从国际政治角度谈应对全球气候变暖

从国际政治角度谈应对全球气候变暖

【内容摘要】在全球气候变化问题上，中美欧既是最引人关注的责任方，也是重要的利益攸关方，还是全球治理制度的关键建设者，这些构成了中美欧三边关系的基本要素。随着全球气候变化谈判的不断推进，中美欧三边关系经历了四个阶段的演变，分别表现出欧美合作高于中美和中欧合作、中欧合作超过欧美和中美合作、“浪漫三角共处”、美中联手使欧盟被边缘化等不同关系形态，并揭示出其总体的合作性、局部具体问题上的竞争性以及动态变化等特征。中国同时出台相关政策，着手解决气候问题。【关键词】气候变化/中美欧/三边关系/中国政策

于波兰华沙举行的联合国第十九次气候变化大会，因各方坚持立场，争吵不断，会议多次中断，原定于22日下午6点结束，却拖延了一整天，始于23日晚艰难落幕。195个国家代表在最后48小时挑灯夜战，终于就德班平台决议、气候资金和损失损害补偿机制等焦点议题签署了协议。但大会两大核心焦点内容——减排时间表和发达国家对发展中国家的减排资助均无结果。

经过长达两周的艰难谈判和激烈争吵，华沙气候大会唯一取得的成果，是所通过的决定为2015年签署新的减排协议打下基础，但各方对2020年后的新气候协议确立时间表和路线图，仍存难解的明显分歧。在谈判期间，适逢超级台风“海燕”对菲律宾带来巨大灾难，并没有给谈判代表带来深度反思，几乎没有哪个国家真正关心，会场内外也没有因此传出任何实质性的消息。

要将世界所有国家召集在一起为减缓地球暖化共同努力，一开始就是不可能的任务，谈判进程步履维艰，谈判两大阵营——发达国家和发展中国家，已越来越倾向在口头上表示要努力为减排做贡献，对于如何落实责任和承诺却不愿深谈，无怪出席各次大会的各国代表层次也越来越低。此次大会还出现个别发达国家的减排立场严重倒退，特别是日本和澳大利亚，美国和欧盟在损失损害补偿机制上也采取保守立场，致使谈判数次陷入僵局，大会最终经过妥协达成各方都不满意、但无法不接受的结果。

以往几次世界气候变化谈判都没有取得实质的进展，尤其是在深入讨论一些重要的细节时，马上出现很大分歧和不同意见，一些发达国家更试图避免具体地讨论问题的细节和基础的条件，多次谈判下来，联合国气候变化谈判中的文件已是汗牛充栋，但到目前为止仍然没有见到比较具体和有实际的成果。

本次大会中，各方争论最激烈的是在设定2020年之后的减排责任与目标设定、气候基金出资义务等问题，是否要继续坚持《联合国气候变化框架公约》中“共同但有区别的

责任”原则。根据这一原则，发达国家承担绝对减排的义务，而发展中国家则应该在得到

发达国家的资金和技术支持的基础上，在不附加任何条件下采取自主减排行动，但很明显的，发达国家对兑现资金承诺已日渐缺乏政治意愿，减排目标也缺乏力度。

在过去相当长一段时间里，“共同但有区别的责任”原则一直是全球应对气候变化合

作的基石，发展中国家也把此原则视为不可动摇的原则，但发达国家却希望在此次大会成

果文本中，针对这些问题提出一个适用于所有成员国的单一标准，然而发展中国家认为，

必须坚持“共同但有区别的责任”原则，应当将发达国家和发展中国家的个别责任、义务

单列出来。

由于发达国家与发展中国家在如何构建2020年后全球应对气候变化体系上针锋相对，在未来的谈判中，相信全球减排路线图会一再推迟，这将影响未来数年里应付极端气候变

化的全球气候政策。因此，发达国家和发展中国家这两大谈判阵营之外，可能需要数个举

足轻重的国家或集团担起领袖角色，成为谈判过程的主要力量，制定新的谈判规则。以巴西、中国、印度和南非组成的基础四国，在华沙气候大会谈判中，就对应对气候变化问题

上采取积极有力的行动，联手对发达国家延误谈判进展提出质问。

气候变化问题上的中美欧三边关系主要是指中美欧在全球气候变化治理问题上，其政

策立场相互联系、相互作用和相互影响。构成这种三边关系的基本要素主要有三个。其一，中美欧皆是全球气候变化问题上最引人关注的责任方。中美欧三国均为主要温室气体排放者，其中美国是历史的和现实的全球最大温室气体排放国。据世界资源研究所(WRI)统计，美国自1850年以来的温室气体累积排放量占全球累积排放总量的比重居世界第一位。

