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20090709_水务行业改革政府必须发挥主导作用_毕志清

水务行业改革政府必须发挥主导作用

2009-07-09

水务行业作为国内最早开放的市政公用事业领域,相对来说,已成为目前开放程度最高、社会资本参与最多的市政公用事业领域。经过十余年的发展,水务行业发展成了具有较大经济容量的水务产业,建立了众多主体参与的水务市场。

水务市场不仅培育出首创股份、天津创业和桑德集团等全国性水务投资公司及众多区域性水务投资公司,还引入了威立雅水务和柏林水务等外资水务公司,同时,专业的咨询公司和律师事务所等中介机构也崭露头角。通过水务市场,各地筹集了大量的建设资金,加快了城市水务基础设施的建设。如长沙市,在短短的5年内,通过市场化融资运作,污水处理率由原来的30%提高到目前超过80%,而济南市的污水处理率则达到了90%以上,并成为国内首个污水处理厂出水排放全部达到国家一级A排放标准的副省级以上城市。同时,国内主要大中城市均在较大程度上实现了政府从水务项目经营领域的退出,根据2007年的估计数据,社会资本提供的供水量已占全国供水总量的15%到20%,污水行业的这个比例则达到50%以上。

从水务行业和整个市政公用事业领域来看,目前的改革基本上是市场化改革,即在政府主导下,引入市场竞争机制,形成多元竞争的市场结构,实现市政公用事业的发展。由于行业的特殊性,政府主导是必要条件,同时也是水务行业市场化改革的推动力,政府主导的走向将直接影响水务行业的发展。

根据我们对水务行业的理解以及项目运作经验,我们认为,随着市场化改革的推进,一些深层次的水务行业自身存在的问题和市场化改革带来的问题已经逐步显现出来,这些问题仅靠水务市场自身是无法化解的,需要政府发挥主导作用才能予以解决。其中,有以下四个比较重要的问题:

一、完善法规政策,加强行业的监管。目前政府对于水务行业的管理模式正处于转轨期,计划经济体制下政企不分的行业管理模式正被逐步打破,而新的侧重监管的管理模式还未成型。在新形势下,政府主管部门应加快转变职能,采取"抓住两头,放开中间"的策略:一是总结经验,通过制定法规政策来完善市场规则;二是加强行业监管,而将中间的投资经营环节交给市场。对于中间的投资经营环节,在已有的市场规则下,应尊重各市场主体,按照市场规律和市场规则办事,不能随意地横加干涉。政府应通过完善法规政策,加强行业的监管,从而建立和维护一个公平的、有序的和促进竞争的水务市场。

二、转变传统的供水和用水观念,推进和实施全面的分质供水。随着社会经济的发展,终端用水户对于水质的要求越来越多样化,对于用水的价格也越来越敏感,同时,可供利用的水资源却越来越紧缺。政府主管部门应通过做好供排水行业规划,制定行业标准,转变“污水处理厂出水是污水”和“供水就是供应自来水或饮用水”等大多数人普遍认知的传统理念,将污水处理厂出水作为水资源加以开发利用,大力推进对终端客户分质供水,即按不同需求供应不同水质的水(直饮水、普通生活用水、工业用水和较差水质用水等),并进行分类定价,以合理的价格稳定可靠地供应客户需要的水。

三、逐步建立合理的水价机制,推广水价阶梯式计量收取。价格机制是市场机制的重要组成部分,从这个意义上说,现在的水务市场还不是健全的市场,它没有一个合理的水价机制。目前,供水水价是走“听证”的程序,但供水水价的最终确定更多地受到政治需要、居民收入水平和宏观经济形势等因素的制约,导致目前供水行业的大面积亏损。污水处理方面,目前采用的是政府收取污水处理费然后向项目投资经营者支付费用的方式,同样出现了收取的污水处理费远不足以支付费用的局面,地方财政不得不给予巨额的补贴,如济南市年污水处理费缺口将达到6000万元。合理的水价形成机制的缺位已对目前的水务市场产生负面影响,引起了社会资本的担忧,导致部分水务项目的市场化运作不顺。因此,应逐步建立合理的水价机制,做到“谁用水,谁污染,谁交费”,对于低收入群体给予直接补贴,同时推广水价阶梯式计量收取,鼓励节水。在水价不到位的情况

时,应明确由地方财政对水价不到位导致的政策性亏损给予补贴,但这应是中短期采用的临时措施。

四、区别对待,完善城区的供水管网和污水收集管网。目前,供水管网均由自来水公司负责投资建设,在市场化运作时大都被纳入投资范围,在水价到位或补贴到位后,政府主管部门应督促供水管网的建设,确保供水的普遍服务。对于已经市场化运作的污水处理项目来说,其管网范围仅是污水处理厂厂区或是部分污水收集干管,其余的污水收集管网需要政府投入以不断地完善,否则就会出现“已建成的污水处理能力将被闲置,而部分污水却未经处理直接排入地表水体污染环境”的现象。从目前国内出现法律纠纷的一些污水项目来看,污水收集管网不完善导致处理水量不足是产生纠纷的主要原因之一。

□毕志清/文