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推进我省农村村民自治发展调研报告

推进我省农村村民自治发展调研报告

河北政法职业学院院长王春良

中国有句古话:“当官不为民作主,不如回家卖红薯”,它反映了人们对政治制度的传统价值追求。长期的历史实践证明,依靠“当官为民作主”并不能使人民的权益获得稳定的、全面的、根本的保障。为了使人民获得解放,掌握自己的命运,中国共产党自成立以来领导中国人民开展了坚持不懈的革命斗争。新中国成立前,黄炎培先生向毛泽东同志提出了“历史周期律”的问题,毛泽东同志回答:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。”新中国成立后,人民实现了当家作主,人民代表大会成为人民行使国家权力的机关。随着经济社会的发展,中国共产党领导人民逐步发展社会主义民主政治,构建社会主义法治国家,积极推动和保障人民享有更加实在、更加充分的民主权利,培育人民群众的民主素养。根据社会主义初级阶段的实际,在广大农村改革行政领导体制,探索并建立了村民民主自治制度。村民自治是中国农村政治现代化的核心,也是社会主义新农村建设的重要制度保障。从20世纪80年代初至今,村民自治取得了重大发展,为建设和发展中国特色社会主义事业做出了重要贡献。同时,在村民自治中也出现了一些影响和阻碍民主进程的不和谐因素,损害了村民权益,影响了社会稳定。在全面建设小康社会新的历史阶段,面对复杂的经济发展形势,只有进一步推进村民自治发展,才能为解决好“三农”问题、建设社会主义新农村提供坚强保障和强大动力。为了认识和解决村民自治中存在的问题,本课题组在河北省农村进行了实地调查,在认真分析思考的基础上撰写了本报告,以期为推进我省村民自治发展献计出力。

一、村民自治发展历程

我国对村民自治制度的探索经历了三个阶段。第一阶段是从1980年村民委员会产生到1988年村民委员会组织法试行前的萌芽时期。人民公社体制解体后,农民自发选举产生了村民委员会,进行自我管理、自我教育和自我服务。这一创举迅速得到国家认可。1982年宪法确立了村民委员会的法律地位。由此,我国农村走上了一条在家庭承包制基础上组织农民、管理农村的新路。第二个阶段是从1988年村民委员会组织法开始试行到1998年村民委员会组织法正式施行前的试验时期。从思想认识分歧较多到逐步统一,从示范探索到基本普及,以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的制度框架逐步建立,村民自治形式多样、效果显著。第三阶段是从1998年村民委员会组织法正式施行后到目前的普及时期。从基本普及到全面展开,从推进“四个民主”到开展农村社区建设,制度体系初步确立,自治组织逐步健全,民主形式更加多样,民主自治理念和程序得到推广,在改进农村社会治理状况,促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。2007年,党的十七大报告首次把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容,村民自治的地位得到重大提升。①我省高度重视农村村民自治制度建设,采取有力措施发展农村基层民主政治,使民主的观念深入人心,广大农民获得了看得见、摸得着的实惠,改善了农村治理状况,推进了社会主义民主政治建设。为了使宪法和村民委员会组织法得到有效贯彻,省委、省人大、省政府结合我省实际情况,积极推进村民自治发展,制定一系列的地方性法规和政策文件。主要有:《河北省村民委员会组织条例》(1990年)、《河北省村委会换届选举试行办法》(1993年)、《河北省村集体财务管理