其二，中美欧是气候变化问题三个重要的利益攸关方，这决定了中美欧三边关系是一

种合作与竞争并存的关系。一方面，中美欧在气候变化问题上具有强烈的合作动机，能够

从合作应对气候变化问题的过程中共同受益。全球气候变化问题是包括中美欧在内的所有

国家都面临的公共问题，应对该问题带来的不利影响符合所有国家的利益。同时，气候变

化问题复杂且涉及面广，使得任何国家都不可能单独解决该问题。只有包括中美欧在内的

各国进行合作才可能减缓或者适应气候变化带来的不利影响。另一方面，中美欧在如何应

对气候变化问题上又存在着竞争，这种竞争的核心是中美欧作为关键的治理主体在国际上

如何公平地分摊应对气候变化的责任和义务，竞争的表现是三方在治理原则和规则上存在

着重大分歧，竞争的实质是各国对国家发展空间和发展权的争夺，竞争的影响则涉及国际

体系权力格局的流变。因此，中美欧任何一方对其他方的气候变化政策、谈判立场和温室气体排放行为都非常关注，由此产生了某种相互依赖。

其三，中美欧是全球气候变化控制制度的三个关键建设者。中美欧都对气候变化治理进程和内容具有较大影响。美国凭借其超强政治经济实力，试图在全球气候变化治理的多边行动和单边行动之间进行灵活选择。当它认为本国利益有可能受到多边机制威胁时，就可能置身于这种多边进程之外，转而运用单边主义手段，甚至行使否决权，充当国际气候合作的阻碍者。因此，美国既可能推动和领导国际气候合作，也可能阻碍和拖延这个进程，并影响到其他国家的行为。欧盟是全球气候治理中的另一个关键角色。冷战结束之后，应对包括气候变化问题在内的一系列全球挑战成为欧盟对外政策的一个重要方面。在此背景下，欧盟高度关注气候变化问题，积极参与全球气候谈判进程。在欧盟看来，许多重大的环境问题都是国际性的，只有通过多边途径才能有效应对。事实上，欧盟自20世纪90年代以来一直是全球气候谈判进程的重要议程设置者和推动力量。中国是全球气候变化治理体系中积极而谨慎的参与者。中国自20世纪90年代以来参加了几乎所有重要的国际气候变化会议，对国际气候谈判采取了非常开放的态度，积极与国际社会进行对话和沟通。但同时，中国的参与又是非常谨慎的，它反映了并影响着众多发展中国家的立场和政策。可以说，中美欧在全球气候变化治理体系中居于大致相仿的地位和层级上。

第二阶段，在京都进程期间，中美欧在维持总体合作关系的同时，中欧的合作水平得到提升，超过了美欧和中美，美国与中、欧的分歧明显。京都会议后，美国和欧盟在如何以现有森林和植被吸收二氧化碳的能力来抵消缔约国的实际排放量问题上的分歧凸显，导致了《联合国气候变化框架公约》第六次缔约方会议无果而终。美国在国际谈判中目标落空再加上国内政治因素，导致小布什政府于2001年3月宣布美退出已经签署的《京都议

定书》。欧盟和中国都对此表示了反对和抗议。美国的单边行为客观上推动了欧盟与包括中国在内的发展中国家相互进一步接近。随着欧盟、中国等国家批准《京都议定书》，该议定书于2005年2月正式生效。这样，中美欧在气候变化问题上的三边关系总体特征没

