公共管理学考试重点——张成福 人大版
第一章公共管理导论
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第一节公共管理的意义
公共管理学作为一门理论和科学研究领域，严格来说，发展于20世纪70年代以后。随着信息社会的逐渐发展，传统的行政学模式越来越不能适应实践的需要，伴随着政府再造运动的发展，公共管理也迅速风行全球。但何谓公共管理，可以说是众
说纷坛，不能定于一案。虽然人们很难给公共管理下一个明确的定义，对因其定义有助于我们理解公共管理的性质与范围，所
以本节将以时间为线索来检视不同时期人们对公共管理的理解。
皮瑞和克莱姆认为公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具取向的结合体。公共管理
的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理这是为职业的实践者，而非政客或政治家。
卡尔森和欧尔姆认为公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……他将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与
管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。这些不同包括倾向于将
管理视为类同管理等六个方面。
奥托、海蒂和沙夫里茨认为公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与
管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。
波茨曼与史陶斯曼则认为公公共管理就是对政治权威的管理。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。休斯
则认为与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行
政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果
而承担的责任。
休斯的观点
与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。
本书认为，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，
强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广
大领域的一部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。据此，本书认为，公共管理
的性质在于：1、公共管理承认政府部门治理的合法性。2、公共管理强调政府对社会的治理的主要责任。3、公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任。4、公共管理强调多元价值。5、公共管理强调政府绩效的重要性。
6、公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法。
7、公共管理以公共的福祉和公共利益为目标。
8、公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为职业的实践者。
第二节公共管理学的发展与研究途径
（一）公共管理学的发展
公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。1、在学科发展方面。行政学主要经历了政治与行政的二分法范式、行政原则阶段、公共行政即政治学阶段、公共行政即管理学等四个阶段。但就是公共行政即管理学这种范式也有其缺点，它忽视了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，导致
了由管理而无行政的窘境。2、在现实背景方面。主要有政府规模的扩大和政府角色以及社会对政府的不满；经济因素和财政压力；社会问题与政府不可治理性的增加；新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响等原因。在这种背景下，一批学者又
发展出了不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。
（二）公共管理的研究途径
依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即
公共政策的途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。
（三）公共管理学的特质
目前，在公共管理的研究上的确存在着许多不同的见解。依笔者，公共管理学有如下特质：1、公共管理是以整合性的概念。
2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。
3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策
设计为焦点。4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。5、公共管理强调价值调和与责任。6、公共管理关注政府改革和政府再造。7、公共管理是以科际整合的研究领域。
第三节公共管理的特质以及与私部门管理的区别
公共管理有何性质，或者说到底在哪些方面区别于私部门的管理，这是一个一直争论不休的问题。有人认为公共管理与企
业管理不存在本质差别，有人则认为这二者是有着巨大的差异的。从规范的角度来看，强调公私管理之间的区别及联系，对于
理解公共管理的特质是十分有益的。
具体来讲，二者的差异可以从如下几个围度来认识：1、政治权威与经济权威。公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。2、多元制衡与自主性。公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。3、公共利益与私人利益。4、法的支配与意思自治。对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私
领域的管理而言，法无禁止即自由。5、政府与市场。6、多元理性与经济理性。政府理性往往是多元的，而私部门的管理大多
为工具的经济理性。
公共管理与私部门管理的确存在种差别，但也不能过分扩大二者之间的差异。公共管理和私管理的学者和实践者，都应该
以开放的心灵，以学习的姿态，相互学习和借鉴，以达到共生共荣、共同发展的目的。
第四节新公共管理
自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。这种变化，并不仅仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产
生了本质的变化。那么新公共管理到底是什么呢？
著名的公共管理专家胡德曾归纳了新公共管理的七个特点：即时的专业管理；目标明确与绩效衡量；强调产出控制；转向部门分权；强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；强调资源的有效利用。
法汉姆及霍顿综合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：采用理性途径的方式处理问题；重新设计组织结构；改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；改变现行的政策，转换成为“新公共服务模式”；运用人力资源管理技术；试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织；以契约关系来取代传统的信托关系。
从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，即与公共选择、代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心观点是：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学及技术、强调顾客导向的行政风格。新公共管理代表着人民持续不断地改革政府，实现理想政府治理的一个努力方向。但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时尚早。
第五节公共管理：现时代的挑战
政府仍然是我们这个时代的核心治理者或管理者。但是，环顾四周，政府治理的环境将变得更为动荡、更为不平衡、更为复杂、更为变化多端。一句话，公共管理面临着更加严峻的挑战。认识这些挑战，有助于我们理解政府作为治理者的责任和使命。
具体来说，这些挑战包括：1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题。安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的秩序。作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。
2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题。政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说他要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。
3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题。一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。在公共领域，现阶段又过于崇尚市场机制取向，但市场也不是万能的，它必须与政府有机结合起来。
4、关于回应全球化的挑战问题。对于政府治理而言，全球化是机会，也是挑战。
5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要。面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。
6、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题。
7、如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题。
8、关于重振政府的治理能力问题。如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提供自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。
9、关于如何发展有效的组织体制的问题。
10、如何构建国家与社会的共同治理模式问题。问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。
11、公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题。社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。
12、重建公共管理的道德秩序。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
第二章公共管理者的角色与知能
第一节作为一般管理者的角色
管理理论者和实践者长期以来一直都在探讨和界定管理者做什么以及怎么做。著名的管理学大师亨利·明茨伯格曾经总结了八种研究管理者职能和角色的途径。1、古典学派。他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述。2、伟人学派。他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物的家庭、教育、事业和个性等加以描述，将他们作为楷模和典型。3、企业家学派。他们更多地将管理者视为创新者，创造性思考者以及机会的发现者。4、决策理论学派。将管理者视为复杂环境下的决策者。5、领导有效性学派。将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素。6、领导行为学派。通过对领导行为的观察和研究，研究成功领导的行为及技能。7、领导权力学派。他们关心的是领导者的权力和影响，以及如何最大化地行使他们的权力。8、工作活动学派。运用归纳方法，以调查研究资料为基础，对管理的工作活动进行系统分析，然后确认管理者的活动。
哈佛大学教授、管理学大师明茨伯格对管理中的角色和作用进行了多方面的研究和论述。他通过大量的、长期的观察和研究，得出结论：一个管理者同时起着不同的作用。这些工作和作用可归纳为三个方面：人际关系方面的工作、信息情报方面的工作和决策方面的工作。1、人际关系方面的角色。着重于人际关系的建立与维系，具体包括三种角色：挂名首脑、领导者和联络者。2、信息方面的角色。管理者在其组织内部的信息传递中处于中心的地位，事实上是组织的“中枢神经”，他既是获取外部信息的焦点，也是传递信息的来源。信息角色包括下列三项：监听者、传播者和发言人。3、决策方面的角色。管理工作中最重要的部分也许就是担任决策角色。管理者对他的组织的战略决策系统负有全面的责任，也就是组织的每一项重大决策皆与管理者有关。包括以下四个角色：企业家、故障排除者、资源分配者和谈判者。这是个角色构成一个整体，组织之所以需要管理者，不仅是因为制度的不完善性和环境的变化性，而且是需要一个正式的权威来担任某些基本的、经常的责任。
在20世纪80年代以及90年代，以奎恩为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，他们发展出竟值框架，并以界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。主要包括：导师、促进者、监督者、协调者、指导者、生产者、掮客等。
通过以上分析，我们不难发现，管理者的工作是大量的；管理工作具有多样性和琐碎性；管理者处于组织的焦点地位；管理者是权力和责任的混合体。
第二节作为公共管理者的特殊角色
前一节对一般管理者指责和角色的描述在多大程度上与如今的公共管理者的思考、情感和作为相吻合呢？管理都会涉及到对组织所拥有的资源进行规划、组织和协调，以实现组织目标的过程，所以公共管理和一般管理的角色和责任肯定有许多相吻合之处。但正如在第一章所阐述的那些公共管理与一般管理的区别一样，公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理着不同的角色。
对公共管理者的特殊角色，许多学者作了很好的阐发。在这许多论述中，又以魏姆斯里在“黑堡宣言”中对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述最具有典范性。在他们看来，公共管理者应扮演以下角色：
1、执行与捍卫宪法的角色。公共管理者在任职时就已宣誓要护宪和行宪，这是公共管理者的天职。
2、人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理过程中扮演正当与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。
3、贤明少数的角色。公共管理者要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的多数或有权的少数。
4、平衡论的角色。公共管理者必须对外在环境有回应或反应，也就是要以维护公共利益及宪政运作为职业。
5、扮演分析者和教育者的角色。公共管理者应该为自己的所作所为提出合理的说明并尽量将人民纳入自己的治理过程，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者。
总之，公共管理者在民主治理中应扮演重要的、有价值的、正当的角色，而不能将自己混同于一般管理者。
第三节公共管理者的技能
公共管理者为扮演好其角色，必须具备一些基本的管理技能。所谓技能，指后天发展起来的、处理特定人、事、物的能力。管理技能不同于业务能力，一般而言，一个优秀的管理者多半具有较强的业务能力，但具有较强的业务能力的人未必就是一个好的管理者。那么一个好的管理者究竟应具备何种技能，对此许多学者进行了规范的以及实证的研究，综合而言，公共管理者的技能主要包括以下几个方面：
1、技术性技能。技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。这是现代公共管理日益专业化的趋势所要求的。
2、人际关系能力。正如瓦尔多所言，公共行政管理的本质在于协作人际活动，协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者只有拥有人际关系能力才能将人员整合到各种协作型的活动之中。
3、概念化技能。所谓概念化技能，是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力，亦即抽象思维的能力。
4、诊断技能。所谓诊断技能，是指针对特定的情景寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。
5、沟通技能。可以这样讲，没有沟通就没有组织和管理。所谓沟通能力，是指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头语肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度。
总之，一个成功的公共管理者必须具备上述五个方面的管理技能。当然，不同层次的管理者，在基本技能的要求方面可能存在差异。
第四节有效的公共管理者
对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的。有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论但又很难得到界定和满意答复的概念。在我们看来，有效性是一个充满价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。有效的公共管理者要有哪些基本的特质呢？总体而言，主要有以下几点：