①《村民自治:中国基层民主的发展进步》,《学习时报》,2009年3月5日。

条例》(1996年)、《河北省农村集体经济审计规定》(1997年)、《河北省村级民主管理条例》(1998年)、《河北省村民委员会选举办法》(1999年)、《河北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(1999年)、《河北省村务公开条例》(1999年)、《河北省村民委员会选举办法》(2002年)、《中共河北省委关于进一步加强农村基层党组织建设的意见》(2008年)等。在民主选举方面,截止目前,我省完成了八届村委会选举,选举逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变,村民的参选热情高涨,平均参选率保持在80%左右,“海选”普遍推广,选举的自由度、公开性、竞争性有所增强,总体进展有序、效果良好。尤其是第八届村民委员会换届选举成效显著,这次村“两委”换届选举工作组织有力、运行平稳、发展健康、进展顺利,收到了预期效果。截至2009年6月5日,全省49342个建制村中已完成村党组织换届的有49012个,占99.33%;完成村委会换届的有48768个,占98.84%。在民主决策方面,凡涉及村民利益的重要事项,由村民会议或村民代表会议讨论,按多数人的意见作出决定。鉴于我省农村村庄规模大小不一,在一些人数较多、居住分散的村庄,村民会议面临难组织、难召开、难议决的实际困难,通过设立村民代表会议,较好地解决了这个问题。在民主管理方面,依据国家法律法规和有关政策,结合本地实际情况,由全体村民讨论制定或修改村民自治章程或村规民约。村民委员会和村民按照自治章程,实行自我管理、自我教育和自我服务。在民主监督方面,村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式,监督村民委员会工作情况和村干部行为。

实行村民自治制度,为广大农民提供了了解、接触、实践民主的途径和制度保证,较好地解决了广大农民的参与治理问题和民主权利保障问题,农民经历着空前的政治意识转化和现代政治文化培养,培育了民主意识,塑造了越来越多的依法行使民主权利、依法参与村务管理、依法履行公民义务的合格现代公民,对更大范围、更高层次的民主政治建设产生了积极而现实的影响。

二、我省村民自治实施中存在的问题

我省村民自治制度实施以来,取得了重大进展,对促进农村经济发展,保障农民当家作主的权利以及推动基层党组织建设发挥了积极作用。但是,推进村民自治是一项长期、艰巨、复杂的历史过程。在充分肯定成绩的同时,也必须清醒地看到,我省村民自治制度尚不完善,村民自治实施中仍然存在不少困难和问题,必须认真研究解决。从实地调查和有关报道中了解到的情况看,村民自治实施中存在的主要问题是:

(一)民主决策和民主管理方面存在的问题

村民自治的根本途径和形式是村民会议,村民通过村民会议行使当家作主的权利。村民委员会组织法规定,村民会议有权制定和修改村民自治章程、村规民约,涉及村民利益的重大事项必须提请村民会议讨论决定,方可办理。召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。有十分之一以上的村民提议,应当召集村民会议。人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。《河北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》规定,村民会议每年至少召开一次,有十分之一以上的村民书面提议,应当及时召开村民会议。人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表。村民代表会议由村民委员会负责召集。村民代表会议一般每季度召开一次,遇有特殊情况或者有三分之一以上的代表提议,可以临时召开。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项,必须由三分之二以上的代表通过,且不得与村民会议的决议、决定相抵触。村民会议和村民代表会议决定的事项,任何组织和个人不得擅自改变,确需变更时,必须提请下次村民会议或者村民

代表会议决定。目前,一些乡村的村民会议或村民代表会议召开不规范,缺乏权威性,在一些涉及农民利益的重大问题上,村党支部或村委会擅自作主的现象时有发生;交给农民讨论决策的事项多是一些需要他们出钱出力办理的事情,而在决定村干部工资补贴、集体收益分配、新农村建设资金项目等重大问题时,忽视农民参与权、决策权的现象时有发生。如:本村以外的人员承包荒山荒地的应经村民代表会议同意,但很多承包都未经村民代表会议同意包了出去,按照法律规定,该类合同都应无效,但在实际中通过法律途径收回却困难重重。这样一种情况的存在严重违背了村民自治制度的初衷,侵犯了广大农民群众当家作主的民主权利。而且,农村基层民主管理制度的可操作性不强,村民和村民代表难以有序、有效地参与到整个村务管理过程中来,形成了以村委会或村“两委”为中心的行政化管理模式,与民主法治的要求不相适应。

