，各级地方政府的财权与事权、财权与行政管理权不一致的问题比

市管县和省管县

摘要：通过对“市管县”和“省管县”进行理论界定。井比较分析了“市管县”和“省管县”各自的利弊，指出“省管县”在理论上仍不具有成熟性，在实践探索中仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行。关键词：“市管县”；“省管县”；利弊 1 基本概念的理论界定 1.1 “市管县”体制 “市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。“地级市”分为兰种：一是地市合并型，即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并；二是合并升级型，即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市；三是县改市型，即将新设的县升格为地级市。我国“市管县”体制始于20世纪80年代，至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。 1.2 “省管县”体制 据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的“省管县”，在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是完整的政府管理体制上的“省管县”。最先在我国实施“省管县”改革的是浙江省，其进行“省管县”改革是从“县财省管”开始，即财政上的“省管县”。而我国目前只有海南省实行了完

整意义的“省管县”，仍维持了省——市(县)——乡(镇)三级地方政府体制。 2 实行“市管县”后产生的利弊 2.1 “市管县”体制之利 我国的“市管县”体制是在特定的政治经济环境下，在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物，是我国地方行政体制改革的重要成果，在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。具体而言，“市管县”体制的作用主要表现在：在政治方面，它将省县之间一级政权由虚置变为实权，从而加强了对县域的行政管理，适应了改革初期相对落后的时代条件，避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题，在经济方面，它在一定程度上打破了城乡分割的局面。促进了区域统一市场的形成，使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济，实现了城乡生产要素的合理配置。社会及文化方面，它加快了工业化进程和城市化的发展，加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透，有利于劳动生产率与人的素质的提高。 2.2 “市管县”体制之弊 (1)“市管县”体制导致行政成本提高，行政效率降低。 “市管县”体制在省与县之间层次由虚变实，行政层次由中央——省——县(市)——乡(镇)四级变为中央——省——市——县(市)——乡(镇)五级。人为地在省与县之间设置一级政权机

最新-市管县体制存在的问题 精品

市管县体制存在的问题 1980年代初期，市管县体制之所以得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制转轨初期的特点。 一方面，农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显性化，需要转移出来，乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持；另一方面，城市产业的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。 因而，在体制转轨的初期，只能依靠行政体制改革来满足城乡互补、共同发展的要求。 但是，随着市场经济的深入发展，社会主义新农村建设的推进，特别是县域经济的异军突起，“市管县”体制逐步失去了当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。 （一）市管县体制束缚了县域经济的发展“县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。 解决“三农”问题必须首先强县，因为县域经济是中国社会经济的基层单元。 当前，制约县域经济发展的一个主要的体制障碍是行政管理体制僵化，这主要体现在行政管理层级过多，“市管县”体制效率较低，上级政府对县级政府的职权干涉太多，没有真正发挥县级政府在县域经济发展中的作用。 在市管县体制下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”的局面。 由于“市管县”体制有着明显的倾向性，它主要是为市里服务的，因而它阻碍着县域经济的发展。 （二）地级城市无法带动所辖县市的经济发展市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，许多城市由于综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，根本发挥不出这一作用，形成“小马拉大车”现象。 除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难有力量来带动县乡的发展，更无法带动周边地区的经济发展。

湖南省直管县方案

湖南省直管县方案－－建立副地级市 原则： 1、符合省直管县的原则，不增加新的地市级单位，调整后全省设14个地级市，16个副地级市。 2、调整后地级市基本保持原地级市州框架不变，人口基本控制在200~350万之间（长沙、张家界、凤凰-湘西州除外）。 3、通过合并组建新的副地级市（有利于撤县），其组成原县级单位控制在2~4个之间，总人口基本控制在100~200万人之间。 4、新增副地级市采用从上至下、撤县并镇的方式调整机构，合并后各二级单位级别定为副处级。 优点： 1、原有地级市级别、机构无变化，阻力应该相对较小。 2、通过升为副地级市的方式进行撤县，有利于人员安排，操作性较强。 3、副地级市由于撤销了县级机构，且进行了并镇工作，可大幅消减编制。 4、条件成熟后还可进行第二阶段调整，进一步增加省直管的副地级市数量。 正地级市： 长沙市：由原属长沙市的岳麓区、芙蓉区、天心区、雨花区、开福区、长沙县、望城县、宁乡县组成。总人口469万，面积6820平方公里。 株洲市：由原属株洲市的天元区、芦淞区、石峰区、荷塘区、株洲县、醴陵市组成。总人口222万，面积4173平方公里。 湘潭市：由原湘潭市保持不变。总人口281万，面积5006平方公里。 衡阳市：由原属衡阳市的雁峰区、珠晖区、石鼓区、蒸湘区、衡阳县、衡南县组成。总人口300万，面积5696平方公里。 邵阳市：由原属邵阳市的双清区、大祥区、北塔区、邵阳县、洞口县、隆回县组成。总人口342万，面积7488平方公里。 岳阳市：由原属岳阳市的岳阳楼区、君山区、云溪区、临湘市、华容县、岳阳县组成。总人口288万，面积7573平方公里。 常德市：由原属常德市的武陵区、鼎城区、汉寿县、桃源县组成。总人口300万，面积9294平方公里。如实际可行，可考虑将临澧县南部地区划入常德市。 张家界市：由原张家界市保持不变。总人口158万，面积9518平方公里。 益阳市：由原属益阳市的资阳区、赫山区、桃江县、安化县撤县合并而成。总人口303