1、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。自我评我甚为重要，因为，公共管理者借此可以认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略的执行时能优胜劣汰。
2、有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。为此，公共管理者就必须具有创造力。假若有效的公共管理者具有创造力，而这些创造力又是以渊博的知识为基础时，有效地公共管理者就绝对不会令人讨厌。
3、有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉。公共管理者不应是唐斯所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其它任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。公共管理者应成为“政治家型官僚”，使其拥有远大的目光和开阔的胸怀。
4、有效的公共管理者必须具有耐心。这是由公共部门策略的执行往往旷日费时所决定的。
5、有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。这样就可以使其在管理中能够充分了解和掌握各个部门的工作性质，在决策中能沟通盘考虑，通盘打算。
6、有效的公共管理者必须以民众为导向。要与民众和睦相处，还要能了解民众。
7、有效的公共管理者必须善于分析与思考。现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。
第五节面向未来的、具有前瞻力的公共管理者
我们正生活在一个变革的时代，这种变革的复杂性越来越强烈，使我们的环境变得越来越动荡，这一环境对传统的基本的管理假定发起挑战。如何应对这种挑战呢？著名的公共管理学大师莫根在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者提出了许多深刻而与具有启迪的见解。
1、未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。
2、未来的公共管理者必须具有前瞻性管理的态度和能力，特别是“前瞻思考”、“由内而外”的管理能力。
3、未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。他们应将领导视为一种“形塑”和“架桥”的过程。
4、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。
5、未来的社会要求组织和成员加强学习、创造和创造性。
6、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。公共管理者将通过发展共有的价值、相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。
7、信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。未来的公共管理者必须了解如何利用人工智能开发新的产品和服务。
8、为了管理纷繁复杂的歧例以及悖理，未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不确定性的哲学和技术。
9、除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。
第三章公共部门的角色
第一节公共部门的性质与需要
传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯于将整个社会分为两大部门：公共部门和私人部门或者政府与市场部门。其中公共部门与私人部门的核心差别在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。虽然公共部门和私人部门通常被人们看作是分离的，但将他们视为相互排斥的领域的划分可能是武断的。事实上，任何一个经济和社会，都是公共部门和私人部门的有机结合，二者之间也是相互依赖的。
对于一个社会为什么需要公共部门，人们可以从不同的方面予以解释和回答。政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会最低限度的先决条件就是确立一套以权威分配价值的机制。如果没有这套机制，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。公
共经济学家马斯格雷夫从经济学的角度揭示了各个部门存在必要性。他认为，市场机制无法单独地发挥全部经济作用是需要政府的一个重要原因。具体来说：
1、市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，要获取这些条件，就需要政府的调节及其它措施。
2、在那由于成本降低而使得竞争变得无效的地方，也需要政府调节。
3、没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。
4、某些具有生产特点或消费特点的货物，即使排除了竞争上的原因，也无法通过市场得到供应，需要政府来解决。
5、因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。
6、市场机制，未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长，需要公共政策。
7、从公共和私人的观点看，估价将来消费所需的贴现率是不可能的。
马斯格雷夫的观点为公共部门的经济存在提供了好的注解。
第二节市场机制、市场失灵与政府干预
市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市场机制通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，市场失灵的表现主要有：
1、公共产品的提供。市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本无法进行资源的分配。这种消费者偏好在市场上反映不出的商品与服务即是公共物品。完全依靠市场体系，消费者往往得不到合乎社会需求的供应量，为了保证合乎社会需求的供应两，应当在购买中，尽量减少由消费者个人承担的部分，由政府来补助其中不足的部分。
2、市场经济中的垄断。市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面，相反，市场经济面临的是不完全的竞争。并且，市场竞争往往会导致垄断。实践证明，市场自身是解决不了垄断问题的。所以就需要政府针对因垄断或其它竞争性因素的存在所引起的竞争的不完全性，采取有效的措施，保证竞争的有效性。
3、市场经济的外部性。市场机制能够实现资源的合理配置，但市场经济也会造成资源配置的障碍。最为显著的障碍就是市场经济的外部性。所谓外部经济效应是指：“个人或厂商没有承担其行为的全部成本（消极的外在性）或没有享有其全部利益（积极的外部性）时所出现的一种现象。”（斯蒂格利兹语）。生产者的生产活动或消费者的消费活动所产生的外部经济效应都会对资源配置产生影响。导致市场不足或过剩。对此，政府有必要发挥作用。
4、市场波动与经济的不稳定性。市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形势进行的。通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅度变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利影响。对此，市场自身无法实现自动的调节，而需要政府来发挥作用。
5、市场经济下的收入不平等。以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这种不平等无论是从社会公正、社会稳定，还是从经济效率来看，均是不理想的。而需要政府进行无损于资源最优分配和经济效率的收入再分配。
总之，市场的作用是自发的和滞后的，它是以资源的极大浪费为前提的，这就需要市场之外的主体进行调节，以克服市场自身的不足，以充分发挥市场的优势。
第三节市场经济中政府的经济职能
对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在着广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。在自由放任时期，人们认为最好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后，小政府的理念又开始盛行。历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府的强度。当然，这并不意味着政府的一些基本职能是不可描述的。概括起来，在市场经济条件下，一般的或基本的角色或职能主要有以下几个方面：
1、提高经济发展的基础结构。政府为市场经济的运作提供基本必需的制规则以及框架。它们包括：界定和保护产权、契约的执行、法律和秩序的维持等。没有游戏规范经济生活的框架，经济体系的运行是不可能的。
2、组织各种各样的公共物品和服务的供给。公共物品的特性使得私人部门很少去提供，对此，政府必须介入。
3、公有资源和自然资源的保护。这公有资源与我们的生活甚至与生命息息相关，但纯粹的市场调节将使得共有资源不可避免地导致公有的悲剧，需要政府通过管制措施来加以保护。
4、社会冲突的调整和解决。政府存在的一个基本理由在于解决或消弭社会中的各种冲突，以维持社会的稳定。
5、保护并维持市场竞争。政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争力或者对垄断者实施管制，以保证市场有效性所需的竞争。
6、收入和财产分配的调节。市场经济是会产生不平的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。
7、宏观经济的稳定。在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现，政府的作用就在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。
在我们看来，上述七个方面的职能是政府的基本职能，称其为基本职能是指这些职能是普遍的，甚至是跨时空的。当然政府职能的范围、政府作用的强度、为实现这些职能所采取的公共政策和治理供给会不断发生变化的。
第四节政府治理工具的选择
（一）治理工具。治理工具又可以称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。当地政府的治理工具有哪些呢？施耐德与英格认为按政府介入程度的不同，政策工具包括：政府部门直接提供财货与服务；政府部门委托其他部门提供；签约外包；经营特许权；补助；抵用券；市场运作；志愿服务；自我协助；政府贩售等。
学者林德和彼得斯认为，政府治理工具是多元性的。主要有：命令条款；财政补助；管制规定；税收；劝诫；权威；契约等。
（二）政府治理工具的选择。很显然，政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标。运用和治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场的依赖程度，相对成本等综合因素而定。
然而，通过对各国政府改革的观察，我们不难发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更加强调公共服务的民营化和市场机制，强调非赢利组织提供公共服务，强调放松管制等。
第五节政府失灵
所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。一般说来，政府失灵的类型和原因在于以下几个方面：
1、成本和收益的分离：过剩和成本过高。政府活动缺乏价格的指引，这使得政府产生的价值同生产它的成本决裂，这种决裂意味着资源浪费的可能性大为增加。实际上，政府活动的一个趋势就是明显的多余成本。
2、政策制定的复杂性和低质的政策。由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效来的资源配置。
3、内部性问题。公共组织为了进行起内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。正如外部性因素对市场经济的影响一样，内部性也同样影响着政府。内部性意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。造成政府失灵的核心是其内部性。内部性具体表现为预算增长、大机构规模、控制信息使用使之转化为有价值的产品或权利。
4、政府组织的低效率。政府是唯一拥有合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断者，垄断同样在政府部门造成了低效率。
5、另一种分配的不公正。由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。
6、寻租。寻租是指在某种政府保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费。
7、政策执行的无效率。在实践中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。
8、所有制残缺。“所有制残缺”这个概念是由产权经济学家阿尔钦与卡塞尔提出的，可以理解为是对那些用来确定“完整的”所有制权利束中的一些私有权的删除。国家干预是造成产权残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有者的残缺程度与管制的程度呈正比。
从以上方面来看，政府干预的制度和机制，正如市场机制一样，在许多方面是笨拙的，政府干预本身也可能是不奏效的。认识到这一点，对于政府治理是十分重要的。
第六节矫正政府失灵和市场失灵的策略
（一）市场的自由化、促进化和活泼化
市场的自由化是指政府对已经存在的市场管制予以解除，让更多的参与者加入，使其充分竞争，让市场的供需法则能够充分运用。市场的促进化是指原本的市场机制不存在或者失灵，即没有价格机制能够促进有效的交易，政府提供价格措施，使市场机制发挥作用。
市场的活泼化是指对财货的重新分配。
（二）诱导机制与政策
诱导机制主要包括以下手段：1供给面的赋税手段2需求面的赋税手段3供给面的补助手段4需求面的补助手段
（三）政府管制: 管制政策与机制是政府利用法规来规范人们的行为，以期符合政府的要求。
（四）非市场的供给机制与政策
政府以非市场供给的方式主要包括两种：
1政府直接供给2政府间接供给
（五）社会保险及社会救助机制与政策
第四章公共部门战略管理
第一节公共部门战略管理的性质
（一）战略与战略管理。战略一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标。在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术。
对战略管理，人们认识的角度也不尽相同，有的学者从过程论的角度去界定战略管理，有的则从战略决策的角度界定战略管理。一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达成目标的、跨功能决策的艺术或科学。要注意区别战略管理与非战略管理、战略规划、功能管理的区别。
（二）战略管理的基本特征。1、战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景、规划蓝图。2、战略管理着重于较长远的、总体的谋略。3、战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨就是利用外部机会和化解或回避外部威胁。4、战略管理是直觉和理性分析的结合。5、战略管理是持续性与循环型的过程。6、战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。
（三）公共部门重视战略管理的原因。战略管理原本在私人部门的管理中受到重视，自20世纪80年代以来，战略管理的问题越来越受到公共部门的重视。之所以如此，乃是出于以下方面的原因：1、更加复杂和不确定的环境。2、公共部门角色的变化。自20世纪80年代以来，“大政府”的观念受到越来越多的质疑，相反，“小政府”则越来越得到认同。政府角色发生了变化，既要成为领航者而非划桨者，因此，战略规划的作用更加重要。3、国际化和国际竞争力的挑战。4、公共利益的挑战。公共利益要求政府致力要兼顾整体利益与局部利益、长期利益与短期利益。这就是说，改革管理者要有系统观、整体观、和长期观。
第二节公共部门战略管理过程
战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。它主要包括以下四个环节：
1、环境分析。环境包括一般环境和具体环境。前者是指社会的、一般的或宏观层面的力量；后者指对公共组织的决策、管理发生直接影响的力量或因素，包括组织内部的环境。环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部环境系统，进行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。
2、战略规划。战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也就是将战略意图转化为战略决策的过程。
3、战略实施。战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。
4、战略评估。战略是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。它主要涉及几个方面的活动：检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化；衡量战略绩效；战略的修正与调整。
战略管理是一个过程，但这个过程并非形式主义的、呆板的特定安排或过于正式的。战略管理的作用在于促进公共部门不断的变革和学习，以适应社会的发展。所以要使战略管理过程尽可能地简单和非程式化，要消除过于专业和神秘的计划术语。
第三节公共部门战略规划与战略管理