(二)民主选举方面存在的问题

目前,在传统封建意识影响下,一些农村家族、宗族观念仍然比较浓厚,不同利益群体之间的差异性、排斥性又构成了农村中的派性因素。每一名候选人背后最坚强的后盾就是其家族,在农村的实际选举中,家族的胜率极高,虽然村民也明白选一个能力突出,办事公道的村委会主任对全村的发展有利,但总觉得那是全村的利益,不如选知近人利益来得实在。另一方面,也碍于情面,不好意思不选本家族的人。在选举中,如果某位亲戚不选该候选人,两家往往会反目成仇。从而导致村整体利益的正义往往被家族、派性利益所取代,违背了选举工作的初衷。在选举中,宗族势力的影响表现为只选本姓氏、本家族的人员而排斥其他姓氏家族的人员;宗派主义的影响表现为只选举小集体中的人员,排斥其他人员。这两种行为都严重破坏民主选举,影响民主选举的成功。在个别宗族、派性矛盾比较明显的村,通过竞选村委会成员以维护本群体利益会引发派性对立,从而导致其他无派性利益的选民只能另选他人,最终造成没有得票超过半数的候选人而不得不另行选举,甚至出现几次选举仍未达到法定票数的情况,加大了农村选举的经济投入和政治成本,也为选举后开展正常的村务工作埋下了矛盾隐患。近几年的村委选举中,出现了一些干扰、破坏选举的行为,比如贿选、伪造选票、聚众闹事、扰乱会场等。拉票贿选现象已趋普遍化,一些村就出现了候选人挨家挨户发放礼品、请客吃饭现象。村民委员会组织法第15条规定,以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。但是,在实际操作中存在着各种困难,主要是拉票贿选的概念难以确定,对拉票贿选行为的处理有难度,一方面是取证困难,碍于乡亲情面,没人愿意站出来作证;另一方面是拉票贿选的人在村里一般都有一定势力,一旦真正处理势必引起一些不稳定事件,考虑到选举工作的整体,处理时往往畏首畏尾。破坏选举的行为往往引发群体性事件和越级上访。

(三)民主监督方面存在的问题

村民委员会组织法和我省村级民主管理条例对村委会工作的民主监督都做了规定,但在实际运行中效果不甚理想。一些乡村的村务公开内容不真、不实、不全,在财务方面尤为突出;村务公开工作中不同程度地存在着内容、时间、地点、程序不规范的问题,一些比较敏感的和群众关心的内容不公开或公开不彻底,有的只笼统公开大的支出项目,而不公布具体的支出情况,群众看了还是不明白;有的村干部怕麻烦不想公开,怕监督不敢公开,甚至对村务公开有抵触情绪;有的群众认为村务公开与自己没有多大关系,不闻不问。有的村民理财小组、村务监督小组工作流于形式,不能充分发挥作用。

村民委员会组织法规定,本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免权是村民对村委会成员监督的重要保障,但是,由于村民委员会组织法对罢免的理由、程序等没有作出具体规定,五分之一以上有选举权的村民联名提出罢免案在实际中很难操作,导致难以实现对村干部的罢免。个别村刚完成换届选举,落选一派村民无任何正当理由或以无足轻重的原因,便对新上任的村委会成员提出罢免,给当事人工作带来不少压力;有的村启动罢免程序,罢免要求未被通过,村民反复联名,要求重新提出罢免,给乡村日常工作带来不少麻烦。

(四)村干部队伍建设和村基层组织建设中存在的问题

目前,村干部素质偏低、能力不强等问题在一定范围内还不同程度地存在,村干部不能很好地把握和落实党的方针政策,发展思路不清晰,带领群众发展经济的办法不多,特别是对群众迫切需要解决的一些热点、难点问题解决不到位。一是部分村干部思想观念与农村工作的新形势不适应,思想保守,观念陈旧,畏难情绪严重,工作主动性差,面对新情况、新问题缺乏开拓进取精神。二是村干部带领群众的致富能力与群众快速致富的愿望不适应。有的村干部无一技之长,发展经济的能力还不如一般群众;有的虽有能力,但缺乏带领群众共同致富的思想,注重个人利益,存在对村里事务不敢管、不愿管的现象;一些村“两委”干部存在着思想不太稳定、情绪波动较大、牢骚怨言较多、带领农民共同致富热情低、缺乏开拓创新精神的问题。三是班子整体合力不强,难以承担繁重的工作任务,不能适应当前经济社会发展要求;有的村干部责任意识、服务意识淡化,处事不公,独断专行,导致党群、干群关系紧张;四是个别村干部法纪观念淡薄,工作不主动,存在公款吃喝玩乐、赌博等现象,甚至存在贪污、擅自出让土地、变卖集体财产、违反计划生育政策、截留救灾扶贫款物等严重违纪违法问题,个别村支部书记和村委会主任管钱管物一把抓,自收、自批、自支,票据不规范,严重违反了财务制度,群众反应强烈。

