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典型国家和地区土地整治发展概况及经验借鉴

科学与财富

1.2.1荷兰土地整理的类型及内容。荷兰土地整理主要包括以非农业为目的的土地整理、以农业为目的的土地整理、土地的调整、基于协议的土地整理四种类型。在土地整理的开始时期,荷兰十分强调增加农田的平均场地尺寸及农业经济性指标,而近年来荷兰土地整理工作的重心已有所转移,开始以保护生态环境、美化土地及建设户外设施等多重利用方面。

1.2.2荷兰土地整理的机构建设。荷兰土地整理的管理机构是在是不断发展变化着的。大体说来,在20世纪,土地整理项目是由中央土地整理委员会及项目执行单位来共同管理的,最近十几年,土地整理项目的管理权下放到了区或省一级政府,省一级政府还接管了项目实施的部分权利[11]。现在,土地整理项目实施部门为DLG,主要负责土地整理和农村开发整理项目实施过程中的管理。

1.2.3荷兰土地整理的法律保障。荷兰土地整理的发展也带动了相关法律制度的逐步建立。1924年第一部法案的出台,在法律层面上明确了土地整理;1935年,荷兰建立了土地整理服务局;1938年出台的第二部土地整理法案,简化了土地整理项目的审批程序;1954年新的土地整理法案的出台,使土地整理项目和空间规划间的关系变得越来越敏感;1965年颁布的空间规划法案,规定了省级项目须与地区空间规划保持一致;1985年,国家新的土地整理法律的颁布提供了多种可选实施方案,还保留了1954年法案中的投票表决制度。

1.2.4荷兰土地整理的特点。纵观荷兰土地整理项目发展趋势,荷兰土地整理的工作重心已经从单纯的调整农业本身发展为实现农村地区土地的多重利用,从演变的轨迹中可以发现,决定土地整理项目的启动、规划及实施的最为重要的力量是与利益分配紧密相关的个人和团体[12]。随着农村地区的综合发展,未来的土地整理项目牵涉到的利益群体将会越来越多,但是项目必须得到多数人的同意这一原则将不会改变。

1.3日本土地整理发展概况

1.3.1日本耕地整理的内容。日本耕地整理通过各种改造手段来增进土地在农业上的应用,整理的内容包括土地交换、分割合并、土地开垦、种类转换及有关内容的变更、造田;道路、沟渠、蓄水池等的变更及对上述设施的改造或新建等[13]。

1.3.2日本耕地整理的特点。日本耕地整理的特点主要包括完善耕地整理程序、完善监督机制;有法可依;共同监督四个方面。耕地整理的实施主要包括耕地整理实施的认可、开工、完成、换地处分、地租分配、登记及土地整理事业的终了几部分。

1.4俄罗斯土地整理发展概况

1.4.1俄罗斯土地整理的内容。俄罗斯土地整理的技术具有明显的延续性,现已具有完整、系统的体系[5]。其主要任务是调整土地关系、组织管理土地资源的合理利用,形成科学、最佳的土地利用结构,保障实现土地的再分配,综合改善农用地质量,维护已有自然生态景观,并为合理进行生产创造条件。

1.4.2俄罗斯土地整理的发展历程。俄罗斯的土地整理开始于17世纪初的沙皇俄国时期。1789年,沙皇俄国土地整理大学的建立适应了当地土地整理的需求,为俄国培养了大批专门人才。在前苏联时期,土地整理是提高和保护耕地生产力的重要手段,并紧紧围绕经济发展来进行[4]。前苏联的土地整理工作带来了很大经济效益,在自然资源调查、选择区域进行开发、对废弃地进行复垦等方面都可以借鉴。前苏联解体后,俄罗斯政府颁布了《土地基本法》,对土地整理的概念、任务、目的、内容等都做了明确的规定。

1.5我国台湾地区土地重划发展概况

在我国台湾地区,土地整理称之为土地重划。台湾地区的土地重划包括两个方面的内容,分别为市地重划和农地重划。

1.5.1台湾地区农地重划发展概况。(1)台湾地区农地重划的内容。农地重划的主要工作内容包括:规划整理农地重新,建立标准田块,通过土地交换分合来集中农户的土地;规划配置完善的道路,使每一田块都能直接通路、排水、灌溉,方便运输,减少邻里纠纷;配台农地重划实施,做好排水设施,修筑堤防,兴建道路,彻底改善农业生产生存环境,发挥农地整体效益,从而提高经营效率。(2)台湾地区农地重划的机构建设。台湾管理土地重划的机构是内政部土地重划工程局,地政处是“省”主管机关,负责业务的规划、推动、督导工作;农地重划委员会的职责是负责实际过程中的执行工作;农地重划协进会的职责主要是负责协助行政管理部门推动业务的顺利进行。(3)台湾地区农地重划的经费情况。台湾农地重划所需经费分为四项,主要设计行政业务、相关改善工程、规划及农水路工程等方面[14]。在这四项费用中,行政业务费由省承担;相关改善工程费、规划费由中央和省各承担一半;农水路工程费由农民自己负担4万元新台币,其余由政府辅助。(4)台湾地区农地重划取得的成效。1958--2004年期间,台湾地区共完成农地重划788区,重划面积超过39伊104公顷,超过台湾面积的11%,增加了生产用地面积、农场规模,改善了农业结构、农业生产条件,提高了农地生产力,增加了农民收入,为台湾地区的发展作出了很大的贡献[15]。