（一）战略规划的性质。战略规划是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差异的。战略规划的议题具有三个基本属性：稀少性、重大性、指导性和长远性。战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包括四个方面的内容：战略范围、战略部署、战略应该说明本身战略范围的机会与威胁、最佳协调作用。
（二）战略规划的过程。战略规划的过程包括以下几个步骤：1、发展初步共识。目的在于区的主要决策者与战略规划行为的共识。2、确认组织的法规及使命。3、进行SWOT分析。4、确认组织所面临的挑战议题。5、战略选择。
（三）SWOT分析与战略规划。SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。SWOT分析是通过了解自己组织的优势与弱势，掌握外部机会，规避威胁，从而制定良好战略的方法。SWOT分的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便利用机会，规避风险。进行SWOT分析的过程有八个步骤：1、列出组织的关键外部机会。2、列出组织的关键外部威胁。3、列出组织的关键内部优势。4、列出组织的关键内部弱点。5、将组织内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略。6、将组织内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略。7、将组织内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略。8、将组织内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配与选择。
第四节公共部门战略管理的问题与改进
战略管理作为一种管理工具，受到许多政府部门、非盈利部门的重视，并得到广泛应用。从实务方面来看，战略管理在公共部门的应用的确产生了许多正面的效益，同时也有一些负面的缺点。
（一）战略管理在公共部门应用的正面效果。许多学者对战略管理在公共部门中的作用给予了充分的肯定。综合而言，战略管理对公共部门有下列正面的效果：1、提供战略发展的方向。2、指导资源配置的优先顺序。通过战略管理，可以将有限资源用于战略性、关键性的发展领域。3、强化组织对环境的适应能力。战略管理十分重视对环境的感知、分析和判断，十分重视对外部环境变迁的管理，这有助于强化组织的适应能力。4、设定了追求卓越的标准。5、提供了控制和评估的基础。
（二）公共部门战略管理的问题以及限制。战略管理在公共部门的应用，的确存在着许多限制和困难。学者托夫特认为主要包括：1、政府任期的短期性和行动取向。2、公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。3、公共规则制定使得参与虽然可以改进接受的程度，但容易冲淡战略的焦点议题。4、可靠性分析通常是费力又费钱。5、创造性、非正式性和弹性在公共组织文化中还不成熟。6、由于预算约束和短期观念，改革战略规划者的行为通常很难证明是合理的。7、与私部门相比，改革战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。
对于公共部门而言，以下几个方面对于实施成功的战略管理是十分重要的：1、公共管理者必须树立长期观。2、公共部门必须打破职责的限制，发展一种全局观，强调整合的管理途径。3、重视更高层次问题。4、追求满意，在战略管理中，满意比最佳更为重要。5、殊途同归。通过不同的方法或途径达到类似的结果是可能的。得到成功的结果远比规定得到这一结果的方法更为重要。
第五章公共政策的设计、执行与评估
第一节公共政策的性质
（一）公共政策的性质。何谓公共政策，其定义汗牛充栋，不胜枚举。有的学者从广义的角度去界定公共政策，认为公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情；也有从狭义的角度认为公共政策是执行公共计划以实现社会目标的政策决定。本书认为，公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。公共政策的特质包括：1、公共政策是公共权威当局所进行的活动。2、公共政策的选择行动是一种有意识的行动。3、公共政策是问题导向的。4、公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。
（二）公共政策的类型。现代社会，随着社会问题的复杂性和公民需求的不断改变和多样性，公共政策也日趋复杂和多样化。为了帮助政策制定者理解不同政策的性质和特色，提高政策制定的质量，对公共政策的分类就是必要的。一般而言，可以将公共政策分为以下四类：
1、管制性政策。这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和标的团体从事某种活动和处理不同利益的政策。
2、自我管制的政策。这是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。
3、分配性政策。将政策将利益、服务和成本、义务分配给不同的政府机关和标的团体享受和承担的政策。
4、重分配政策。指政府将其某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担的政策。
第二节公共政策问题的建构
公共政策的特质之一是问题取向，也就是说公共政策密切关注解决和改善社会问题。从某种意义上说，政策分析可以称之为问题分析之学。分析者一旦找到了问题的症结，政策方案就很容易浮现，而政策分析过程中最致命的错误就是解决了一个错误的问题。
（一）政策问题的性质。何谓政策问题，对此人民一直存在着争论。简单而言，本书认为，所谓政策问题，就是经由政策制定者（或分析者）认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。对于政策问题的性质，传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题或第一类问题，或称之为“温顺的问题”。也即是说，传统上对政策问题性质的认定，基本上是将政策问题视为结构良好的政策问题。这类问题所涉及的决策制定者较少，解决问题的方案有限；政策目标的价值和偏好可以排列；每一种政策的后果可以预知。实际上，当代政府所遇到的政策问题，其性质是复杂的。邓恩认为当代政策有如下性质：互赖性、主观性、人为性和动态性等。许多学者认为当地政策是一种开放性问题、复杂的问题或者是一种“劣性的问题”。这反映了当地政策问题的复杂性。
（二）政策问题建构的方法。今天政府所面临的多属于结构不良的政策问题。解决此类问题决不能采用传统的分析方法，而必须采用革新性的问题建构方法。这种分析方法的特质是：在认定政策问题时，必须以积极的态度去迎接，以具有创意的判断力和洞察力体会问题，以掌握问题的本质。问题建构的程序如下：1、以“问题感知”体悟“问题情境”。2、以“问题搜索”认定“后设问题”。3、以“问题界定”发现“实质问题”。4、以“问题陈述”建立“形势问题”。问题建构的程序中，不同的阶段必然会使用不同的分析方法和理论基础。
（三）政策问题诊断的误差。公共政策学者史塔林曾指出问题诊断是可能遭遇的误差的九个来源：1、组织结构。2、意识形态。3、无知。4、信息太多。5、噪音干扰。6、时间落差。7、逃避问题。8、隐蔽问题。9、虚假问题等。
第三节政策规划与设计
（一）政策规划与设计的特性。政策规划与设计是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套行动选择方案的动态过程。依据政策专家罗伯特·梅叶的看法，政策规划主要有以下五个特性：1、政策规划是目标导向的。2、政策规划的变革取向。政策规划必须要有“变动性”与“创新性”。3、政策规划的选择取向。4、政策规划的理性取向。5、政策规划的群体取向。
（二）政策规划的原则。政策规划人员在进行政策方案的设计时，应遵循何种原则，以便获得可行的方案。学者卡普兰曾提出以下政策规划的原则：1、公正无偏的原则。2、人民受益原则。3、劣势者利益最大化原则。4、分配普遍原则。5、持续进行原则。6、人民自主原则。7、紧急处理原则。另外，公共管理和政策学者史诺林认为，一项周全的政策设计应把握以下六个原则：集中性、清晰性、变迁性、挑战性、协调性和一致性。
（三）理性政策规划的基本步骤。政策规划与设计是一个系统过程，在此过程中应把握一些关键的环节。政策学者梅叶认为这些步骤包括：1、决定目标。目标是一种价值观念。目标的主要来源有：宪法的规定；法律的规定；行政首长的命令和指示等。2、估计需要。3、确定目的。目的是所欲实现的具体成果。4、设计方案。这是整个规划的核心所在。5、评定后果。主要包括效益分析、可行性分析和平等分析等。5、选定方案。6、设计执行。此阶段主要包括设计执行的程序以及执行的责任。7、评估。8、回馈。
第四节公共政策执行
政策执行研究学者普莱斯曼和瓦尔达夫斯特曾言“承诺会产生期待，但是无法兑现的承诺都会导致期望的破灭与失望”。政府的施政及政策贵在能够彻底的执行，否则将损害政府的威信。政府政策的执行不仅有赖于完善的政策方案，更有赖于有效的政策执行。
（一）政策执行的理论模式。1、自上而下的政策执行模式。自上而下的政策执行模式的理论来源于古典行政理论。古典行政理论认为行政组织为集权、层级的核金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责制策制定，行政负责制策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。政策学者纳米木拉和思模伍德对自上而下的政策执行模式的作过阐述。2、自下而上的政策执行模式。自下而上的政策执行模式强调应该给与基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的决策制定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机构能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。这两种方法各有优劣。
（二）影响政策执行力的因素分析。公共政策执行的绩效并非是单一因素决定的，而是诸多因素交互影响的产物。影响政策执行力的因素有很多，概括各家观点，主要有以下几个大的方面：
1、政策问题的性质。政策问题的性质涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的人口的特性等。
2、政策执行的资源。任何一项政策的执行，都需要有一定的资源为支持和后盾。影响政策执行的资源因素主要包括：人员、信息、设备和权威等。
3、政策沟通。有效的政策沟通是政策执行的首要条件。一般而言，造成执行命令传达错误或沟通不良的原因有两个：执行命令欠缺清晰性；执行命令欠缺一致性。
4、政策执行人员的意向。一般说来，执行人员对政策的认同度越高，执行的效果就相对好一些。
5、政府组织结构。政府机构在结构及运作上是否科学、合理，直接影响着政策执行的成败，政府组织结构对政策执行的影响主要有以下两个方面：标准作业程序；执行权则分散化。
6、政策标的团体的顺服程度。要使政策有效执行，就需要标的人员的顺服政策。
7、经济、社会与政治环境。
第五节公共政策评估
（一）评估的意义、特质与功能。政策评估是政策评估人员利用可行的方法与技术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。政策评估有以下四个基本特质：以价值为焦点；价值与事实的互赖性；目前与过去取向；价值的双重性。
政策评估具有非常重要的意义，它的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯，使政府重新审视政策目标及政策方案，以谋求改进之道。同时它还可以作为形成政策问题或政策建议的基础。
（二）政策评估的一般标准。简单而论，政策评估的标准是评估政策结果的特殊规则或标准。对于具体的不同的公共政策的评估，其具体的标准和指标可能不尽相同，但从一般意义上，政策评估的标准包含以下几个方面：
1、效能。效能指某项政策达成预期结果或影响的程度。
2、效率。效率是指政策产出与所使用成本的关系，通常以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需要成本的最小化为评估的基础。
3、充分。充分是指政策目标达成后，消除问题的程度。
4、公正。公正是指政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益以及成本公正分配的程度。
5、回应性。回应性是指政策执行结果满足标的团体的需求、偏好或价值的程度。
6、适当性。适当性是指政策目标的价值如何、对社会是否合适以及这些目标所根据的假设的妥当下如何。
（三）政策评估结果的处理方式。唐恩认为对于政策评估结果的处理方式，归纳起来，大致有以下四种：政策方案调整；政策方案持续；政策方案终止；政策方案重组。
第六章公共组织管理
第一节组织的性质
综合各个时期组织理论的观点，我们可以从静态、动态、生态和心态四个层面对组织含义加以分析说明：
静态的组织观
动态的组织观
生态的组织观
精神的（或心态的）组织观
第二节公共组织的特性
公共组织的特性是相对于私人组织而言的，公共组织与私人组织在组织与管理上有许多相似之处，但当两者在本质上却存在着相当大的差异。公共组织的特性归纳起来主要有以下几点：
1、公共组织是以追求公共利益为其价值取向。公共组织的目的在于追求公共利益，其动机在于加强服务，便民利民，使民众获得最好的福祉。
2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威。公共组织的活动必须在宪法或法律的规范下行动，这与私营组织有所不同。而且，公共组织所制定与执行法律是带有权威性的。
3、公共组织权威的割裂。一般说来，政治越民主的国家，越注重政治权威的分立与制衡。行政部虽然较注重层级节制的权威，但相对地要接受来自于立法和司法部门以及辖区内人民和各种利益团体的监督。
4、公共组织受到高度的公共监督。公共组织的基本性质是政治性的组织，其一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的监督，其所作所为必须向人民公开。
5、公共组织间的相互依赖性。公共组织中的各单位、各成员彼此是相互依存的，且其运作必须要在各级政府间的网络中折衷协调。
6、公共组织政治因素的考虑。公共组织的行动必定发生在具有政治意涵的环境中，其各种行为不可避免地带有政治的意义。
7、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。公共组织的目标就是要创造公共利益，但公共利益大多是抽象模糊的，它似乎只是最为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号。
8、公共组织的独占性。政府所提供的财货或服务大多是属于公共财的性质，由于公共财的无排他性和无竞争性，很少有私人组织乐意提供，此外，有些公共工程的庞大性也使得只好由政府来承担。
9、公共组织行为具有强制性。凡是在其职权范围以内的事务，皆有管辖权。
第三节公共组织设计与管理的一般原则
公共组织设计与管理的原则有以下几个方面：
1 统一指挥，统一目标
2 分层管理，分权治事
3 职责明确，权责一致
4 以人为本，人性管理
5 经济效能，讲求效率
6 适应环境，保持弹性
7 顾及平衡，协调发展
第四节传统科层组织及其困境
现代国家的政府组织解释高度正式化的、严格的层级节制的科层组织。韦伯认为科层制组织包括以下特征：1、在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。2、层级节制的权力体系。3、人员的工作行为以及人员见的工作关系，必须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。4、科层组织内的职位，按人员的专长作合理的分工，其工作范围和权责也依法律明文规定，在注重专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。5、职业化倾向。6、人员有明文规定的、固定的薪酬。7、注重效率。
传统的官僚组织虽然是一种理性的结构设计，但其在预期的正面效果之外，也产生了始料不及的副作用，主要包括：
1、决策权威集中化造成管理的恶性循环。传统官僚组织的特色之一就是决策权威的集中化，权力集中的现象反映了主管人员对员工的不信任和忧虑，这样就加重了上级对下级失控的紧张和管理上的恶性循环。
2、专业分工原则的扭曲。科层制的专业分工原则原是为发挥专才专用的效率效果，但也可能是垂直的权力斗争“水平化”。
3、制式化对组织效能的可能影响。制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。制式化可以提供组织效率，又可以维护公平处理的要求，但它容易压制工作人员的积极性，往往造成失效。
4、遏制组织学习。理论研究和经验表明，科层制组织存在着遏制组织学习和创新的趋向。
5、科层价值与民主价值的冲突。科层可以轻易地将所有的公共问题转化为行政技术予以处理，并以其理性中立的形象赢得民众的信任，从而展开与政治体系的对抗竞争。
6、科层价值与人格成长的冲突。科层组织的理性行为、专业分工、权力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动、自主、创造和负责等人格成长的趋向背道而驰。
7、防卫性的官僚人格。层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层组织体系，常常会造成官僚的防卫性格。
第五节弹性化政府的组织设计
学者本尼斯指出，依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下得产物，它已脱离现实无法有效地解决层出不穷的问题，无法应对快速变迁所带来的冲击。政府机构的弹性化与功能化是当代民主政府的趋势，弹性化的政府机构的特性为：能够适应时代的变化并满足社会的需求；能够迅速地解决问题并提高组织的效能。由于结果弹性化的趋势不可避免，所以许多学者纷纷提出各种新的组织结构的设计。从早期的委员会制导矩阵式组织，以至于目前最新的网络组织，其设计的焦点不外是如何建构更具弹性与反应力的组织结构。
（一）委员会制。委员会制是一种有别于首长制的组织结构，其决策是由一群具有相关经验与背景的人所共同决定并各自行使其不同的职能。委员会可以是暂时的，也可以是永久的，需要根据所承担的任务来确定。委员会制有集思广益等许多优点，也同时具有权责不清的许多缺点。