有些村党支部只重视经济发展,忽视党建工作。培养和发展党员力度不大,不注意培养青年干部,组织活动开展不正常,教育管理机制滞后,党员党性意识淡薄,组织观念淡化,导致了党支部对农民影响力逐渐呈弱化趋势,不能发挥核心作用,凝聚力和战斗力不强,个别党支部处于瘫痪或半瘫痪状态。在一些地方,村党支部与村委会的关系不很融洽。有的村党支部认为,基层党组织作为领导核心就应该领导一切,于是就大包大揽,妨碍甚至代行了村委会的工作;有的村委会成员认为自己是全村村民选举的,而村党支部只是由占村民总数一小部分的党员选举的,于是盲目自大,不尊重党支部的领导。对于村党支部与村民委员会的关系问题,我省专门出台了“一制三化”的规定,规定村民委员会各项工作的开展必须在村党支部的领导下进行,以保证党的领导在乡村得以实现。但在实际工作中,有些当选的村委会主任自以为是村民选举产生的,在处置一些事情时,不考虑村党支部的意见,争权、争利,甚至在一些事情上,打着“为村民利益着想”的幌子,直接与乡镇党委和村党支部的决策对抗。

村民委员会组织法规定,村委会每届任期3年。近年来,基层干部群众普遍反映,村委会任期短,造成了村干部队伍不稳定,村委会难以创造良好业绩,增加了工作成本,影响了农村发展。有一种说法叫“一年选、二年干、三年等着换”,这不利于村内中、长期规划的制定和实施。换届次数多了,也会影响村民参与选举的积极性,每次选举都会产生一些新矛盾,激化一些老矛盾,成为不稳定因素。同时,也加重了基层党委、政府的工作负担。

三、我省村民自治实施中存在问题的原因分析

(一)村党支部领导村民自治的能力不强

村民自治制度是党领导广大农民当家作主的重要形式,党组织是推进村民自治实践的根本保

障,只有村党支部具有凝聚力和战斗力才能实现村民自治的健康发展。目前,一些村党支部的战斗堡垒作用发挥不好、对村民自治的领导不力,主要原因为:一是党员干部的文化水平不高,对党的方针政策认识不地位,把握不准确,不能运用党的理论武器给村民讲解党的方针政策的精神实质,也不善于结合实际确定发展致富的思路,在广大村民中深入做好思想政治和宣传发动工作。二是党员干部缺乏领导村民发展致富的能力,不能将党的方针政策在实践中充分落实,创新意识不强,创业劲头不足,知识能力不够,抓不住机遇,干不成事业,从而降低了村民对党支部和村民自治制度的信任度。三是党员干部的作风不过硬,不敢坚持原则,工作没有魄力,事业心、责任感不强,畏难怕事,满足现状,不求无功,但求无过,没有发挥时代先锋的模范作用,抹杀了村民自治的活力。四是党员干部的领导方式不适应村民自治的发展要求。一些党员领导干部家长作风严重,不注意听取广大村民的意见和建议,工作方式简单,态度蛮横,手段强硬,习惯于“为民作主”,向村民“下达命令”,直接支配村民的行动,偏离了党的群众路线,忽视村民的主体地位和民主权利,不能保护和调动村民的积极性和主动性,从而导致村民不满,产生抵触情绪,甚至激化矛盾。五是村党支部不能处理好党的领导和村民自治的关系,不能准确把握自身的角色定位,要么放手依赖村委会开展工作,要么大包大揽、独断专行,尚未实现由“行政命令—村民服从”到“政治思想领导—村民形成共识”的领导方式转变,不善于将党的主张通过民主形式转化为村民的共同意志。一些党支部的能力不足、威信不高,无法对村委会进行有效领导,要么将党的主张在工作中强制推行,要么造成党的主张不能在工作中得到贯彻;村党支部与村委会沟通协商不够,统一思想、协调行动不够,出现了“两股劲”、“两张皮”、相互对立的局面,未能充分发挥党的政治领导、思想领导和组织领导的应有作用。六是有的村党支部组织建设薄弱,不能坚持正常的组织生活,对党员干部教育管理不够。一些党员干部放松了党性修养和主观世界改造,组织纪律观念淡薄,把自己等同于一般群众,不能做到从党的事业和人民利益出发开展工作,尽心竭力地帮助村民解决最关心、最迫切的实际问题,反而谋私利,徇私情,甚至有的党员竞选村干部就是为了自己“捞好处”、“得实惠”,严重损害了党在人民群众心目中的形象,导致广大村民对村党支部和村委会丧失信心。