有发生根本变化（中美欧作为《联合国气候变化框架公约》的缔约国在大多边层次上合作

的制度基础仍然存在），但中欧的合作程度迅速提高，美国则处于与欧盟和中国都有明显竞争的态势。在此阶段，中国与欧盟建立了气候变化伙伴关系，双方强调后京都进程的国际合作必须在联合国多边框架下进行，应该以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的目标、原则和合作模式等作为法律基础。在具体谈判议题上，中国和欧盟都主张发达国家在后京都进程应该继续承担量化减排指标，该共同立场在2007年12月巴厘岛会议上也得到了体现。此外，中国和欧盟都主张后京都进程的国际气候变化治理应坚持“共同但有区别的责任”原则。(14)美国退出《京都议定书》意味其不认同该议定书的法律基础地位，这构成了中、欧与美国之间的最大分歧。欧盟和中国对美国在退出《议定书》之后发起的游离于联合国气候变化谈判之外的合作机制均表示了反对。美国与中、欧之间在这方面的分歧一直持续到巴厘岛会议之后。(15)总之，在这个阶段，美国处于相对孤立的境地，而美欧分歧的加剧在一定程度上提升了中国在三边关系中的地位。

第三阶段，巴厘岛会议之后哥本哈根会议之前，中美欧三边关系发生了新的变化，出现了双边层次上的“浪漫三角共处”关系和大多边层次上的美欧共同与中国竞争的态势。从双边层次看，中美欧之间的三对双边关系总体上都实现了合作，且中国与美国、中国与欧盟的合作水平相当。其中，中美关系在气候变化问题上获得了新的合作动力。这种势头在小布什政府执政后期就已显现，在奥巴马政府执政后得到强化。奥巴马就职后明确表示，希望显著推进中美在气候变化和环境方面的合作。中国方面也注意到美国政府在应对气候变化问题上趋于积极，并认为中美双方加强对话与合作有利于两国关系的发展以及国际社会应对气候变化的合作与行动。在此背景下，美国派出了政府官员密集访问中国：2009年2月国务卿希拉里·克林顿访华、5月众议院议长南希·佩洛西访华、6月总统气候变化问

题特使托德·斯特恩访华、11月奥巴马总统访华。在此过程中，气候变化问题均被列为

中美系列双边会晤的主要议题。此外，中国国家主席胡锦涛和美国总统奥巴马在北京会谈后发表的《中美联合声明》称，对于即将召开的哥本哈根会议，双方将致力于达成最终的法律协议。(16)与此同时，中美在气候变化和能源领域的技术合作也得到了加强，并在具体合作项目上取得了进展。

在中美气候变化合作有了新发展的同时，中欧合作的势头仍在继续和强化。中欧自2005年确立气候变化伙伴关系以来，开展了一系列能源与气候技术合作项目，双方就制度保障、资金安排、技术合作等问题不断磋商。2009年11月，第十二次中欧领导人会晤后的《联合声明》称，双方同意通过加强协调与合作进一步落实《中欧气候变化联合宣言》，并同意提升气候变化伙伴关系。此外，欧盟也注重在哥本哈根气候变化会议前与中国协调立场。2009年7月13日，在美国代表团访华后不久，欧盟就派出代表团访华，其目的之一是希望中国能够与欧盟达成相关共识，加速全球气候变化谈判进程。在2009年的第十一、十二次中欧领导人会晤中，双方都表示在哥本哈根会议上可以有很大的合作空间，愿一道推动哥本哈根会议达成“全面、公平和具有雄心的结果”。与此同时，美欧之间在气候变化问题上的协调和共识也有所增强。欧美在气候变化问题上的关系改善迹象出现在小布什政府后期，而奥巴马上台赋予了这种关系新的动力。在2009年4月的美欧布拉格峰会上，双方表示拟通过加强在气候变化与能源方面的合作，推动主要工业化国家和新兴市场国家共同参加谈判，以使哥本哈根会议取得成果。在2009年7月意大利拉奎拉八国峰会上，美国与其他成员国发表声明表示，到2050年，发达国家应将温室气体总排放量减少80%，并愿意和所有国家一道实现全球温室气体减排一半、将全球温度的升幅控制在2摄氏度内的目标。2009年11月美欧峰会发表的《共同声明》称，双方将为推动在哥本哈根会议上达成一项“雄心勃勃和全面的”国际协定而共同努力。然而，在气候变化谈判的全球大多边层次上，美欧的立场趋同，与中国的分歧加深。欧美虽然在发达国家承担量化减排目标问题上存在分歧，但在以下三个问题上的态度和立场趋同：弱化发达国家的量化减排义务；要求中国承担量化减排义务；在对发展中国家进行资金和技术转让问题上采取拖延态度。中国与欧美在上述每个问题上几乎都存在分歧。在2008年的曼谷会议上，欧美一致要求发展中国家在气候变化问题上承担更多责任，甚至要求发展中国家作出减排承诺。中国等发展中国家对此表示反对，并要求发达国家提供充分的资金来解决气候变化问题。在同年6月的波恩会议上，中国、墨西哥等国提出的有关资金和技术转让方面的建议并未得到欧美积极回应。在8月加纳会议中，欧美等发达国家提议对发展中国家减排责任采取新的分类，建议将人均GDP高的发展中国家列入《公约》附件一（工业化国