（二）自我包含的部门机构和分离的结构。自我包含的部门结构是指于正式的层级之外，专门成立的为达成某种特别任务或目标的分支部门，此部门拥有完成任务所需的所有的资源与专才，且不受正式层级的约束。其主要的焦点是将它置于那一层级。一般有三个层面：根据不同的产品或服务；根据不同的地理位置；根据不同的服务对象。
分离的结构是从现有的层级分离出一个独立自主的单位，并由总部来进行协调与控制，每一个分离的部门皆有决策的权力与自主的专业能力，并由部门管理者全权负责此部门的财务、人事等事项。总部也可以视需要给与实施的援助。分离的部门通常是依据特殊的产品或服务而成立，且内部结构较为庞大。
（三）矩阵式组织。矩阵式组织又称“专案组织”，是指为达成某种特殊的工作而进行的团队组合，也就是为了解决某种特殊问题所建立的团队或工作小组。它打破了传统层级节制组织所坚持的命令一致原则。
（四）跨越功能的团队。跨越功能的团队与矩阵式团队相似，都是从各功能部门中借调其成员以组成团队，不同的是跨功能团队的领导者具有完整的权力指挥其成员，因此不会发生矩阵式组织中因双重命令体系所引起的冲突。
（五）网络组织。网络组织是一种以契约为结合基础的动态联结体，其通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动，一反过去组织完全包办所有事务所必须具有的功能。网络组织的核心可视需要而与人和其他组织产生联结或中断关系，因此，它是一种几乎没有界限的组织形态。
第六节组织设计：组织学习的观点
现代组织面临着许多重大而且快速的变革，如何使组织能够适应环境的变迁而获得永续性的生存与发展，一直是组织理论所探讨的话题。自1980年以来，许多学者主张重视组织学习，构建一个具有弹性、创新性、开放性，更能适应快速环境变化的学习型组织。
（一）学习与组织学习。学习是我们与生俱来的本能，它在人类社会中扮演了十分重要的角色。学习有个人学习与组织学习，适应性学习与创新性学习。所谓组织学习，是为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。
（二）学习型组织的意涵和特征。随着组织学习理论的发展，近些年来越来越多的学者倡导建立学习型组织。但对于何谓学习型组织，目前尚没有一致的看法。尽管如此，但可以肯定的是：学习型组织是一种不断在学习与转化的组织，其学习的起点在组织成员、工作团体和整个组织。学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作相结合。学习的结果将会导致知识、信念及行为的改变，并可强化组织创新与成长的能力。
按照维特金和马席克的观点，学习型组织的主要有以下特征：1、领导者能采取风险承诺及实验性的模式。2、分权式的决策。3、对学习能力进行技术性的记载并审核。4、有系统地分享信息，并将其运用于工作实务上。5、对员工的创建予以奖赏，并形成一套制度。6、对长期的成果以及对他人工作的影响等均能作出深入的思考。7、经常运用跨功能的工作团队。8、从日常工作的经验中提供员工学习的机会。9、培养出回馈与坦诚的组织文化。
（三）学习型组织的建立。一个组织如何促使自己的组织从传统的组织转变为学习型组织呢？学者托宾提出了学习型组织建立的五项基本原则：每一个人都是学习者；彼此相互学习；学习促进变革；学习是持续的；学习是一项投资，而非消费。另外，学习型组织的积极倡导者圣吉也提出了建立学习型组织的五项修炼：系统思维；自我精进；改变心智模式；建立共同愿景；团队学习。
第七章公共组织中的领导
第一节领导与影响力系统
领导是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。影响过程，意味着影响者（领导者）对另一方（被领导者）的作用。由于不同影响方式所需的条件不同，其效果也不一样。依据领导学学者约克的研究，领导的影响方式包括以下几个方面：
1、合法的要求。当组织成员意识到影响者有权要求而去服从这一要求时，这种影响方式就会出现。这种影响方式的基础在于：领导者的正式权威；传统；群体规范。
2、制约的服从。制约的服从包括领导者操纵奖酬来实现，故称之为奖酬权。
3、强迫。影响者在对象不服从时，威胁对他不利。
4、理性的说服。运用说理的方式来影响。
5、理性的信任。在理性的信任下，影响者的建议本身即足以引发对象的服从，而不需要任何解释。对象对影响者的专才和信誉相当信任。
6、鼓舞的诉求。当对象被诱导从事某一能表达其价值和理想的事情时，鼓舞的诉求就发生了。
7、教导。
8、个人认同。当人们模仿或敬佩影响者的行为，并且发展出类似的态度是，就产生了个人认同。
9、改变情景。
10、决策认同。如果个人感到对最后的决策有相当的影响力，他将认同该决策。
第二节领导权力与领导效能
在领导影响力系统之中，权利无疑是一个重要的影响力来源，领导权力在某种程度上构成了领导者的基础。所谓权力，简单来讲，就是从事或影响某些事情的能力。研究权力及其运用效果的学者，曾将领导权力划分为不同的类型。其中佛兰奇对领
导权力的划分最为典型，也广为引用。他们将领导权力划分为五种：参考权、合法权、专家权、奖惩权、强迫权等。现以他们的划分为例，分别说明不同的权力以及有效运用问题。
（一）参考权。参考权就是一个人的行为、意见和态度等，变成了他人采取行为、表达意见时的参考对象。也就是说，领导者的参考权是建立在组织成员对领导者的忠诚、敬仰和个人情愫的基础之上。从这个意义上说，领导者参考权的运用过程，实际上就是领导者“角色形象”的塑造过程，通过“角色塑造”，形成行为规范，让追随者模仿。
（二）专家权。在日趋高度专业化和精细分工的组织背景下，具有专门知识技能的人在组织中的地位日益提高。任何专家在他们的专门知识和技能领域所具有的权威就是专家权。
（三）合法权。合法权是一种较为复杂的影响力，其产生与团体行为的规范（正式的非正式的），或组织的形态。就文化价值而言，合法权乃出自于个人的内在价值，即人们认为组织中有合法的权力来影响他，所以自己有义务去接受这种影响；从组织结构的角度来看，个人之所以接受领导，是因为领导正式职位的存在。
（四）奖酬权。奖酬权是领导者之所以能影响他人，乃是基于他人的这样一种信念：如果接受这一影响，必会接受到某种程度的奖励。
（五）强制权。与奖酬权相对应，强制权是建立在组织成员认为不接受服从，便会受到惩罚的基础上。强制权属于剥夺他人某种权益，而奖酬权则是赋予他们人某种权益。
研究表明，领导者以专业才能和吸引力来影响组织成员的，通常有较高的绩效，成员也比较满意；利用合法权和强迫权，通常会降低绩效和组织成员的满意度；而利用奖酬权责，绩效不定。
第三节领导方式与领导效能
（一）以领导者对权力运用的方式为标准，领导方式大致可以分为三种：1、独裁式的领导。独裁式的领导又称为专制的领导，是一种传统的领导方式，这种领导方式完全依靠手中的权力与威势以强迫部署服从，其效果是短暂的，因为人员在高压强制下工作，心中必然会充满愤恨，只要有机会他们就会松懈下来，所谓怠工正是在这种领导方式下常有的现象。2、放任式的领导。放任式的领导就是主管放弃其领导任务，一切听其自然，任由部署自行处理解决业务，很少主动去给予指导，除非有部署前来请示，否则不表示任何意见，平时与员工接触很少，上下隔阂很深，彼此冷漠，感情淡薄，可以说这是一种最差的领导方式。3、民主式的领导。民主式的领导对部署使用鼓励和引导的方式，让大家参与工作的决定并了解如何去做工作，部属的工作潜力得到充分发挥。
（二）以领导的作风与态度为标准，领导方式可以分为以下两种：1、以人员为中心的领导者，把部署看的十分重要，不仅顾及他们的生活，而且让他们参与机关的决策。2、以工作为中心的领导者，把工作效率看的十分重要，认为工作第一，凡是人员能够达成工作效率者就是理想的工作人员，反之则是不良的工作人员，他们从不设身处地地为部署考虑，只根据部署的工作表现来考核和评价部署。
第四节权变领导理论
权变理论是由于传统的领导理论过于简单、偏执而产生。所谓权变领导理论，主要是认为管理工作即为诊断与评估可能影响组织领导者领导行为与效果的各种因素，因此领导者在从事领导行为的选择与运用时，必须对各种环境因素加以考虑。最具代表性的权变领导理论主要有：
（一）艾凡雪维奇的情景因素说。艾凡雪维奇等人在其所著的《组织行为与绩效》一书中，认为领导者在选择与运用领导行为时，应注意下列四项因素，他们均会影响领导者的行为选择与运用。1、管理者的特性。主要包括：人格特质、需要与动机、过去的经验与强化。2、部署特性。主要包括：人格特质、需要与动机、过去的经验与强化。3、团体特性。主要包括：团体发展、团体结构、团体工作等。4、组织因素。主要包括：权力基础、规则与政策、专业主义、时间。艾氏的理论是人们意识到，领导行为最重要之处就在于适应情景，配合情景因素以发挥领导效能。
（二）菲德勒的权变领导理论。权变领导理论首先由美国伊利诺伊斯大学的菲德勒提出。这一理论的基础是认为领导者对其所领导的群体应对领导者本身的需要结构，以及在特定情景下的控制及影响程度而权变。菲德勒的权变领导理论认为，影响领导形态的情景因素主要有：1、职位权力。指职位本身所具有的权力。2、工作结构。指群体工作任务的例行性程度即可预测性。3、领导者与部属关系。领导者与部属相处及部署对领导者信任与忠诚的程度。这一理论对于部署生产力的提高及员工满足感的增进，具有相当价值。
（三）豪斯的途径目标理论。豪斯的途径目标理论基本上是根据佛洛姆的期望理论引申而来。豪斯认为领导者的主要功能在于影响部署的偏好与预期，假若领导者能够增进部署对达成目标的偏好，以及祛除采取行动以达成目标的各种障碍，并增进预期达成的几率，将会是部署更努力工作，并使部署有较高的满足感。目标途径理论认为领导行为有工具行为、支持行为、参与行为和成就导向行为等四种。这四种行为可由同一领导者依情景的不同而选择采行，而对于情景因素的考虑，只要有三类：1、部署的特性。包括部署本身的能力、需要和动机等。2、工作环境的特性。包括部署的工作和工作团体等。3、组织因素。包括对部署工作的约束程度、紧急情况、稳定的情景等。豪斯的途径目标理论所提出的领导行为较具弹性，依情景因素的不同而选择适当的行为，各种领导行为在不同情景下考虑不同的选择。
第五节转换型领导
从领导理论的发展历史来看，早期是权力取向、特质取向的领导理论，1950年、60年代行为取向的领导理论则将重点放在决定领导行为的各种因素，70年代情景取向的领导理论，开始关心情景因素对领导效果的实际影响，而有权变领导理论的提出。但这些理论仍有其缺陷和不足。为此90年代乃有“转换型领导”理论的提出。
转换型理论一词最早出现在伯恩斯1978年所著《领导》一书中，他认为：领导是一种领导者与部属之间相互影响关系的演进过程，通过这一历程领导者与部属的工作动机与合作道德得以提升，通过人际互动得以促进组织社会系统的改变，组织体制的改变。转换型领导的重点不在只是通过领导的工具来达成既定的组织目标，而是从价值、人性面、文化面、社会面来讨论领导的现象，所以领导不再只是一种管理的工具，而是一种哲学观念的实践。
转换型领导有四个要素构成：1、个别的关怀。转换型领导同时关注工作与人员，但更重要的是针对人员性情、能力的个别差异，关怀其思想与行为的改变。2、动机的启发与精神感召。转换型领导与传统领导理论的最大区别就在于人员工作动机大启发。领导者必须先创造一个前瞻性的愿景，使其成为人员工作的动机源头，赋予个人的工作行为比较深刻的行动意义。3、才智的激发。转换型领导假定人员才智能力的发挥是组织存在、发展的命脉所在，所以，领导者的职责在于建立一种能够激发组织才智的互动创造过程。4、相互的影响关系。领导者与部属之间是一种超越层级职位权力的“相互影响关系”。
转换型领导的特质主要包括以下几点：创造前瞻愿景；启发自觉意识；了解人性需求；鼓舞学习动机；树立个人价值；乐于工作。
第八章公务人力资源管理
第一节人力资源的特性
一国的人力资源泛指现在和未来一切可能成为生产性要素的人口，包括现实的、潜在的和未来的人力资源；狭义上，人力资源指一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活动的劳动力人口的数量和质量。人力资源的数量反映为一个国家、地区或组织的人力资源或劳动力人口的总数；人力资源质量更为重要，是一个国家、地区和组织的劳动者健康状况、知识与技术水平、价值与态度、行为能力等综合因素的反映。
比较各种资源，虽然物质、财政、技术和人力资源各有其重要性，但人力资源更显特色，其特点包括：
1、人力资源为能动资源。其能动性，核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。此外，人力资源是唯一起创造作用的资源，只有高质量的人力资源才能承担不断创新的任务。
2、人力资源是高增值性资源。其所产生的价值与影响、收益的份额远远超过其他资源；人力资源能在使用过程中不断实现自我补偿、更新和发展。
3、人力资源无法储存。社会知识、技术的飞速发展使得“闲置的”人力资源逐渐流失其价值与特性，因此，唯有前瞻性的、有计划的与适时地运用人力资源，才能发挥人力资源的作用。
4、人力资源必须不断地投资、维持与提升，才能保持其价值和增值。人力资源也会老化，表现为人的体力、智力、知识、技能以及态度和行为不能适应新时代的要求，造成资源价值或创造价值的减损。这就需要组织持续不断地投资于人力资源，并强化其知识技能与态度。
所以，优良而可靠的人力资源实为组织最重要的资产和资本，人力资源系统是组织的动力系统。
第二节现代人力资源管理的兴起
人力资源管理是20世纪70年代，特别是80年代以来流行与兴盛的一个管理领域。人力资源管理一词取代传统的人事管理一词并非仅仅是词语的变化，而是反映了时代变化的特征乃至管理理念的变化。具体分析，导致人力资源管理兴起的主要原因或因素包括：
1、人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识。人力资本理论的创始人西奥多·舒尔茨和加里·贝克尔认为，人力是经济发展和社会进步的决定性因素，只有通过一定方式的投资，掌握了知识和技能的人力资源才是一切生产资源中最重要的资源。80年代以后，人力资源和人力资本的重要性被人们广泛地认同和接纳，英国经济学家哈比森的观点或许代表了人们普遍的看法，即人力资源是国民财富的最终基础。
2、国际化和国际竞争的加剧。人力资源在某种程度上已成为一个国家核心的竞争优势所在，因为人力资源是一个国家发展和创新的核心资源。
3、人力资源成本在所有经济生产体系的成本结构中所占比例增大。研究表明，很多组织中55%的运营成本直接或间接地与人力资源费用有关。
4、组织整体经营对人力资源管理的新要求。技术的优势来自于人员在知识和技术上的不断创新；生产和销售的优势需要良好的人力资源作为支撑，所以人力资源管理是组织整体性体系中的一个重要组成部分。
5、管理方式的变化——从以事为中心的管理转向以人为中心的管理。发展民主、人道的管理系统已成为当代管理的一个中心议题。
6、人力资源管理的职业化。人力资源的管理需要专门理论和知识作为支撑，需要专门的技能，需要职业的人力资源专家和职业管理者。
第三节人力资源管理的性质、功能和系统
管理就是设计和保持一种良好的环境，通过使人有效地工作，完成组织目标的过程，一般认为管理者的基本职能包括：计划、组织、人事、领导和控制。与此相联系，人力资源管理是指组织内所有人力资源的获取、使用和维护等一切管理的过程和活动，或者是组织管理中涉及到人力资源的政策和实践。
如果我们将人力资源管理视为一个过程或系统，它事实上包括了以下基本功能：
1、人力资源的获取。它涉及人力资源规划、录用和选拔。人力资源规划是系统评估人力资源需求以保证获取组织所需的具有专门技能的人才的过程；招募是吸引足够数量的个人并鼓励他们的应聘和任职于本组织的过程；而选择是组织从大量的应聘人员中选择适合组织工作岗位所需要的人员的过程。
2、人力资源的发展。是整合培训与发展、职业发展、管理发展与组织发展，以增进个人和组织效能的过程。人力资源发展功能的需要来自于组织内外环境的不断变化。
3、人力资源的激励。其主要议题包括：联结报酬与绩效、工作再设计、提升工作的满足感、绩效评估等多方面。主要任务就在于确认和运用恰当的激励技术。
4、人力资源的维持。其主要议题包括：人际关系和沟通问题，员工的福利问题，工作环境和职业安全问题等，它更关注于为员工创造一个良好的环境。
5、人力资源的研究。每个组织所面临的人力资源管理问题可以说是具体而又特殊的，发展出最适合自己组织的一套人力资源管理系统（政策、规则、技术、方法等）是重要的。
人力资源管理的功能是高度联结和整合的，不同职能领域是相互交叉和影响的；人力资源管理存在于特定的组织环境之中，也就是说一个组织的内外环境对组织的人力资源政策发挥着巨大的影响，所以不可忽略环境因素及其影响。
第四节人力资源管理者的角色与知能
一般而言，一个已经形成的职业领域必须有完整的专业知识、为顾客服务的专业技能和态度、完备的理论及实际操作，以及不断提升整体专业水准的规范和决心。人力资源管理到目前为止也是一个已经形成并不断发展的专业领域；它又是一个跨领域的专业，涉及政治、经济、社会、管理等各领域的知识和专门人才。
依据美国培训发展协会的调查研究，人力资源发展专业人员的角色包括：行政管理者、评价者、职业生涯发展顾问、HRD 专业经理、辅导员、行销人员、教材开发者、需求分析师、组织变革的推动者、教学设计师、研究者。
依据学者麦格兰根的研究，HRM \ D专业人员的知识能力可分为4类35项：
1、技术知能：成人学习认知、职业发展理论和技能、知能确认技术、电脑应用知能、电子系统操作技能、后勤支援技能、目标调配技能、绩效观察技能、专业认知、培训理论与技巧、研究技能。
2、组织知能：组织经营认知、成本效益分析技能、授权技能、产业认知、组织行为认知、组织发展理论与技巧、组织认知、组织规划技能、资料管理技能。
3、人际关系知能：指导技能、反馈技能、团队过程技能、协商技能、呈报技能、询问技能、关系建构技能、写作技能。
4、知识知能：资料浓缩技能、资料搜寻技能、知识多元、模型建构技能、观察技能、自我了解、视野展望技能。
一个良好的人力资源管理者，不仅要具备上述的知识和技能，更需要高尚的职业道德。
第五节公务人力资源管理的战略目标
人力资源管理已成为整个组织战略的重要环节。作为战略性管理，人力资源管理的目标已经超越了传统目标，而与整个组织管理的目标相融合。
（一）人力资源管理与生产力。用最少的资源去完成目标或运用现有资源尽可能多地完成任务，是组织永恒的目标。所以人力资源管理作为提高组织生产力的关键领域，其对生产力提升的贡献可从两个大方面予以说明：