(二)村民的民主素养不高

村民自治是社会主义民主政治实践的重要内容,它以社会主义基本政治制度为基础,以广大村民的民主素养为动力,同时又推动着村民民主素养的培育和社会主义政治文明的进程。作为一个强制性的制度变迁,国家从外部对村民自治制度的推动是有力的,政治的、法律的和行政的力量是这一制度发展的重要外部力量。这一制度的继续发展还需要来自制度自身内在力量的推动,而目前来自村干部和村民的有效推动不足。①目前,我省有些地方村民自治的效果还停留在形式上,关键因素就是村干部和村民的民主素养不高。经过30年的发展,村民自治制度在培育广大村民民主意识方面取得了显著成效。同时,我们也应该清醒地认识到,我省村民的整体民主素养还不高,主要原因为:一是封建传统影响深远,广大村民习惯于家长式的治理模式,“服从听命”的思维定式在不同程度上存在着,村民最希望的是拥有德才兼备的带头人,带领大家共同进步。甚至一些村民受社会现实的影响,对“官僚特权”和“以权谋私”的现象具有“认同感”和“羡慕感”,反而对民主制度缺乏信心,不认为自己享有的民主权利具有重要意义、能够产生积极影响,考虑问题的标准是个人利益、眼前利益。公道正派、不徇私情的党员干部反而不被信任、认可,陷入艰难的人际环境之中。二是村民的整体文化素质不高,视野狭窄,知识和能力不足,欠缺提出有见地主张和科学分析判断事物的能力,也不能全面了解自己所享有的权利,从而制约了村民民主权