论“省管县”行政体制改革

论“省管县”行政体制改革 当中心城市已不能拉动用边县区经济发展，“大马车”马力不足。财政上“市压县”，行政上效率低下、成本过高，行政框架改革已势在必行，目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。就“市管县”行政体制的由来、弊端，“省管县”行政体制改革中存在的问题等进行简要分析。 标签：省管县；行政体制 1“市管县”行政体制的由来 1982年，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后。地市合并，城市升格。建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底，全国共有地级市282个，地级市管县的数量占全国总数的70％，市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。 2“市管县”行政体制的弊端 2.1阻碍县级经济发展 “市管县”体制实行以来，原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示，2009年新增的32个省管县中，有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。 2.2行政层级增多，管理效率低下 我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系，即“(1)全国分为省、自治区、直辖市；(2)省、自治区分为县、自治县、市；(3)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省一市一县一乡的四级行政区划体系，使得信息传递层级增加，速度减慢，同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理，制定政策；市一级传递精神；县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级，往往达不到行政效率最优化。 2.3行政管理成本过大 政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，行政开支也就越多一份，用于执行的资金也就少了一份。省一市一县的行政体制，使得行政权力被层层截留，中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看，“扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”，就是扩大政府管理幅度进而减小政府

省管县体制改革的利弊整理版

韩颜明：中国省直管县的利弊 作者：韩颜明时间：2010-09-28 浏览次数：2215 次 省直管县是近年地方政改中的热点，在乡村直选试验偃旗息鼓之后，省直管县就成了政改内容里面惟一还能够引人关注的事情。 省直管县政策出台的直接原因在于地方财政的分配比例：在市管县体制下，大部分地方的财政资源都过分地向市一级集中，导致县财政贫血，县域经济发展乏力。 市财政对县财政的“侵占”在中西部地区比东部沿海地区严重，在经济落后地区比经济发达地区更严重。财政资源越少的地方，市一级机构截留的比例越高。 市管县的利弊 市管县曾经是作为地方行政管理的先进模式加以推广，它代表了上世纪八十年代开始的对地方放权的政改思路。在市管县体制下，市一级管辖区域增大，取代了以往地区一级行政管辖权力。市管县之后，市机构(地级市)事实上承担起了两种不同特点的地方事务的管理角色，一个是区域中心城市的管理者，另外一个身份是广域范围(包含下辖县区)的地方事务管理者。两种身份既有冲突，也有协调。从冲突的角度讲，中心城市与其它县区属于不同的利益主体，各自有自己的利益受众和区域特色，城市经济与县域经济在经济结构、发展方式上差异巨大。市机构同时兼任两种区域的管理者，厚此薄彼的情况几乎难以避免。 从协调的角度讲，在地区体制下较为分散各自为政的县域经济在市管县后彼此关联度加强，通过市一级的整合，在中心城区与县区之间，以及各县区之间可能形成较紧密的合作关系。在经济较发达，中心城区辐射能力强的市较有可能形成市县区的发展联动，从而在全市范围内形成经济社会发展的一体化。市管县后发展良好，比较成功的例子是苏州、无锡、宁波、温州等经济发达的城市，苏州的GDP在2002年超过了天津，2004年超过深圳,仅落后于上海、北京、广州三个特大级城市，无锡、宁波、温州也在全国百强城市榜中排名靠前。 因为上述这些成功的例子，市管县在此后二十年间被广为推广，目前全国333个地级机构中，市管县的比例已经达到85%，总数为283个。 市管县体制下，市县管理的整体性加强，相对于地区制度下比较分散的县为主体的地方经济，市县一体化后对各项政策的应用能力提高。在全国范围内可以看作是形成了283个区域经济发展的竞争性主体(不包含没有改制的其它区域)，这些区域性竞争主体成为地方发展活力的重要源头，也是二十年间改革开放的重要推动力。 市管县制度在推广过程中，其局限性开始显露出来，中心城区与县域经济不同利益主体的冲突日渐突出。市一级是两种利益主体共同的管理者，但它与中心城区有更密切的利益关联，中心城区的发展建设更能体现市一级管理者的政绩，这一点在单一集权体制下对官员的意义尤为重要。市一级官员更愿意把资源集中在中心城区这一点上，而不是分散撒落到下辖县区，尤其是下辖县区中广大的农村地区。在市管县体制下，中心城区变得华丽、整洁、气派，俨然一个现代化都市特征。与之相呼应的是下辖县区内财政资源紧张，广大农村地区残破凋蔽，类似情况在经济不发达地区成为普遍现象。这些地区较少的财政资源竭尽所能才勉强可以供养一座看起来繁荣的中心城市，这样的繁荣需要财力和资源上对县域经济进行搜刮才能完成。 市管县制度最初的设计者恐怕不会想到目前的结果，这项制度出台的初衷是为了放权给地方，以激发地方发展经济的活力。它在一些经济较为发达的地区确实达到了激发地方活力的作用，它同时也在另外一些地区，让县域经济和农村经济发展增加了障碍。