1、人力资源管理成本的控制问题。从组织生产力的角度观之，人力资源管理要求将人力资源管理部门由成本中心改造为利润中心，控制人力资源的成本，直接达到实现生产力的目的。人力资源成本是一个组织取得人力资源、使用人力资源、维持和提升人力资源而付出的代价，主要包括获取成本（招募、选择、安置）、开发成本（培训、教育）、使用成本（维持、奖励）、保障成本、离职成本。人力资源成本作为组织的最大开支之一，影响着组织的效率，所以人力资源会计及审计已被广泛作为提高生产力的重要方法。
2、通过科学化的方法与管理，扩大人力资源的收益。已被人们视为提升组织生产力的有效的人力资源途径与方法是：增加生产力的工作、工作场所再设计、人力资源开发、有效的人员激励、建立满意的工作环境、报酬和待遇体系的改进。
（二）人力资源管理与政府服务品质的提升。在现代社会中，产品（服务）的质量是组织生存的重要因素，是创造产品附加值的重要元素，也是组织竞争优势的核心所在。而提升产品和服务的质量是通过全面质量管理实现的。全面质量管理（TQM）应用人力资源管理与发展的方法，针对组织运作的过程加以改良，致力于组织目标的实现，以及顾客的需求获取满足。其本质在于使组织全体成员均能深深地投入，并赋予他的活动以持续性地改善产品与服务的品质，进而追求顾客的满意。
（三）人力资源管理与组织变革的促进。组织变革，既是促进组织生存与发展的前提，也是组织管理的目标。组织变革的本质是对人的态度和行为的变革，因此人力资源管理在推动组织变革与再造方面发挥着重要作用。人力资源管理在组织变革过程中的角色体现在：1、人力资源管理者和人力资源管理专家是组织变革的推动者；2、通过有计划的教育与培训战略，促进组织成员对变革的认同；3、通过参与战略化解变革阻力；4、工作再设计；5、为组织员工提供支持和帮助，以化解阻力；6、用奖惩和强化措施来鼓励人们创新；7、从外界引进新的思想和意见以提高组织效率；8、充分授权给员工，实现自我变革。
（四）人力资源管理与组织文化的建立。组织文化是一个组织中组织成员共同持有的价值观念体系，影响着一个组织的绩效。人力资源管理在创造、发展和维系一个组织的文化过程中，同样起着十分重要的角色：1、通过人员甄选，选择适合本组织文化的人；2、支持那些拥护新文化的员工；3、以组织规章制度来确认组织文化的准则；4、改变组织报酬体系，来鼓励员工接收新价值观；5、以人员调职、工作轮换等来动摇组织中的亚文化；6、通过教育培训使员工适应变化。
第六节公务人力资源管理的新理念——战略性人力资源管理
战略性人力资源管理
依据学者亨德利和皮特格罗夫的观点，战略性人力资源管理有四层含义：
1 强调战略规划的作用
2 依据战略规划设计并管理人事体系
3 人力资源管理的政策和活动要与组织的战略相匹配
4 将组织的人力资源视为实现组织竞争优势的战略性资源
战略性人力资源管理的八大重要因素：
1 对人力资本管理的重视和政治承诺
2 人力资本管理部门的角色
3 整合与联盟
4 人力资源决策要以事实为依据
5 有目的地投资于人
6 机关制定的人力资本措施要符合组织的要求
7 授权的包容性
8 将个人、单位的绩效与组织的目标相结合
第七节工作生活质量——公务人力资源管理的新策略
现代公务人力资源已经抛弃了传统人力资源管理那种重控制、重监督、重处罚的消极管理，而转向营造良好的工作生活质量，并以此激发公务人员的活力。
（一）何谓工作生活质量。对工作生活质量的定义众说纷纭，学者纳达尔和劳勒还从历史发展的角度探讨了不同历史阶段人们对工作生活质量的看法。本书将其定义为：通过有计划的组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。实际上表示组织成员在广义的工作环境中，个人的需求能被满足的程度，满足程度越高，表示其工作生活质量越高，反之则越低。
（二）工作生活质量的发展。早在20世纪30年代之“霍桑试验”中，组织理论家就已研究了工作本身与组织绩效的关系。20世纪60年代之前，许多理论家的研究和经验表明在组织内部，人员的工作满意度与组织的绩效有直接的关系。20世纪60
年代以来，由于多种原因，工作生活质量在发达国家发展成为一场普遍的社会运动。
（三）工作生活质量的标准。对此，学者瓦尔顿、伯恩斯坦等提出了不同看法。综合诸家看法和经验观察，工作生活质量与以下问题有密切关系：1、如何促使人事制度公正化；2、如何帮助员工发展实现他们能力与兴趣的事业，又符合组织发展需求；3、如何使工作更具意义和挑战性；4、如何有效激励；5、如何建立和促进良好人际关系；6、如何促进成员的参与；7、建立和保障良好工作环境；8、如何使理想目标得以实现。
第八节现代公务人力资源管理发展的新趋势
公务人力资源管理自1980年以后，随着公共管理环境的变化，呈现出新特点和新趋势：
1、知识工作者的兴起以及政府职业化。据估计，在不远的将来，公私组织的工作将有90%为专家系统或人工智能所扩张或替代，同时，知识和信息工作者在政府公务领域内将占主导地位。
2、从消极的控制转为积极的管理。要在已有的公务人事制度的基础上，创造一个公务人员潜能发挥的良好环境，促使公务人员具有使命感，从而促使组织目标的达成和效能的实现。新公务人力资源管理强调“授能”。
3、公务人力资源管理的重视和强调。面对知识经济的到来，越来越多组织认识到公务人力资源发展的重要性，即通过持续的学习以改变公务人员和公共管理者的态度、行为和技能。快速变迁的社会要求公共管理者和公务人员具备新的学习能力，即马库德所称的新学习。
4、人力资源管理与新型组织的整合。为了因应环境的变化，提高效率、符合创新的要求、发挥公务人力的专业才能、有效运用科学技术、组织的弹性化、灵活化、临时性扩大授权已成为必然趋势。这也是对未来组织结构的要求，该结构强调一种更能发挥公务人员能力和潜能、而非抑制创新与活力的组织。
5、公务人力资源管理的电子化。如电子人事政策法规、电子人力资源资料库、电子招聘等等，可以增加效率、节约成本、有利于加强人员之间的沟通与联系等。
6、政府人力精简与小而能的政府。从1990年以后，各国之文官改革，莫不把人力精简和紧缩管理作为主要措施。随着“小政府”观念深入人心，人力精简将继续成基本趋势。
7、绩效管理的强调与重视。绩效管理意味着组织管理者为公务人员规划责任及目标，以使他们的能力获得最大的发挥；并通过绩效考评，以此作为公务人员奖惩的依据。有效的绩效管理系统应包括陈述任务及价值、规划程序、订立指标等部分。
8、公务伦理责任的强调和重视。近几十年来，越来越多的公职人员的不道德行为导致了政府威信的下降，导致“信任赤字”，故公务人力资源管理的一个显著趋势就是通过强调公职人员的伦理责任而重振政府的威信。许多国家致力于公务道德基础设施和伦理法律建设。
第九章公共预算与财务管理
第一节公共预算的性质、功能
政府预算起源于英国国王对国会的财政需求文书。它的形成与代议政府的兴起与发展有密切关系。很多学者从不同角度对预算有各自的看法。我们将预算界定为：一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。
政府预算制度起始于抑制统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。
美国学者阿克西罗德认为，政府预算的功能在于：
1、为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置；
2、通过税收和借贷（公债）筹措预算财源；
3、通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展；
4、促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任；
5、控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合；
6、提供不同层级间资金转移的机制；
7、作为预算计划的社会和经济发展的工具；
8、经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。
第二节公共预算的原则
针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者纽·马科思认为公共预算包括八点原则：公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全和不相属等。基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制而已，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有以下八项：计划原则、责任原则、根据报告原则、具备适当权力原则、多元预算手续原则、自由裁量原则、预算时间弹性原则、预算机关关联原则等。
第三节政府预算制度及其评估
预算是民主政治发展的产物。1215年英国的《大宪章》使议会获得了赋税的立法权。1688年光荣革命后，议会进而控制政府的支出。几经变化，议会将控制权扩张到事后的审计监督权。19世纪中叶，立法部门对财政的监督权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。至此，预算制度不但对财务有严密的控制权，且形成指导、监督以及批评一切行政活动的最有效工具。此时，预算制度的主要作用在于立法部门对行政部门的消极控制，即以减少政府支出为终极目的。
在传统预算制度之后，政府预算制度一直有很大变化，出现了一些新的预算制度，其中包括以达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算等。
1937年瑞典最早改变传统的预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改用按经济的景气循环同期的预算平衡原则，这就是复式预算。它不仅在经济景气的调节方面卓有成效，而且有助于推动经济的开发和增长。绩效预算是美国胡佛委员会与1949年提出的，旨在计算工作或服务的完成以及付出的成本。设计计划预算于1961年首先推行于美国国防部，废止于1971年。它是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成的目标与可运用的资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利于国家资源的合理分配的预算制度。零基预算制度源于对设计计划预算制度的精神予以修正而成，它意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能性。零基预算与设计计划预算的最大差别在于前者重视计划的削减，后者则强调计划的发展。
第四节政府会计
政府会计是分析、记录、汇总、评估和说明政府机关的财政活动和财政状况的科学和艺术，也是那些对结果感兴趣的人交流信息的艺术。政府会计与企业会计在很多方面相似，但二者也是有很大区别的，主要在于：政府会计以花费最少费用提供最大服务为目的，政府会计受法律法规的广泛影响，政府可以通过税收、规费、罚没来强制性获取资金，政府的会计制度方面也有自身特点等。
第五节政府财务报告
在整个公共预算和财务管理的过程中，财务报告是财务行政管理中的一个重要环节。公共部门以月报作为主管机关送交审计机关的主要依据，同时配合行政首长以及内部各级管理人员作为财务规划与控制的依据。政府每年度就财政收支计划实施结果的报告，即为决策报告，亦即预算执行的报告。无论政府机关的月报或年度决策报告，都可以称之为政府财务报告。
政府财务报告的目的是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息。它是衡量政府施政绩效的依据，了解政府财务状况的判定标准，分析工作业务成本的工具，判断财务合法的依据。英国财务行政学者利克尔曼认为，政府财务报告的主要功能在于承诺与职务、责任和回溯报告、规划与授予信息，生存能力、公共关系、事实与数字的来源等。
一般而言，一个高质量的财务报告应符合及时性、内容的公正性、适用性、可信性、可比性、中立性、物质性、连贯性、内涵的丰富性等基本要求。民意代表、选民或纳税人、顾客、公务员、消费者与供给者、政府机关、市场竞争者、管制者、捐赠者等主体都有可能成为公共部门财务报告的需求者和使用者。
第六节政府采购管理
政府每年要向民间采购大批的物资与货品，其中包括消费性与耐久性的商品，因此采购是政府内部一项重要的事务，对采购事务要做好有效的管理。
政府采购的一般准则包括：透明、一贯性、公众的信任、公平对待厂商、提升经济与最大化购买价值、促进竞争、监督保证品质与无瑕疵等。政府采购的方式分为分散采购、集中采购和联合采购三种。采购制度要对订定组织内部采购的各方面责任、采购财货与劳务的方法、规格说明书的格式、销售厂商与承包商的规定、行为道德标准、内部控制、存货管理等予以合理规范。采购方法包括竞标、比价、议价与非竞争性协商四种方法。对采购人员要特别注重其操守品德和诚实守信，对于采购人员的伦理要求有：避免利益结合、行为公开、不得接受酬金和好处费、利益回避等。
第七节政府财务审计
在政府预算以及财务管理当中，审计是相当重要的。因为审计提供了可信的独立裁决，使财务报表合法，同时指明了公共部门管理者履行职责的方式；通过审查程序、管理和政策或计划管理，有利于组织效率的提高，同时审计也可以发现公共部门的预算舞弊行为。
政府审计包括财务管理审计和合法性审计、效率性和经济性审计、计划绩效审计等种类。按不同的标准又可将政府审计分为事前审计和事后审计、内部审计和外部审计等。政府审计基本上包括调查、审查和报告三个工作阶段。
第十章信息资源管理与电子化政府
第一节信息与公共管理
信息作为一种资源，它与传统资源是不同的，它具有准确性、时效性、相关性、完整性、可获得性等特征。自1960年开始萌芽发展的新兴信息处理技术——电子计算机，与1990年以后开始普及的通讯技术——国际互联网的相结，革命性地改变了人类获取信息的方式和效率。信息技术的运用使信息加工的速度大大加快，使信息更加丰富和完整，能够极大促进人类的知识交流，促进信息的共享程度，从而在整体上改变组织，成为一个学习型的组织。
对于管理来说，无法离开信息而独存，公共管理则更加依赖组织。公共组织与私人组织相比，所面临的问题更为复杂，面临着更为艰难的决策环境，公共规划与政策更易引起人们的广泛关注并引起更大的政治冲突，所以公共部门对信息的需求比私人部门大得多。成功的信息管理对于公共部门来说是绝对需要和不可缺少的。学者卡尔森和欧佛门认为，政府信息管理的范围包括信息系统管理、电脑应用、平面文件信息系统、表格管理与记录安全等。
第二节公共管理信息系统
一般而言，管理信息系统是为管理层有效履行管理功能的需要，所提供信息的系统。它是由资料收集、分析、选择、存储、处理及传播等步骤构成的整个过程与体系。管理信息系统的作用主要体现在：可协助管理者制定决策的能力，节省管理者决策的时间、成本及精力，便于管理者推动例外管理，充分发挥管理功能，使组织原有的信息系统更为有效。
管理信息系统在过去的发展大致经历了四个时期。第一阶段：集中数据处理（1954—1965）；第二阶段：面向管理的数据处理（1965—1980）；第三阶段：分布式终端用户计算（1980—1985）；第四阶段：交互网络（1990—）。管理信息系统的建立可分为分析、整合、建制三个阶段。而公共管理信息系统则要考虑其自身的特点，如经济权威、政治权威、人事系统、工作环境等。
第三节公共管理决策支持系统
所谓决策支持系统，就是利用电子计算机系统处理的信息，以支持决策者针对“非结构化”问题制定决策与执行决策的一套体系。这一系统的特点主要有：能够支持非结构化的决策，能够支持整个决策过程，对环境的变化具有弹性、适应力及迅速回应的能力，能够提供充分的弹性使决策者可表达主观的认定，能够提供决策者使用“假如……如何”权变关系的功能，容易使用等。
决策支持系统的建立是以决策者个人进行策略性决策的需要为着眼点，所以决策支持系统较之管理信息系统更重视理性的决策步骤。决策支持系统由语言系统、知识系统、问题处理系统三个次级系统构成。
组织在建立决策支持系统时，可按下列四个步骤来进行：1、进行可行性分析与研究；2、发展适合建立决策支持系统的环境；3、选定试行决策支持系统的单位；4、全面建立决策支持系统。
第四节电子化政府
所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其它服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子化政府的特质在于：倡导科技领先，政府信息的公开和可获得性，政府与民众之间的互动机制，更有效率。
各国的政府再造，其目的在于将政府改造成为一个精简、弹性、创新、有效率的企业型政府。其策略和措施是多样化的，但其中引人注目的一个策略在于运用信息技术改造政府。各国纷纷提出建立电子化政府，运用IT技术强化政府效率与效能，提升政府决策质量，节约政府成本，创新政府流程，提供公共服务。具有代表性的有美国、英国、日本、加拿大、澳大利亚等。
我国在政府信息化方面也进行了不懈努力，并奠定了良好基础。主要表现在：国家认识到了信息资源的重要性，并将推动包括政府信息化在内的整个国民经济和社会发展的信息化作为发展的长远目标之一；在经济、国土资源、环境、科技、教育、卫生、劳动就业、交通等一系列领域，建设和发展了一批综合性、基础性的数据库，为政府、企业和社会提供有价值的信息服务；因特网在中国飞速发展，上网用户将近1亿；政府部门信息收集、交换、发布逐步走向数字化和网络化；政府部门已开始利用信息技术向社会提供更方便和优质的服务；许多政府机关已经建立了自己的网站，正在实现政务处理和办公的自动化。中国电信和十几家部委联合推动的政府上网工程，促进了人们对政府信息化的认识并加速了政府信息化的进程。
但应看到，我国政府信息化事业刚刚起步，在其发展过程中出现了许多亟待解决的问题，这些问题限制和阻碍着政府信息化事业的发展：
?认识上的不足和理论上的滞后：更多将其视为一个技术问题；
?政府信息化缺乏明确而强有力的领导：导致各自为政、各行其是；
?政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向：缺乏明确的战略目标；
?政府信息公开及政府信息的低度使用问题：政府信息公开没有制度化，公民缺乏获取信息的途径；
?政府信息化基础结构薄弱：计算机和网络设备条件有待改善，公务员的观念和素质则更急需提高；
?府信息化缺乏基本的法律和制度保障：缺乏保障政府信息化的基本法律，原有的一些法律也不能适应信息化时代的要求；
?政府信息化与政府服务与管理的整合问题：总体来，政府信息化与政府业务、服务存在分离和脱节；
?政府信息化与政府改革的整合问题：政府信息化与政府改革未能有机整合起来；
?政府信息化过程中的信息安全问题：存在许多问题和漏洞。
电子化政府在中国的发展或中国政府信息化的前景取决于以下几个方面：
?明确中国政府信息化的愿景和目标；
?发展公用电子资料库，推进其加值利用；