家），这遭到了“77国集团+中国”的反对；而“77国集团+中国”提出的一项在《公约》框架下建立一个新融资机制的建议也遭到了欧美等发达国家的质疑。在2008年12月《联合国气候变化框架公约》第14次缔约方会议暨《京都议定书》第4次缔约方会议上，中

美欧之间的分歧集中体现在是否继续坚持“共同但有区别的责任”原则问题上。以往同意该原则的欧盟出现了背离这种原则的倾向，如，欧盟针对中国和印度，提出主要发展中国家要在情景照常的情况下，减排15%-30%的温室气体。美国也同样提出了发展中国家应作

出减排承诺的要求。中国在减排问题上面临着来自欧盟和美国的双重压力。在哥本哈根会议前国际社会举行了5次谈判，但在两个关键问题上，即发达国家的中期减排目标和对发展中国家的资金援助问题，始终未取得进展。从中美欧三边关系角度看，一个重要变化是欧盟对《京都议定书》的立场发生了变化。欧盟由于确信美国不会回到《京都议定书》框架下，因此在2009年10月举行的曼谷谈判会议上提议制定一个包括《京都议定书》条款的新的气候变化协议，在11月的巴塞罗那谈判会议上仍坚持这种观点，试图把美国拉入

新的具有约束力的制度安排，欧盟的立场变化无疑破坏了欧中在《京都议定书》地位问题上一度存在的共同立场。

第四阶段，中美欧三边关系在2009年12月举行的哥本哈根气候变化会议上出现了戏剧性变化：会议前期，美欧强化合作态势，共同对中国施加压力，中国与美欧在核心问题上存在分歧；会议末期，美国与包括中国在内的“基础四国”联手实现了合作，而欧盟处在被边缘化境地。

气候变化问题是在发展中产生的，也必须在可持续发展中得以解决。国际社会应当在可持续发展的框架下，统筹考虑经济发展、消除贫困、保护气候，实现发展和应对气候变化的双赢。各国由于发展阶段、历史责任、现实能力不同，在解决气候变化问题的过程中应承担“共同但有区别的责任”。发达国家两百多年的工业化过程中不受限制地排放了大量温室气体，目前的人均排放水平也远高于发展中国家，同时拥有雄厚的经济实力，掌握着先进的低碳技术，应当承担大幅度减排的历史责任，并向发展中国家提供资金、技术和能力建设支持。发展中国家在发展经济、消除贫困的过程中，在得到发达国家资金、技术和能力建设支持的前提下，采取积极措施，有效适应和减缓气候变化。

联合国气候变化框架公约和京都议定书（以下简称《议定书》）是国际合作应对气候变化的基本框架和法律基础，凝聚了国际社会的共识，是落实巴厘路线图的依据和行动指南。当前的应对气候变化国际谈判应坚决维护《公约》和《议定书》的主渠道地位，严格遵循巴厘路线图的授权，统筹考虑减缓、适应、技术转让和资金支持。坎昆会议应继续坚持《公约》和《议定书》双轨谈判机制，尽快确定议定书缔约方发达国家在议定书第二承诺期的减排指标，推动非议定书发达国家缔约方在公约下承担与其他发达国家可比的减排指标，解决好减缓、适应、资金和技术转让问题。发达国家能否落实哥本哈根会议上承诺的300亿美元快速启动资金建立国际互信是坎昆会议能否取得成功的关键。同时，坎昆会议应继续坚持公开透明、广泛参与、协商一致和缔约方驱动的原则，锁定在减缓、适应、资金、技术转让、能力建设等问题上已经取得的进展和共识，为最终完成巴厘路线图的谈判奠定坚实基础。

中国主张通过切实有效的国际合作，共同应对气候变化。应对气候变化国际合作必须坚持《公约》和《议定书》基本框架，坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持可持续发展。中国将在《公约》和《议定书》的基础上，按照巴厘路线图的要求，从国情和实际出发，承担与发展阶段、应负责任和实际能力相称的国际义务，实施积极有效的国内政策、措施和行动，为气候变化国际谈判取得积极成果发挥建设性作用，为保护全球气候、推进世界可持续发展做出应有贡献。