①林尚立:《制度创新与国家成长——中国的探索》,天津人民出版社,2005年版,第479页。

利的行使。村内公共事务涉及的内容繁多,从经济发展、基础建设到村民福利、邻里关系、社会治安、计划生育等,普通村民没有时间、精力、兴趣投入到民主管理当中。三是村民个人处于弱势地位,民主权利得不到有力保障。①目前,农村的经济社会发展水平还不高,社会保障和社会服务体系尚未充分建立起来,村民的经济收入仍然较低,生活区域相对闭塞,社会交往范围具有局限性,加之一些党员干部存在官僚主义作风,村民寻求公力救济的途径不畅或成本过高,这些因素结合起来导致村民个人对村民自治组织和邻里乡亲具有很强的依赖性,许多生活事务的处理要靠村民之间的团结互助实现,同时,村民个人真正独立行使民主权利的保障不足,大部分村民都愿意维持一个良好的人际关系,在没有触及重要利益矛盾的情况下主张容忍谦让、息事宁人,不愿为行使民主权利而得罪他人和村民自治组织。②而且,村民和村委会所拥有的实际资源具有较大的差距,村委会既拥有基层政府的工作支持,在村民中具有较高威信,又有较为广泛的社会交往关系,还掌握着村民自治组织工作的主动权,这使村民发表不同意见、提出批评、建议、行使监督、罢免等民主权利具有较大困难。四是村民信仰流失,农村的思想政治建设和精神文明建设仍然比较薄弱。随着经济社会的发展,信息来源渠道的增加,村民接触到许多新的观念,主观世界受到冲击很大,村民的思想变得多元化。在传统道德与社会现实产生较大差距的情况下,村民难以确立正确的核心价值观念,造成了信仰流失。在经济比较落后的地区,许多村干部和村民的眼睛和精力都盯在能赚钱的地方,农村精神文化阵地失控,群众自发的、村里组织的活动越来越少,村民没有精神寄托,村民休息时的经常性文化活动就是喝酒、打牌、看电视。而且,一些村民对村民自治组织缺乏信任,认为村民自治组织不能帮助自己实现利益需求,也不认同村民自治组织的宣传和主张,在遇到困难时往往寻求其他途径解决,有的村民成为了虔诚的宗教信徒,有的村民痴迷于封建迷信活动,甚至有的村民参与到邪教组织、黑恶势力、恐怖组织当中。五是由于一些农村集体经济衰败,相当数量的村民常年外出务工,村民的主要经济来源不再决定于村集体经济,导致村民参与村民自治的热情不高,或无暇顾及村内事务。六是有的村民自治组织工作开展不实、不到位,一定时期以来出现了一些形式主义、不正之风等不良现象,降低了村民对村民自治的认可度,严重挫伤了村民参与自治事务的积极性。七是村民的家族观念很强,家族成员之间不仅存在着血缘关系,更重要的是存在着共同利益,家族势力决定着村民在村里的地位和利益的实现,从而在村民之间形成了复杂的利益关系,阻碍了村民自治的正常运行。八是中国传统文化长期积淀形成了村俗民风,人情世故和村俗民风是维系和调整农村社会关系的基本准则。大部分村民注重礼尚往来、和谐相处,不愿轻易伤和气、闹纠纷、争权夺利,民主制度的权利主张与村俗民风的谦虚内敛之间的差异难以改变。

(三)村民自治制度法律保障不足

村民自治制度需要强有力的法律保障才能实现和发展。经过三十年的探索,我国逐步形成了由宪法、村民委员会组织法及其他有关法律和配套制度组成的法律保障体系。同时,经过实践检验,村民自治制度法律保障仍然存在的不足也显现出来。主要表现为:一是村民委员会组织法的规定比较原则,需要有配套制度规范落实,我省有关配套制度尚不完备,村民自治制度实施中许

①参考案例:2002年7月18日《中国青年报》报道:唐山市丰润县大令公庄的100多名村民,在1994年的村委会选举中因没有把选票投给上级指定的候选人,事后有数十人被县政法机关个别人和村干部打伤、打残,多人遭非法拘禁。从那时到现在7年来,村民卖房子、卖牲口、卖粮食来上访申冤。省市县的调查组、工作组在耗费了令人咂舌的开销之后,村民得到的是这样的“彻底解决”:当年打人的治保主任,在县里派出的“稳定工作队”的工作之下,“合法”地成为了村里的新任党支部书记;而7年来卖房子、牲口、粮食的村民们为告状已经花费了18万元,而讨个说法的简单要求还是没有指望。

②高鸿钧先生指出,在“熟人的社会”,法律的作用是十分有限的。载《中国公民权利意识的演进》,《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》,中国政法大学出版社2000年版,第92页。