?制定设计政府信息公开的法律制度；
?推动政府信息和通讯网络的发展；
?推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准；
?建立健全政府信息化组织和协调运作机制；
?强化信息安全管理；
?加强公务员现代信息和通讯技术的教育和培训。
第十一章公共服务的绩效管理
第一节绩效管理的性质与作用
（一）绩效管理的性质。绩效管理从某种程度上来讲，是公共管理者的主要职责。关于绩效管理的含义，不同学者有着不同看法。美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义。据此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。绩效管理过程一般包括绩效评估、绩效衡量、绩效追踪三个最基本的功能活动。
（二）绩效管理的需要。依学者弗来恩的观点和看法，以下几个方面是主要的：1、责任落实；2、利害关系人的期望；3、对结果导向的强调；4、个人绩效和组织绩效的双重要求。实践中来看，绩效管理与评估在当代公共管理中尚有下列意义：1、绩效管理作为一种诱因机制；2、绩效管理作为一个管理工具。
第二节公共部门服务的绩效评估与衡量的一般性指标
绩效管理最核心的环节莫过于绩效评估，而绩效评估最困难者莫过于确立衡量的指标体系。许多组织乐于使用更具体的概念来建构绩效指标。学者芬维克认为绩效测量的三个层面是经济（economic）、效率（efficiency）与效能（effectiveness），即3E指标。学者福林再加上公平（equity）指标，成为4E。
1、经济。经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务，它关心“投入”的项目，并不关注服务的品质问题。
2、效率。效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。可简单理解为投入和产出之间的比例关系，关心的是手段问题。
3、效果。效果指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出和结果之间的关系加以衡量，关心的是“目标或结果”。
4、公平。它关心的主要问题在于“接受服务的团体和个人都受到公平的待遇”“需要特别照顾的弱势群体能够享受到更多的服务”。弗里德里克森还提出了社会公平的复合理论。
5、绩效指标设计的其他问题。学者卡特认为影响绩效指标设计的因素或变项包括：所有权、交易状态、竞争程度、政治责任、异质化程度、复杂化程度、不确定程度、权威的结构、自主性程度等。据其看法，好的绩效指标应符合的标准包括：界定清楚且有一致性、不可依赖外人或环境因素、和组织的需求与目标有关等几方面。此外，笔者认为可通过以下比较标准来设计指标：目标、时间序列、单位间比较、外部比较。
第三节标杆管理与绩效管理
20世纪70年代起，标杆管理在企业界大行其道。从1990年起，标杆管理被引入政府管理领域，很快受到重视，成为推动政府绩效改进的一个重要管理工具。
（一）何谓“标杆管理”。所谓的标杆管理，即追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管理工具。它与绩效管理不是一回事，但又是相互关联的。首先要寻找所要比较的对象的绩效，然后试图了解为何它的表现更优秀，哪些方法和程序是需要学习的。其类型有内部标杆和外部标杆。
（二）标杆管理的程序。比较流行的标杆管理的程序包括：Motorola公司所采用的模式、AT&T的九步骤模式、Zerox公司的五段式十二步骤模式。柯汉等人认为，下列模式较适合于公共管理者：1、决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；2、找
出衡量成本、品质及效率的指标；3、针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；4、衡量这些表现最好的单位之表现；5、衡量或界定自己的组织和最好的表现者之绩效落差；6、决定缩短落差的行动方案；7、执行方案并追踪考核。
第四节公共部门绩效管理的问题以及改进策略
（一）公共部门绩效管理存在的问题。许多学者皆认为绩效不易衡量为公共组织之特征。学者林奇和戴伊认为实际上常常存在如下限制：1、内部无能的反功能；2、政府绩效的因果关系难以确认；3、公共部门组织很少能控制环境的因素；4、政治考量经常是资源配置的重心。具体而言，绩效管理制度共同的问题在于以下几个方面：1、绩效管理的一个重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现，但公共部门面临着如何将公共服务量化的问题；2、功能相同的公共组织有地区性的差异，其规模大小亦不一，以同样的绩效指标来衡量并不公平；3、如何订定与品质绩效有关的指标仍是绩效衡量的主要限制，多数公共服务的品质很难用客观具体的数据来衡量；4、缺乏从事绩效管理能力的专家；5、制定绩效指标时，上下级机关难免会在指标的数量、范围、权重等方面发生争议。
（二）绩效管理成功的条件。美国会计总署1983年在对许多公司和地方政府实施绩效管理的做法进行调查后，确认了七项成功进行绩效改进的做法：1、管理者要成为组织绩效的中心；2、高层的支持与承诺；3、制定绩效目标和绩效规划；4、绩效衡量对组织要有意义；5、利用绩效规划和衡量体系使管理者负责任；6、意识到绩效的重要，并促使组织成员参与绩效改进；7、要连续不断地发现问题和绩效改进的机会。它在此后的1997年调查中，又提出了绩效管理成功的要件，包括对绩效资料要有清晰的期望、对绩效管理要有熟练的技巧等。
第十二章公共危机管理
第一节危机的性质与影响
危机的性质与类型
危机具有六个方面的共同特点：1危机具有威胁性2危机具有时间的紧迫性3危机的发展具有阶段性（潜伏期、爆发期、持续期、解决期）4危机具有不确定性5危机具有新闻性6危机具有效果的双重性
我国现阶段面临的危机：1.各种各样的自然灾害 2.因传染性和流行性疾病所引发的公共卫生事件3.各行各业在生产和建设过程发生的安全生产事故 4.诸多因素导致的群体性突发事件
危机的影响
1.导致资源的损失2。导致政治的不稳定3导致发展计划的打断4影响投资的气候和环境
第二节公共危机管理与全面整合的危机管理模式
危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。
全面整合的危机管理体系：是指在高层政治领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全面的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产、安全，实现社会的正常运转和可持续发展。
全面整合的危机管理体系的基本特征和主要构成因素有八个方面：
1政治承诺、政治领导与政治支持
2全危机的管理
3发展途径的危机管理
4全过程的危机管理
5全面风险的危机管理
6整合的危机管理
7建立在充分资源支持基础上的危机管理
8以绩效为基础的危机管理
第三节公共危机管理的战略
一个全面的危机管理战略应该包括的主要内容：
1把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中，在此基础上，制定国家危机管理的战略、政策和规划
2 建立和完善政府危机管理的组织体系和机构
3 制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系
4 为政府的危机管理提供充分的物质和财政资源支持
5 建立政府危机管理的信息系统和决策支持系统
6 建立有效的危机管理的沟通机制
7 加强危机管理的教育和训练，增强整个社会危机管理的意识
8 促进危机管理的多边合作和国际合作
第四节公共危机管理的阶段与政策
危机管理的关键环节（阶段）
危机的疏缓工作中常用的政策和措施：
（1）风险源的确认和控制
（2）通过工程项目防范灾害
（3）通过有效地管理地区的发展来疏缓风险和灾害
（4）通过制定和实施严格的管制措施来疏缓风险和灾害
（5）通过公共信息和教育的途径疏缓风险和灾害
（6）通过政府的财政和诱因政策的途径疏缓风险和灾害
危机的准备项目需要回答的问题：
(1)哪些部门和机构需要参与到危机准备的工作之中
(2)什么样的应急和灾害恢复行动是可行的？比如如果要进行人员的疏散和撤离，疏散和撤离的途径是否明确
(3)应急组织如何有效地运作，有效地运作需要何种资源
(4)应急准备工作是否充分，预案是否得到演练等
危机应对的主要工作：(1)通知和预警(2)发布警告信息(3)保护生命和财产(4)向公众提供基本的生活服务(5)恢复和重建
救济和安置工作主要包括：(1)清理灾害的现场(2)恢复经济的活动(3)恢复政府的服务(4)为灾民提供基础性的公共服务
第十三章公共管理的新策略
第一节公共服务的民营化
（一）民营化的意涵。民营化，是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。公共服务民营化的主要目的在于：1、利用市场经济的“经济原则”和“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；2、缩小政府活动和政府职能的范围。但由于政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估及修正等功能，因此，民营化的成功是建立在一个健全的政府功能的基础上。无论是支持还是反对民营化，从现实来看，民营化成为各国行政改革不可缺少的一个策略确是基本事实。
（二）民营化的类型。学者萨维斯认为民营化有以下几种基本类型：1、撤资。此种移转型之民营化可经由出售、无偿转移及清理结算等策略进行。2、委托。其形式包括签约外包、特许权、补助、抵用券、强制。3、替代。其形式包括功能不足之替代、退离之替代、放松管制之替代。
（三）公共服务民营化的限制及其问题。民营化虽然存在成本降低、提高服务质量、选择机会增加、整合民间资源用于国家发展、示范效果等优点，但也存在许多大家诟病的缺点。从其限度来看，政府的许多业务和服务很难民营化，并且民营化可提供的“信息的详细性”对于可以采用某种类型的民营化也有不同限制。民营化在现实上可能导致的问题主要有：1、关于公共责任的问题；2、特权与贪污；3、公共服务的不公正；4、规避巧用；5、管理问题。
第二节非营利组织与公共服务
随着“政府失灵”和“市场失灵”，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演着十分重要的角色，为公共服务和公共管理提供了不同于传统的新途径。
（一）非营利组织的性质。何谓非营利组织，其界定并不统一，虽然对它的定义有差异，但是它有一些基本的特征。萨拉门认为非营利组织可归结为六个特色：正式的组织、民间的组织、非利益的分配、自己治理、志愿性的团体、公共利益的属性。据此我们可以将非营利组织界定为：组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。
（二）非营利组织的类型。非营利组织的分类是一项十分困难的工作。联合国的国际标准工业分类系统、欧洲共同体经济活动的一般工业分类标准对其都有不同分类方法。在各种分类当中，非营利组织的国际分类是一个受人们重视的分类标准，该系统将非营利组织分为12大类，囊括了文化娱乐、教育研究、健康、社会服务、环境、发展与住宅、法律宣传与政治、慈善中介与自愿性服务、国际活动、宗教、商业与专业协会及其他。
（三）非营利组织与公共服务。行政学者全钟燮在分析非营利组织在解决公共问题的作用时，认为非营利组织有六个显著特征：1、服务导向；2、政府与服务对象之间的桥梁；3、行动取向；4、结构通常较少层级节制，更具弹性；5、通常被作为检验创新理念或实验社会替代方案的场所；6、扮演捍卫公共利益的角色。具体分析，在公共服务方面，非营利组织发挥的主要功能在于：1、发展公共政策；2、监督市场；3、监督政府；4、直接提供公共服务；5、维护良好的社会价值；6、促进积极的公民精神和扩大社会参与。
（四）非营利组织与公共管理的互动。非营利组织在现代国家的出现，被喻为“影子政府”，可见其影响之大。萨拉门还提出了“第三者政府”的理论。非营利组织对公共行政和公共管理提出了许多有价值的参考，也提出了一些挑战：1、公共行政与管理意涵的扩大；2、公共管理的价值；3、对公共服务的强调；4、设计更民主、开放的公共组织；5、参与机制的建立。政府与非营利组织之间的关系，不是冲突关系，而可以发展合作伙伴关系，政府在促进非营利组织的发展和服务提供方面亦可发挥重要作用：补助、租税诱因、委托公共事务、法律管制、辅导监督等。
（五）非营利组织提供公共服务的限制。非营利组织的民间性质，使其不能提供一些公共服务；在涉及运用公权力领域，其提供的服务的能力受到限制。萨拉门认为，由于公益的特殊性、父权性、业余性，非营利组织也存在着“失灵”的可能。另有学者认为，非营利组织在当代遇到任务困境、财务困境、权力困境、效能困境、治理困境。
第三节公共部门的目标管理
（一）目标管理的意涵。奥蒂奥纳和韦里奇均对其提出不同定义，由他们的定义可看出，目标管理系由参与管理制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套管理系统。
（二）目标管理的基本形态。目标管理是一个管理系统，并非一个孤立的途径和方法，其基本形态包括以下几个重要环节：目标设定、预算、自主、反馈、奖赏。
（三）目标管理的实施。目标管理一般分为计划阶段、执行阶段、检查阶段、检讨与改进阶段。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇曾归纳了15项指导纲领，以作为实施目标管理的指引，包括方案必须仔细规划、方案参与者必须事先准备、参与者需要指导纲领以协助设定目标等等。
（四）目标管理在公共部门应用的限制。包括对于动荡环境不易使用、存在信任问题、目标模糊不易量化、公共目标的制定是政治过程、可能忽视长期目标发展的规划。
第四节公共部门的全面质量管理
（一）全面质量管理的意涵。何谓全面质量管理，其意涵究竟为何，一直没有个一致的见解。美国国防部、质量管理专家费根堡均给予了其不同定义。概括起来，全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。一般而言，全面质量管理都是以战略、远景、作业三者为主，有其具体特征。它与传统的管理的确有许多不同之处。
（二）公共服务的质量标准。根据“联邦质量协会”的规定，政府的服务品质主要包括：绩效、专业特色、可信度、持久性、一致性、及时性、变动性。
（三）政府全面质量管理的推行。美国联邦政府自1988年起沿用了企业界的TQM的理念，并加以改造，使之适合公共部门。他们总结了七大具体实施步骤：1、高层人员之领导与支持；2、策略性规划；3、以顾客为导向；4、考评与分析；5、训练与奖惩；6、赋予组织成员活力与团队合作；7、品质保证。行政机关在推动全面质量管理时，可以以下列指标作为改善服务品质的标准：可靠性、回应性、能力、服务通道、服务礼貌、沟通、可信度、安全感、善解人意、有形性。
第五节公共管理的顾客导向
（一）顾客导向的意涵。在公共管理领域，顾客导向的管理基本上源于1980年以后的政府全面质量管理。自1990年以后，各国的政府改革，均将顾客导向作为改革的一个重要措施。自此以后，顾客导向随之在公共管理领域盛行。所谓的顾客导向，意指组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。具体而言，顾客导向的意涵为：1、实行“站在顾客立场思考”；2、将顾客视为主要资产；3、顾客满意即组织目标；4、建立与顾客之间的长期互动关系。奥斯本和盖普勒还提出了顾客导向的七项积极作用。
（二）顾客导向对公共管理的推动。从实践来看，许多国家以法令形式，落实顾客导向的服务理念。美国1993年的名为“联邦政府内部革命”的行政命令包括了七项内容；1997年美国绩效评估委员会出版了《顾客至上：服务美国民众的标准》；澳大利亚也确立了实践型文官体系的顾客服务标准，由七项原则构成。
（三）顾客导向与公共管理形态的改变。这种变革主要体现在：1、决定施政目标的标准，由专家决定转变为对公民所需的考虑；2、效率标准由成本效益转变为质量及民众评价；3、由消极控制转变为积极服务；4、由控制员工转化为获取员工认同；
5、从服从“功能”“权威”转变为认同“使命”“服务”；
6、由法规强制转变为自主性；
7、由一味遵循法规程序转变为理解并解决问题；
8、从一条鞭式管理转变为寻求民众支持。
第十四章公共管理中的责任与伦理
第一节公共管理中的责任：性质、重要性及困难
行政学者费斯勒和凯特认为，行政责任具有两个方面，其一是负责，其二是道德行为。公共伦理学家库伯将行政责任分为主观责任和客观责任，主观责任指忠诚、良心及认同，客观责任指负责任和义务。公共管理学者斯塔林认为，行政责任的内涵包括以下方面：回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责与廉洁等。
在民主的社会中，政府组织是由大众所创立，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上说，民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。从某种程度上讲，民主制度的根本就是责任。
由于专业知识与信息，专职地位的优势，人事制度的保护性质，组织结构和功能的分割等障碍，使得维持公共管理的责任实际做起来十分困难。
责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。吉伯特曾以两个层面：正式与非正式、内部与外部，构成了四种达成行政责任的途径。正式确保途径是指宪法、法律、行政规章所明确的责任归属机制，如上级的行政命令、议会的立法、法院的判决。非正式确保途径指责任的要求起源于个人伦理道德、公民偏好、政治过程等。内部、外部的区别在于启动责任的来源，如来自行政部门内部，则属内部途径；如来自行政部门以外的外部环境能够，如议会、法院、新闻等，则属外部途径。
第二节责任的行政控制机制
在韦伯看来，科层制不仅是一个理性效率的体制，也是一个责任的体系。实现官僚责任的最好办法在于以下几个方面：高度的专业化分工、明确的权责分配、完备的规则和程序、科层节制、重视文件和资料的处理工作等。
行政控制机制包括行政监督、行政监察、审计、行政复议等多种方法。
第三节立法控制与责任
责任政府是伴随着代议制政府的确立而发展起来的。在这种制度下，政府的组成取决于议会选举的结果，政府人员来自于国会，政府要对国会负责。这种制度便被称为责任政府制或责任内阁制。其核心特征在于立法与行政权的混合：政府来自议会并对其负责。其优点在于它被认为可提供有效而且负责任的政府。