四大定位明确省直管县(市)发展方向

本报讯（记者郭海方）记者11月5日获悉，为进一步加快省直管县(市)改革发展步伐，省政府办公厅日前下发通知，就省直管县(市)改革发展重点工作任务予以分解，要求省直管县(市)争做产业结构调整、转型升级的样板，统筹城乡发展的典范，体制机制创新的先锋，争创扩大开放招商的高地。 争做产业结构调整、转型升级的样板 根据省政府办公厅《关于明确加快省直管县(市)改革发展重点工作责任分工的通知》，省直管县(市)要做培育集群的样板，争取尽快率先打造一批百亿级优势产业集群，产业基础较好的巩义、永城等争取培育几个千亿级优势产业集群。做优化结构的样板，巩义、长垣、永城、汝州等地要重点加大对现有产业产品的改造提升，同时大力发展高端装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业；邓州、固始、滑县、鹿邑、兰考、新蔡等县(市)要重点通过开放招商、承接产业转移实现产业的“无中生有”。做创新驱动的样板，支持本地企业建设高水平研发中心和加强产学研合作，实施产业集聚区科技创新工程，促进各类创新资源和要素加速集聚。做绿色发展的样板，努力提高土地利用效率，加强生态环保基础设施建设，强力推进节能减排，大力发展循环经济。 争做统筹城乡发展的典范 《通知》指出，省直管县(市)要做城区规划建设的典范，按照以人为本、节约集约、产城互动、生态宜居、文化传承等理念,高标准、高起点编制规划，高水平建管，高速度集聚人口；做推动城乡发展一体化的典范，把推进新型城镇化与促进农业现代化和新农村建设紧密结合，逐步实现城乡基础设施同质化、基本公共服务均等化、全体居民所有权利义务同等化；做现代农业发展和新农村建设的典范，突出抓好农村人居环境综合整治工作，大力实施高标准粮田“百千万”工程建设、现代农业产业化集群培育和都市生态农业发展工程，加快农业现代化步伐。 争做体制机制创新的先锋 在机构设置和人员编制上，要按照大部门制的思路，综合设置机构，不搞上行下效、对应设置，争取在行政审批标准化、行政执法体制改革等方面率先突破。 农村综合改革方面，争取用2至3年时间完成土地承包经营权、农村集体建设用地和宅基地确权登记颁证工作；积极推进土地承包权证和经营权证分离，推动土地经营权流转；积极稳妥推进农民住房财产权抵押担保转让；积极推进金融改革，深化集体林权制度、水管体制等领域改革，年内基本完成代管县农电体制改革任务。 户籍制度改革方面，落实国家和省里全面放开县城和建制镇落户限制的政策，大胆突破，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口市民化。 要素保障方面，支持社会资本发起设立中小型银行和金融租赁公司，在直接融资方面积极创新；有条件的省直管县(市)适时启动筹建农村土地信托中心，探索开展土地存贷业务，推进农村产权交易市场建设；实施农民工职业技能提升计划，确保县(市)域内每名农民工至少得到一次免费基本职业技能培训。 推进社会事业改革和社会治理体制创新，在推进教育、医药卫生、文化、收入分配、就业、社会保障等领域改革方面当好标杆。 争创扩大开放招商的高地 《通知》强调，省直管县（市）要用好直管“牌子”，加强与世界500强企业、国内500强企业及各行业领军企业的对接，不断优化开放招商环境；注重发挥比较优势，提高招商成功率和质量。 《通知》明确了各地各有关部门促进省直管县（市）改革发展的具体责任，并强调将省直管县(市)“十三五”规划纳入全省盘子，与省辖市同等对待。