多措施还有待于规范化。二是村民委员会组织法及其配套制度的实施法律保障不足。村民委员会组织法及其配套制度中有关法律责任的规定非常原则,没有明确规定对违反该法的行为的处理措施和程序,削弱了法律的强制执行力。对村民委员会组织法实施中有关问题的解决,主要靠村民的监督并向基层党委、政府及其有关部门提出举报、申诉和控告,由于法律对国家权力予以限制,基层党委、政府及其有关部门对于违反村民委员会组织法的行为本身并没有法定的处理措施,而且也不应干涉自治范围内事务,往往采取调解的办法。同时,对于违反村民委员会组织法的行为,村民在理论上当然可以寻求司法救济途径来解决,但在实践中,如果该行为还触犯其他法律,司法机关可以依据相关法律予以处理,如果该行为仅仅违反了村民委员会组织法,则由于没有法定的处理措施和程序,或者属于自治范围内的纠纷,司法机关往往难于处理,从而导致了村民诉权缺失、民主权利得不到司法救济的尴尬状态。这也是上访和出现群体性事件的原因之一。三是村民委员会组织法没有得到严格执行。由于村民委员会组织法及其配套制度规定的比较原则,执行方式的可选择空间较大,有的村委会工作虽然在形式上看起来符合法律规定,但并未落实村民自治的实质要求,并未做到对村民民主权利的充分保护;有的村委会则存在着违反甚至是严重违反村民委员会组织法的情况。同时,有的村村民对村委会的监督薄弱或者怠于行使民主权利,不能督促村委会严格执行法律规定。四是村民自治运行机制有待完善。在一些地区,村级集体经济组织的工作由村党支部包揽或与村党支部基本重合,形式上村级集体经济组织仍然存在,但事实上,村级集体经济组织从人员安排到发展决策,均由党支部作出决定。这种做法的优点在于可以突出党组织的核心领导作用,但是却造成了村级集体经济组织对村民负责的失效,导致村民利益受损,并可能造成村党支部(特别是其负责人)以权谋私。在村委会与村民会议及村民代表会议的关系中,由于村民会议召集难、议事不便,很难发挥作用。因此,有的学者研究认为,尽管现行村民自治组织体制建立了有别于委任、荐举的权威途径,但是并没有解决村级自治组织的治理问题,它缺乏行之有效的集体决策的制度保障,它产生的仍然是权威性自治。①

四、推进我省农村村民自治发展的途径

推进我省农村村民自治发展,必须以科学发展观为统领,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,处理好基层政权与乡村社会之间的关系、村党支部与村委会之间的关系,健全党组织领导的充满活力的村民自治机制,完善村民自治法制建设,切实转变治理理念,切实提高民主素养,充分保障村民的民主权利,充分发挥村民自治制度应有的作用,形成协商互动、合作共治的良好局面。

(一)加强党组织对村民自治的领导

党的领导是推进村民自治的根本保障,是解决村民自治中各种矛盾和问题的关键。一是加强宣传思想工作,牢牢占领乡村思想文化阵地。采取各种有效途径,向农村干部群众大力宣传党在农村的方针政策和国家关于村民自治的法律法规。帮助村民了解享有的民主权利、表达诉求的渠道和参与自治的途径, 培育广大村民的民主素养。耐心细致地做好村民的思想政治工作,引导村民真正认同党的主张,树立正确的价值观念。加强农村精神文明建设,开展村民喜闻乐见的文化活动,丰富村民文化生活,传播健康、向上的思想文化。二是紧抓发展第一要务,积极创造条件带领村民致富,同时,关注村民的生活,帮助他们解决实际困难,努力为他们办实事、办好事。三是村党支部要加强对村委会的领导,妥善处理好与村委会之间的关系。实行两委会联席会制度,加强与村委会的沟通协商,鼓励党员干部积极参加村委会竞选,充分发挥村委会中党员的作用,