在当代资本主义国家，立法机关对行政的控制，主要是通过质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权等方式实现的。我国实行的是人民代表大会制度，人民代表大会监督政府的方式和内容主要有以下几个方面：1、听取和审议政府工作报告；2、审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；3、审查政府的法规、决定和命令；4、质询和询问；5、视察和检查；6、建议、批评和意见；7、受理申诉和检举；8、罢黜职务等。
第四节司法控制机制与责任
当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生而非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候便需要司法的介入。
正如立法对行政的控制一样，法院的力量也是监督行政的一种重要力量。一旦公共管理者有违法行为，法院便采取制裁行动。一旦权限被误用或滥用，法院有最后的制裁权。宪政就是法治，因此，公共部门必须受到法院的控制，而法院是否能实行有效的控制，这也关系到责任是否实现的一个大问题。
从公民权益的角度来看，司法控制不仅有助于维护行政的责任，更重要者，在行政权力导致人民的权益受到损害的情况下，给予其司法上的救济，这本身就是责任政府的核心要求。在司法控制的责任机制当中，司法审查和宪政赔偿责任是最为重要的两个方面。
第五节公民参与责任的维护
公民参与可以反映公民的需求与偏好，提高政府的代表能力和回应力；使公共管理者知晓公民对公共组织绩效的评估意见；向公民提供信息以有助于公民判断政府应该做些什么；以及增强公民对政府的信心。
在各国实践中，公民参与的形式多种多样，在促进政府责任方面，现存的主要机制包括：公开听证，民意调查，咨询委员会，利益集团等。
公民参与取决于许多条件，一个有效的公民参与系统，必须包含几个相互影响的要素，如公民的主体性，知情的公民，参与途径等。
第六节公共管理职业与职业伦理
公共管理的职业伦理，是指公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。作为一个职业，公共管理有比一般人更高的职业伦理要求，因为公共管理者肩负着更大的使命和公民信托。
公共管理职业伦理最主要在于以下几个方面：1、提供公共福利；2、忠实执行法律；3、承担公共责任；4、为社会树立典范；5、追求专业的卓越；6、促进民主。
近十几年来，OECD国家致力于公共管理的伦理基础设施建设，在此方面取得了许多经验，值得借鉴与学习。具体而言，促进公共管理伦理的实现，有赖于以下几个方面因素的相互作用：
1、政治承诺。政治领导者在促进道德方面发挥重要作用。
2、立法框架。它是为公共管理者确立道德标准，并强制其实施的法律和规章。在促进公共管理伦理方面，它发挥着控制的功能。
3、负责任的机制。理想的责任机制在于使公务员不道德的行为更容易发现并得到控制。
4、行为准则。它是对公共服务的价值的陈述，是对公共服务角色的描述，它包含着公务员的责任、义务。行为准则应该能够明确地指导公务员的行为。
5、职业的社会化。它是公务人员学习公共服务的伦理、价值、道德和行为准则的过程。主要的社会化机制包括教育、培训以及高级领导的良好表率。
6、公共服务的条件。公共部门应该在公务员的录用、晋升等方面体现公平和公正，应该为公务员提供较好的工资和待遇。
7、建立协调伦理活动的组织。这个组织可以扮演不同的角色，如监督者、咨询和建议者、促进者等。
8、公共参与和监督。它是反腐败、反对不道德行为的强有力的手段。
第十五章企业型政府与政府再造
第一节政府再造的内涵与背景
传统的行政改革，大多将注意力集中于人员精简、组织结构调整以及组织的自我更新。然而由于行政组织的惰性，行政改革往往很难取得成效；另一方面，传统的行政改革由于关注行政组织内部管理的简化，而忽视了政府与环境的关联，也往往使改革处于不推不动，推亦不动的境地。
德国行政学者塞顿托夫认为，政府再造应包括现代行政国的概念，也就是通过“再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。我们认为，政府改革应涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。正如小平同志所言，它是一场革命，一场对政府自身的革命。
当代世界各国的政府再造，有其深刻的政治、经济、文化背景，原因主要有以下几点：1、政府角色膨胀；2、财政状况恶化；3、新“右派”意识形态的影响；4、国际化与国际竞争的压力；5、官僚主义和民众对政府的不满。
第二节企业型政府的基本理念
企业家精神，是指应用创新的方法使用资源，以使生产力及效用最大化。所谓公共企业家，是指政府部门内部，有效促使资源最大化，而又达到效率和效能的公共管理者。20世纪50年代，经济学家熊彼特认为，经济发展的原动力在于“企业家精神”，亦即创新。
企业家政府，是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业家政府。企业家政府的基本特征包括：重视成本效益关系；强调顾客导向；强调市场机制，重视选择和竞争；授予权能；创新与改革等。
公共企业家的创新策略有：1、创造新任务；2、主动发掘机会；3、勇于承担风险；4、行政首长的支持；5、建立外部联盟、组织内部团队；6、善用舆论压力；7、具有说服力的领导风格；8、组织文化的塑造。
第三节企业型政府的实施策略及其限制
关于企业型政府的再造策略，奥斯本和盖普勒两人曾提出了政府再造的十项策略，包括：
1、导航性的政府：政府的职责在于规划远景，建立发展的方向和机关的使命与目标，并从中担任催化剂的角色，而实际推动的工作则交由民间来执行。
2、竞争性的政府：政府应该扬弃过去公共服务的独占心态，鼓励民众参加提供公共服务，而由顾客进行裁判和选择，如此就可刺激政府机关改进其管理方法，提服务水平与品质。
3、任务导向的政府：行政机关的运作应以目标和任务为导向，发挥创造性，以弹性、高效、便捷的方法完成其任务。
4、结果导向的政府：企业型政府通常运用绩效管理和全面质量管理的方法，以实际的结果为工作的重点，建立以结果为导向的管理体制。
5、顾客导向的政府：企业型政府的运作应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产与运输的老方法，建立顾客回应系统，及时倾听顾客的意见，满足顾客的需求。
6、有企业心的政府：企业型政府强调如何增加利润的观念，认为应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，通过开源，以获取更多的收益，解决窘困的错误状况，达到自给自足的境地。
7、分权化的政府：企业型政府讲求分权的管理观念，授权地方政府或派出机关发挥因地制宜的管理作用。
8、属于社区的政府：政府应该提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务。
9、预防性的政府：企业型政府重视策略的思考和长期性的规划，能够针对未来可能发生的事情，事先制定对策，因此，危机管理的能力较强，更能做到防患于未然。
10、市场导向的政府：企业型政府在市场竞争机制下具有资源有效运用的理念，开放公共服务的市场，通过法令的规范和信息的流通，使民间组织共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关工作效率的提高。
第四节企业型政府与政府再造实践
美国政府在克林顿上台后，即发动了“新政府运动”，开始政府再造工作，指定副总统戈尔组织委员会，广泛推进改革。由于受企业型政府理论的影响，美国政府提出了四大原则作为政府再造的行动方向，分别是：1、顾客至上，民众优先；2、删减法规，简化程序；3、授予权能，追求成果；4、节约成本，提高效能。
英国的政府再造方案，主要有效率稽核，财务管理改革方案，续阶方案，公民宪章以及民营化等。
新西兰政府的改革范畴相当广泛，并不局限于行政改革，而是扩及金融、货币、劳动市场、选举、政治等层面。新西兰的政府再造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分组成。
第五节面向21世纪的中国政府再造
为了适应变化了的中国社会的需要，从80年代后中国共进行了四次较大规模的政府改革。客观分析，经过几轮政府改革，确实取得了一些明显的成效，但其本身也存在着许多误区或缺陷：
?政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性；
?政府改革视角的偏狭；
?缺乏对政府改革理论上的反思；
?政府改革孤立于政治和社会系络；
?效率主义改革典范的局限。
我国的政府再造，需要确立新的治理典范和方式，其中包括：
1、从效率行政典范到民主行政典范：政府治理典范的变革。民主行政认为，以人民为中心是民主行政的基本出发点；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊利益集团；政府要重视公共服务的公平，实现社会正义；它强调政府决策的开放性，重视社会公民的参与；强调与他人共享权力；政府扮演成长、创造、转变、整合的角色；鼓励多元和创新等。
2、从控制导向的管理到服务导向的管理。服务型政府意味着：施政目标，由机关和专家决定，到由民众希望和合法期待来决定；以成本——效益为基础的效率考量，转变为民众评估的考量；由政府以控制为要务转变为以传输服务为要务；由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；从一味强调按章办事到强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况；从独断专断的领导到民众参与领导。
3、从以政府为本位和中心到亲市场的政府。政府在生产和产品的分配方面的作用应大幅度削弱；必须停止对民营经济的活动限制和直接控制；政府本身不要过分深入介入金融部门，应促使银行进行商业化运作；政府应致力于提供法律和体制上的环境。
4、从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理。政府的治理过程绝非政府单方面行使权力的过程，而是政府与整个社会的互动过程，政府必须与民众、社会其它组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配置。因此，政府、社会、公民的共治已成为当代重要的治理模式。
5、从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。改革政府与企业关系，最核心者在于：国有企业逐步从竞争性生产和经济领域退出，通过产权处置的方法，压缩国有企业的规模；政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体；更多地引入竞争，通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性；硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和火力；改变国有企业管理者与政府之间的管理来改善激励机制。
6、从权力集中到适度的地方分权。中国传统上是一个中央集权的国家，因此在调整权力结构时，要赋予地方必要的权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。同时也要加强中央的权威。
7、从机械式的官僚组织到有机式的适应型组织。具有弹性和有机式组织的特点在于：对环境具有开放性；实行政策制定与执行的分离；组织结构扁平化，减少管理层级；广泛授权；以制度性的对话、知识和专门技能作为权力的来源；减少不必要的繁文缛节；重视决策的参与和组织的参与；网状形的沟通与联系；以团队精神而非命令与服从达到整合与控制；建立跨部门和功能的组织。
8、从人治到法治。法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、之上的权威或者说政府应由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言，法治政府的含义包括：崇尚秩序并反对无政府状态，要求法律具有普遍性，要求体现实质正义，核心在于政府受法律的约束和控制。
公共管理学2011期末复习题及答案
公共管理学2011期末复习题及答案
第一章 一、公共管理的特征 P4 公共管理是以政府为核心的公共组织和其他会组织及公民为推进社会整体协调发展、增进社会的公共利益，运用公共权力，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的活动。其特征可以归结为以下几个方面。 1、公共性 ①利益取向的公共性。在公共管理过程中，公共组织以其所提供的公共物品和公共服务去推进、实现和维护公共利益的最大化，将公共利益放在突出位置。强化公共利益的重要性是公共管理与传统公共行政的本质区别所在。 ②公共参与性。随着政治民主的发展，公民社会开始逐渐成长起来，社会组织及公民的权利意识、民主意识和法制意识不断增强，为了更好的的维护自身的合法权益，他们越来越多地要求参与到公共管理之中。使得政府在公共管理过程中不再是唯一的主体，而是还包括政府之外的其他公共组织、私人组织以及公民。 2、效能性 与传统公共行政关注管理过程和管理程序相比，公共管更多地将视线放在了结果的取得上，强调投
入要素和实际产出之间的对比关系。因而，公共管理提倡效能建设，在管理目标上追求包括经济、效率和效果在内的多元价值的有机统一。 3、回应性 公共管理过程可以说也是一个与社会互动的过程，这是公共部门以人为本、重视公众利益的具体体现。对政府组织而言，它不再是传统公共行政中的封闭体系，而是具有高度开放特征的开放体系。政府既要提供有效的制度平台和渠道，让公众能及时地向政府反映问题，同时政府也要对公众的需要作出反馈。 4、管理手段的多样性和创新性 公共管理非常注重管理技术和方法的研究和创新，这是由管理对象的复杂性决定的。一方面，由于公共管理过程中许多新的问题和矛盾的出现需要采取相应的措施加以解决；另一方面，公共组织要实现自身的优化管理，也要不断开发新的技术和手段。 5、法治性 法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。以政府为核心的公共组织之间要实行对社会事务的合作共识，只能建立在法治的基础之上。如果缺少
张成福《公共管理学》课后习题(公共人力资源管理)【圣才出品】
张成福《公共管理学》课后习题 第8章公共人力资源管理 一、概念题 1．人力资源 答：人力资源是指人所具有的对价值创造起贡献作用并且能够被组织所利用的体力和脑力的总和。这一概念可以从广义和狭义两个方面理解。从广义上来看，一国的人力资源泛指现在和未来一切可能成为生产性要素的人口，包括现实的人力资源(即一个国家或地区在一定时间内拥有的实际从事社会劳动的人口)、潜在的人力资源(一个国家和地区中具有劳动能力的人口)和未来的人力资源(那些未达到劳动年龄的人口)。从狭义上来看，人力资源指一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活动的劳动力人口的数量和质量。人力资源的特点在于：人力资源为能动资源；人力资源是高增值性资源；人力资源无法储存；必须不断地投资、维持与提升，才能保持其价值和增值。人力资源既有量的属性，也有质的属性。人力资源的数量为具有劳动能力的人口数量，其质量指经济活动人口具有的体质、文化知识和劳动技能水平。人力资源的数量在一定程度上反映了一个国家、地区和组织的实力；人力资源质量是比人力资源数量更为重要的一个指标，一个国家和组织真正拥有了高质量的人力资源，才真正地拥有了竞争的实力。 2．人力资源管理 答：人力资源管理是指组织内所有人力资源的获取、使用和维护等一切管理的过程和活动，或者是组织管理中涉及到人力资源的政策和实践。一般说来，现代人力资源管理主要包括以下几大系统：①人力资源的战略规划、决策系统；②人力资源的成本核算与管理系统；
③人力资源的招聘、选拔与录用系统；④人力资源的教育培训系统；⑤人力资源的工作绩效考评系统；⑥人力资源的薪酬福利管理与激励系统；⑦人力资源的保障系统；⑧人力资源的职业发展设计系统；⑨人力资源管理的政策、法规系统；⑩人力资源管理的诊断系统。 3．人力资源管理的职能 答：人力资源管理的职能是指人力资源管理的功能或应起的作用和用途，分为管理职能和作业职能两个方面。人力资源管理的管理职能是指人力资源管理在企业高层领导的授权下，要处理对他人有权力关系的工作，包括计划、组织、指挥、控制等几项内容，其程度与范围随授权的程度而定，也就是代表高层领导行使管理工作的权限，是管理权力的一种延伸。人力资源管理的作业职能包括员工的招聘、选用、派用、培训、工作分析与工作设计、员工绩效的评价、制定与执行报酬和福利计划、建立有效激励员工改善或提高工作绩效的系统、建立人力资源信息系统，以及处理劳资关系等一系列内容。 4．工作生活质量 答：工作生活质量是指通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。包含工作环境和工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发挥。人力资源管理中，工作生活质量的内容大体包括：①劳动报酬的充分性和公平性； ②安全和有利于健康的工作条件；③工作组织中的人际关系；④对工作本身的满意度；⑤员工生涯发展；⑥参与决策，民主管理；⑦工作具有社会意义；⑧保障员工在组织内的权利； ⑨工作以外的家庭生活和其他业余活动。工作生活质量活动对人力资源管理的作用主要表现在：①为人力资源的开发和管理工作拓宽了视野，增加了新的手段；②使人们认识到，组织中的员工除了要求较高的收入和稳定的工作之外，还有许多更重要的追求目标；③促使民主
2016北京邮电大学行政管理考研张成福《公共管理学》内部资料