近年来，中国经济实现了快速发展，但粗放型的发展方式并没有根本性转变。中国资源匮乏，人均资源相对不足，目前工业化过程中资源消耗高、浪费大、污染重。随着能源消费的不断增加，中国对进口能源的依赖性加大，资源和环境负荷加重。如果我们延续粗放型发展方式和传统的工业化道路来推进现代化，不但能源资源环境支撑不住，经济发展也将难以持续。因此，中国迫切需要处理好发展经济与应对气候变化的关系，积极探索通过控制温室气体排放促进发展方式转变、促进经济结构调整、促进能源资源节约和能效提高、促进清洁能源发展的有效途径，切实增强可持续发展能力。

当前，发展绿色经济，降低碳排放已成为重要的国际潮流，低碳技术和低碳产业已成为国际科技经济竞争的新领域，各国都在加大资金投入和政策支持力度，积极探索符合各自国情的绿色低碳发展道路。中国政府已经把转变经济发展方式，实现国民经济又好又快发展确定为新时期经济发展的重大战略。转变经济发展方式，不仅要求以尽可能少的资源投入实现经济增长，而且也要求以尽可能少的温室气体排放实现经济增长。而应对气候变化所要求采取的政策措施，与中国多年来坚持的转变经济发展方式、调整经济结构、推进节能减排、发展循环经济、保障能源安全、改善生态环境等政策方向一致，利用好应对气候变化的机遇，不仅可以避免经济社会发展模式对碳排放的“锁定效应”，更可以通过控制温室气体排放，促进可持续发展。

可见，积极应对气候变化，推动经济发展方式转变，是顺应当今世界发展趋势的客观需要，也是中国实现可持续发展的内在要求。从对中华民族和全人类长远利益高度负责出发，中国政府把积极应对气候变化作为经济社会发展的一项重大战略，“十一五”期间将降低单位GDP能耗、发展可再生能源、增加森林面积作为应对气候变化的国家行动。2009年又确定了中国到2020年控制温室气体排放的行动目标，并作为重要内容纳入国民经济和社会发展中长期规划。中国将根据自己的国情，统筹考虑发展经济、消除贫困和保护气候环境，加快推动低碳技术和低碳产业发展，积极探索工业化城镇化快速发展阶段，既发展经济、改善民生又积极应对气候变化、降低碳强度的绿色低碳发展道路，实现经济社会发展和应对气候变化的双赢。

应当看到，发达国家是在完成工业化、城镇化之后才开始控制温室气体排放的。根据IMF最新数据，2009年，中国人均GDP只有3678美元，世界排名100位，而且发展很不平衡，按照联合国每人每天1美元的标准，还有上亿贫困人口，发展经济、改善民生的任务十分艰巨；而且中国正处在工业化、城镇化加快发展的阶段，能源需求还将继续保持合理增长，受资源禀赋制约，今后一个时期仍将维持以煤为主的能源结构，控制温室气体排放面临巨大压力和特殊困难。尽管如此，中国政府始终高度重视气候变化问题，采取了一系列积极应对气候变化的政策和行动。我们建立了应对气候变化的领导机构和工作机制，

完善了相关法律法规；在发展中国家中第一个颁布实施了应对气候变化国家方案，采取有力措施调整经济、产业和能源结构，大力开展节约能源工作，积极开展植树造林，加强宣传教育，不断提高适应气候变化能力。截至2009年底，中国单位GDP能耗比2005年累计下降15.61%，今年将力争实现“十一五”规划提出的降低20%左右的目标，相当于减排15亿吨二氧化碳；目前中国可再生能源占一次能源消费的比重达到9%，2009年水电装机容量、太阳能集热面积、风电装机新增容量、核电在建规模均居世界第一，森林覆盖率已达到20.36%。这是中国对全球应对气候变化做出的重要贡献。

参考文献：

[1]《厄尔尼诺》，秦大河，气象出版社，2003年

[2]《气候动力学引论》，李崇银，气象出版社，1995年

[3]《大洋暖池及其影响》，周春平，气象出版社，2001年

[4]《现代政治对气候政策的影响》，南京气象学院大气科学系，2009年