①赵一红:《村民自治制度中的自制规章与国家法的融合与冲突》,《法治与和谐社会建设》,社会科学文献出版社,2006年版,第75-76页。

关注广大村民的意愿和需求,积极提出代表广大村民利益、切实可行的意见和建议,善于将党组织的主张转化为村委会及广大村民的共同意志。注重村委会和村民之间关系的协调,指导、支持、帮助村委会工作。四是加强村级党组织建设,夯实基础。认真落实“三会一课”、党员活动日、民主生活会制度,充分利用农村现代远程教育网络,采取“流动党课”等方式,开展政策、法律、思想道德、党的理论、时事政治和农村实用技术培训,增强广大党员的党性修养和综合素质。五是加强村干部队伍建设,塑造大批“一好双强”型人才,提高领导发展、维护稳定、协调各方的能力。下工夫抓好思想教育和政策教育,引导村干部树立正确的乡村治理理念;认真开展以农村经济发展、民主法制建设、财务管理、土地管理、乡村建设规划为主要内容的业务知识培训,帮助村干部学会现代管理方式和工作方法。深入开展村干部作风建设,强化宗旨观念和公仆意识,努力建设一支“为民、务实、清廉”的村干部队伍。落实和完善我省“一定三有”的激励保障机制,优化村级班子的知识结构和年龄结构,充分调动村干部工作积极性。六是县乡党委要加强对村级党组织的领导,充分发挥政治领导和政治保障作用。及时贯彻落实党的方针政策,密切关注村民自治发展状况,注重开展调查研究,深入分析乡村存在的问题,指导、支持、帮助乡村发展和村级党组织工作,采取有力措施保障村民的民主权利,积极抓好村干部队伍建设,协调处理好村党支部和村委会的关系。

(二)完善村民自治的法律保障

完善地方性法规及配套制度、村规民约,畅通村民诉求渠道。一是完善村民自治制度,构建有关地方性法规、政府规章、村规民约体系,促进村民自治各方面内容具体化、规范化、法律化。二是完善村民获得司法救济权利的法律保障,明确规定:村民的选举权和被选举权、参加村民会议或村民代表会议决定重要事项的权利、人身权、财产权以及村民公共利益受到村民委员会及其成员侵犯时,有权向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理,并依据村民委员会组织法及其配套制度、村规民约和有关法律进行调解、裁判。①同时,对村民不服管理违反村民委员会组织法或村规民约的,村民委员会有权向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。三是可以引入选举公证制度,从选举开始至选举结束,从填写选票到投票,从监票、唱票到公布结果,对整个过程进行全面监督,充分体现公平、公正、公开的原则。四是健全乡村社会矛盾纠纷调处化解机制,引导村民以理性合法的方式表达利益诉求,保障村民自治的顺利实施。坚持完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的矛盾纠纷调解工作机制,健全工作体系,妥善化解农村各种社会矛盾和问题。五是继续开展农村治安混乱地区排查整治,加强农村警务工作,构建农村治安防控网络,预防和减少违法犯罪,促进平安乡村建设,消除村民参与自治和行使民主权利的后顾之忧。

(三)加强对村民自治组织的监督

完善村务公开制度,切实把群众最关心、与群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点,对公开事项、公开时间、审核办法等做出具体规定。同时,规范村务公开的工作程序,包括定期公开事项的内容、时间、地点、形式和意见受理等。完善并落实村务公开民主管理实施细则,保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权,使群众监督由对村务活动结果的监督延伸至村务决策及整个执行过程的监督。

建立以“群众评民意、党员评表率、组织评党性”为主要内容的“三票评议”农村干部的办法,配套出台一系列政策措施,建立起农村干部考核、评价、监督体系。实施“三票评议”制度,

①参考案例:北京市海淀区苏家坨镇南安河村600村民状告村委会违法租地,焦点房地产网2007年11月15日。因认为南安河村村委会违反国家多项法律,将村里2000余亩耕地出租给北京汇通诺尔狂飙运动休闲有限公司搞旅游开发、违法建别墅,该村600余位村民委托5位村民代表,把南安河村村委会和北京汇通诺尔狂飙运动休闲有限公司告到海淀法院。2007年11月14日上午海淀法院山后法庭开庭审理此案。

就是在农村“两委”班子和班子成员述职述廉的基础上,通过群众、党员、上级组织三个层面对村干部进行评议,并将评议综合运用,有针对性解决村级基层组织建设中存在的问题。“三票评议”每半年组织一次,乡镇党委具体实施。实施“三票评议”能够较好地落实党员和村民参与村级事务管理、监督和决策的民主权利,实现乡镇党委对村级班子的有效监督,促进村“两委”改进工作,加强村干部在任期中的动态管理,激发各方面积极性。①

①中共中央党校党建部课题组:《孟州市“三票评议”:农村党建的有益探索》,载《理论动态》。