1.5.2台湾地区市地重划发展概况。在我国台湾地区城市土地整理称为市地重划,也叫旧城改造。其实质是在城市区域内,按照土地利用目标及用途,采取各种技术手段,对土地利用现状进行综合整治,提高土地利用率和产出率,改善生产、生活条件和生态环境的过程。

台湾地区出台的相关法律法规保障了市地重划工作正常有序地进行,目前与市地重划相关的法令主要有《平均地权条例》、《平均地权条例施行细则》、《市地重划实施办法》等,另外,还有一些与这些法令相配套的法规。

推动台湾地区市地重划的方式分为由政府征求地主同意办理;由政府强制办理;由地主申请办理;由地主自行办理四种[14]。市地重划的实施程序分为10个阶段,包括选定重划地区、拟订重划计划、通知的核定和公告;测量;地价查估;土地拆迁补偿及工程施工;计算负担;分配设计;清理权利;整理地籍;交换与清偿;财务的结算。

2典型国家和地区土地整治经验对我国的启示

目前,我国土地整治研究领域较为全面,成果颇丰,但我国土地整治开展较晚,还没有形成自己的完整的理论体系,努力学习和借鉴世界各国和地区在土地整理方面的经验,对全面提高我国土地整治的整体水平,构建适合我国国情的土地整治新模式将大有裨益。现提出以下几点建议:

2.1建立健全土地整治法律政策

土地整理涉及多方面利益,而这些利益需要健全的法规政策体系来调整。从1988年《土地复垦规定》的出台到1998年新的《土地管理法》掀起了新一轮热潮,再到2003年《土地开发整理若干意见》的颁布,都为我国土地整治的立法工作奠定了良好的基础。但我国完善的法律法规还没有形成,我们应该充分借鉴国外典型国家和地区的经验,立足现实,着眼未来,尽快制定适合国情的土地整理法律及法规,使各项工作都有章可循[2]。因此,国家或地方政府在制定政策法规时,应包括以下几方面内容:土地整理原则、工作程序、土地整理的规划与编制、主管部门、成果认定、资金筹措、考虑农民意愿、体现农村经济发展政策等。

2.2进一步完善土地整治的组织机构,保证机制顺利运行

1998年之后,我国各级土地管理机构都相应成立了土地整理中心,但由于土地整理是一项综合过程,涉及范围比较广,工作时间较长,所以,在具体的实施过程中,很多时候涉及到与当地很多部门的协调工作。因此,进一步完善组织机构,明确各机构的职权与工作程序,才能保证各部门之间的有效协调,防止推诿扯皮,提高土地整理机制的运行的效率。

2.3推动土地整治由单一目标逐渐向多目标综合型过渡

现阶段,我国应充分学习德国土地整理的经验,着眼于未来,追求综合效益的最大化,注重与农村经济发展相适应,重视生态环境的保护,使之具有持久的生命力,实现农用地数量、质量与生态环境三者之间的的协调统一[4]。学习中德两国合作的南张楼村项目的成功经验,对于我国建设新乡村、调整产业结构、转移农村剩余劳动力、实现小康和农村现代化,都具有重要的参考价值,并对我国农村经济的发展产生深远的影响。

2.4重视土地整治的权属调整

土地整理过程中会涉及权属调整问题,而权属调整对促进土地整理事业的健康稳定的发展,保持农村社会稳定,维护广大农民权益具有重要的意义。而完整的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件,要使土地整理中原有产权者的权益得到保障,就必须充分实现产权的明晰,避免产权共有[9]。基于此,我国应充分认识权属调整的重要性,并从以下几方面来进行权属调整,包括完善土地规模经营、提高农业规模效益、提高农业竞争力、维护农民合法经营权等方面。

2.5拓宽土地整治融资渠道

土地整理涉及方面宽泛,工作量很大,一定的资金投入可为保证土地整理项目的顺利进行提供物质保障。借鉴国外土地整理的成功经验,只有加大政府投入资金,才能使土地整理按照全局利益的要求实施,符合长远规划,然而,考虑到我国的国情,很多地区经济发展水平还比较低,资金相对缺乏,因此,资金问题成为当前制约我国土地整理事业发展的最大障碍和关键因素,在今后的发展中,我们应加强政府投入的引导作用,同时考虑其他有效的筹资渠道,如开发、信贷等专项资金,建立资金保障机制,从而,建立起以国家和地方投资为主,农户积极参与的投资模式,为加快我国土地整理的产

科学理论

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