【名师指导】2-8月份是专业课复习黄金时间，因为在复习过程遇到不懂的难题可以尽早地寻求帮助得到解决。凡事预则立不预则废。只有早准备才能在最后时刻不会因为时间不够而手忙脚乱。对于跨专业来说，时间安排上更是应当尽早。复习的尺度上，主要是将参考书精读2-3遍，速度不宜太快，否则会有遗漏，一般每天弄懂2-3个问题为宜。由于这段时间很关键，大家完全可以而且应当把专业问题都吃透。事实上，并非所有的知识点都能够作为考试内容，但是重点则会不厌其烦地在不同年份的真题中变换着面孔出现。所以，大家在精读的时候就需要把这些能够成为考察点的东西挖掘出来，整理成问答的形式。限于篇幅，不再赘述，以上仅供大家参考，不当之处，敬请指正，更多备考方法、策略、规划请到我们的官网查询，必能满足你的期待。 公共管理学张成福 第六章公共组织管理 【考点1】组织的性质 1、静态组织观：以组织结构为研究的主要取向。认为组织是人们为了达到一定目的和需要，按照一定形式联合起来的，是有特定结构和活动方式的人的群体。如马克斯·韦伯的科层论。 2、动态组织观：从组织成员的相互交往行为的角度。 3、生态组织观：以组织与内部环境和外部环境的平衡角度为研究的基本价值取向。 4、精神的（心态的）组织观：以心理或精神为研究的价值取向。 【考点2】公共组织的特性 政府部门和私人部门在科层组织和管理方法的采用上有许多相似的地方。但是，二者在本质是存在着不同。通过与私人组织的对比，公共组织的特性可归纳为以下几点： 1、公共组织以追求公共利益为其价值取向
公共组织行政的推行，在于谋求社会的“公共利益”，以最好的服务来争取民众的拥护和支持。相比之下，工商组织的目的与动机，则在于追求“个人利益”，其一切活动与决策以产品价格为决定因素，以赚钱为目的。 2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威 公共组织的活动：预算的编制、人员的晋升、资源的使用等，都必须在法律的规范下行动，这与私营组织有所不同，私营组织虽然也要依法行事，但法律的角色是边缘性的，只要是法律未明文禁止的皆可行动。 再者，公共组织所制定与执行的法律带有权威性和强制性，而私营组织所制定的规则，人员的服从是自愿的。 3、公共组织权威的割裂 公共组织除了向上级行政单位负责外，同时也要考虑其服务对象、立法机关、司法机关和人民团体的要求，接受他们的监督。 4、公共组织受到高度的公共监督 5、公共组织间的相互依存性 6、公共组织政治因素的考虑 公共组织的行动发生于政治环境中，其制定的政策和行动的后果都具有政治意义。 7、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8、公共组织的独占性 公共组织的目标是公共利益，但公共利益大多抽象模糊。相对而言，私营组织的目标技术创造利润，企业的一切活动均以此标准来衡量。 9、公共组织的强制性 公共组织的活动本身具有强制性，凡是在其职权范围内的事务，皆有管辖权，并有权依法对公民违法行为进行处分。 【考点3】公共组织设计与管理的一般原则 1、统一指挥，统一目标 统一指挥的前提条件是统一目标。要实现目标统一，就必须对总目标进行分解，并分配给每一部门和个人，使每个部门、每个人的目标成为实现组织总目标的一个有机组成部分；以目标为基础，建立各种形式的责任制，讲求合理分工与协调。统一领导是统一指挥的关键。机构设置统一是统一指挥的保证。 2、分层管理，分权治事 要实现分层管理，分权治事，就必须处理好两种基本关系。一是管理幅度和管理层次之间的关系，在被管理单位和人员不变的情况下，两者呈反比例关系。二是集权和分权的关系首先只设立必要的管理层次，其次，实行逐级指挥，逐级负责制。最后，实行分权管理。
公共管理学重点整理
公共管理学重点整理 第一讲导论 1.公共管理的基本要素 Who?——谁来管理？ 公共管理者——人（公务员、公共事业举办者、公共事业工作人员等） 政务性管理人员：上级考核选派，民主选举的决策型高级管理人员 业务性管理人员：通过考试招聘等途径任用的执行型专业管理人员 公共管理者——机构 政府机构 非政府公共机构（事业单位） 非营利组织（公共事业组织、企业化的公益性组织） What?——管什么？ 从管理领域来看，要管经济、管社会、管政治 从具体公共事务内容来看，要管理10个方面的公共事务：国家发展战略、公共政策与决策、法律和行政程序、公共部门人力资源——公职人员、公共财政（公共预算、政府采购等）、国土和其他公共资源、自然环境和人工环境、公共项目、公共信息、各项公共事业、政府绩效 从与私人部门的比较来看，要根据公共管理的要求和特点管理公共部门自身： （1）不同的结构——权利责任的清楚与模糊：公共机构组织效率的管理 （2）不同的激励——客户和资金：公共激励机制的管理 （3）不同的背景——长期连续性与届内任期短期性：决策体制管理
（4）不同的目的：利润与大众福祉：公共部门的公共性管理 Why?——为什么管？ 市场失灵：看不见的手看不见了路 政府失灵：看得见的手只看自己的手指 外生性失灵——不完全信息决策 内生性失灵——非公共利益行为 体制性失灵——投票悖论、组织间关系、时滞 传媒和舆论失灵：非正式组织行为、无政府主义行为、奴隶思想 How?——怎样管？ 角色与知识的运用，三个角色(人际角色、信息角色、决策角色)，两类知识，新问题 2.案例教学法在公共管理学的作用 作为管理学科，案例教学法是非常重要的组成部分。在案例教学法中，知识是双向流动的，通过双方的沟通交流，不仅学生能够获得知识、真理和智慧，教师也能获得教学经验，开拓教学视野，进一步丰富自己的教学知识，同时也有利于提升学生的学习兴趣，培养综合思考的能力，以及联系案例运用理论的能力 3.公共部门管理和私人部门管理的区别 政治权威——经济权威 多元制衡——自主性 公共利益——私人利益 法的支配——意志支配 政府——市场
张成福、党秀云-公共管理学考研笔记
育明教育 中国考研专业课辅导第一品牌 八年专注于北京邮电大学行政管理考研专业课辅导。 2014年，育明教育共有4名学员成功考上北京邮电大学行政管理专业，包括初试第二名侯liyuan（1对1学员，374分，二本）。 更有8名学员成功考上北大行管，12名学员成功考上中国人民大学公共管理学院。2015年北京师范大学行管考研全程班（基础+强化+冲刺）优惠价2500元！赠送阅卷 人指导一对一指导！
2015年北邮行管考研参考书（官方版） 615 公共管理理论 《公共管理学》（修订版），张成福、党秀云，中国人民大学出版社，2007年1月版（为主）； 《公共管理导论》，欧文·休斯，中国人民大学出版社（第三版）。 819公共管理专业综合 《行政管理学》（第四版），夏书章主编，高等教育出版社、中山大学出版社，2008年版； 《社会学概论新修》（精编版），郑航生，中国人民大学出版社，2009年版（为主）； 北邮参考书复习特点解析： 夏书章的《行政管理学》框架非常明晰第一遍背诵的时候列出整体框架笔记 《社会学》关注重点概念的定义重点理论的内容 张成福的《公共管理》条目较多我认为公共政策是重点一定要熟练背诵可能有些问题会混淆注重重点概念的区分 休斯的《公共管理导论》在近两年的比重越来越大可能因为翻译的问题或者外国人思路的不同
以下由育明教育考研考博辅导中心提供 张成福、党秀云-公共管理学考研笔记 第一章公共管理导论 一．公共管理的含义: 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。 二．公共管理的性质：（育明教育注：了解） （１）承认政府部门治理的正当性； （２）强调政府对社会治理的主要责任； （３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（４）强调多元价值； （５）强调政府绩效的重要性； （６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法； （７）以公共的福祉和公共利益为目标； （８）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。 三. 公共管理的研究途径：（育明教育注：重点） 依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。 （一）P途径下的公共管理： 1.背景：P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代，在70年代，由于对传统公共 行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。 2.含义：即以公共政策为研究途径的公共管理理论研究。认为，公共管理必须与公共政 策的形成与制定密切相关。 3.性质： 1）P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。 2）以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向； 3）研究方法上，大多采用个案研究法。 4.公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识： １) 视公共管理为政策分析互补之物； ２）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材； ３）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。
公共管理学 考试重点
第一章 公共管理： 对由多数人组成的正式或非正式组织的安排，如国家（政府）管理、大学管理、没有明确的隶属关系，地位比较平等，更多地依靠规则、政策、法律。 公共管理： 是指以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权利，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。 公共事务： 公共事务是指该社会的统治阶级为了把社会控制在秩序范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。 公共事务的特征： 一是阶级性。 二是公益性。公共物品与公共服务具有消费的非排他性，因此，受益对象是一定范围的时候公众。 三是多样性。质和量的不同追求，决定了公共事务种类的多样性特征。 四是层次性。全球性公共事务、全国性、地方性等不同层次。 公共管理的分类： 1.政治性公共管理：公共政策管理、公共安全管理、公共危机管理 2.社会性公共管理：公共财政管理、公共组织管理、公共项目管理、公共信息资源管理、公 共人力资源管理、公共文化事业管理、公共教育事业管理、公共卫生管 理、公用事业管理 公用事业管理： 是指从公共利益出发通过网络传输系统提供居民必需的产品和服务的行业，主要包括电力、电信、供水、供气、供热、排水、污水和固体废弃物处理、城市轨道交通等产业。具有地域差异性、公益性、垄断性、外部性、整体性与可分型等特征。 公共权力： 就是用于管理和处理公共事务的权力，它是由社会成员的共同需要而产生的，其主要目的在于维持、调整和发展整个社会生活的基本秩序。 公共权力的作用： （1）维持作用：公共权力要维持社会生活的基本秩序，使其具有一定程度的稳定性，保证人类社会的生存与发展。 （2）调整作用：公共权力对某些变化了的社会基本秩序作出调整，以克服社会内部的一般矛盾与冲突，防止其向对抗方向转化。 （3）引导作用：公共权力还会推动和引导原有的生活秩序向一定方向演变。 公共行政 是指政府或公共组织在宪法和有关法律的规定范围内对社会公共事务的管理活动。 P途径的公共管理研究：即公共政策的途径 B途径公共管理研究：即企业管理途径 公共管理的特征： 1、公共管理是一个整合性概念，采用企业和行政管理的相关理论来研究整个公共事务。 2、乐观的规范研究领域，将私部门管理的方法和手段运用于公共部门，但未改变公共 部门的主体性。
张成福《公共管理学》(修订版)课后习题详解(第1~4章)【圣才出品】
张成福《公共管理学》（修订版）课后习题详解 第一章公共管理导论 一、概念题 1．公共管理 答：公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。公共管理的特征包括：①承认政府部门治理的正当性；②强调政府对社会治理的主要责任；③强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；④强调多元价值；⑤强调政府绩效的重要性；⑥既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；⑦以公共的福祉和公共利益为目标；⑧公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，重点在于将公共行政视为一门职业，公共管理者则是这一职业的实践者。公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生和发展较为模糊，公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。 2．公共管理学 答：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。它是一个科际整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用科学。这一学科的目的在于帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需的知识、技能与策略。 公共管理作为一门学科或研究途径，其特征包括：
（1）公共管理学是整合性概念，是介于公共行政和企业管理的之间的研究领域。 （2）强调将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。 （3）重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。 （4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。 （5）公共管理强调价值调和与责任。 （6）公共管理关注和重视政府改革与再造。 （7）公共管理是一个科际整合的研究领域，从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。 3．新公共管理 答：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。新公共管理的前提假设是：通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。 新公共管理理论认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造企业型政府。这一理论的核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。 新公共管理的特点主要有：①即时的专业管理；②标准明确与绩效衡量；③强调产出控制；④转向部门分权；⑤转向竞争机制；⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；⑦强调资源的有效利用。
张成福 公共管理学 考研状元笔记,考研参考书笔记
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公共管理考试重点
公共管理考试重点 一．名词解释 1.公共物品：公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及 收费困难等特征的物品。通俗的来讲，所谓的公共物品是指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。国防、外交、法规政策都是典型的公共物品。 2.治理与善治（网络治理）：治理可泛指任何一种活动的协调方式，罗茨提出了 治理的六种用法即国家治理、公司治理、新公共管理、善治、社会——控制系统和自组织网。本书认为治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主题彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。治理实质上是一种合作管理。合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素。 3.公共组织：广义上，公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益 关系为目的的组织，它既包括了政府组织，也包括了第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。 4.管理层次与管理幅度：管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数，可以 帮助区分工作任务和职权的轻重，一般将公共组织分为三个层级即高层、中层和基层。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目，是衡量管理工作复杂性的重要标志。 5.公共组织的一般结构模式：直线结构，职能结构，直线——职能结构，矩阵 结构。应了解各自的优缺点及典型代表。 6.政府间关系：指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包 括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。 7.公共政策：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社 会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 二．简答及论述 1.“公共管理”和“私人管理”的差别P6 ①使命不同。前者追求公基服务和公共利益，后者追求私人营利。 ②公共管理的效率意识不强。公共管理资金来源为财政划拨而且运作过程缺乏竞争。 ③公共管理尤其政府管理更强调责任。公共部门不像私人部门的权力责任划分那么清楚。 ④就人事管理而言，公共管理的人事管理系统更复杂更严格。公共部门的公务员绩效评估 标准更复杂，雇佣和解雇也更困难。 ⑤相比之下，公共管理具有明显的政治性和公共性。公共管理包括广泛而复杂的政治活动。 2.公共管理学的学科特征P22 ①就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范 围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。
北京邮电大学公共管理考研张成福《公共管理学》(修订版)笔记
北京邮电大学公共管理专业考研备考资料-育明考研 一、北京邮电大学公共管理学院公共管理专业考研招生情况（育明斯太朗考研） (2) 二、北京邮电大学管理学近五年复试分数线（育明斯太朗考研） (2) 三、北京邮电大学公共管理专业近五年硕士研究生招录情况统计表（育明斯太朗考研） (3) 四、北京邮电大学公共管理专业考研参考书（育明斯太朗考研） (4) 五、北京邮电大学公共管理专业考研资料一本通（目录） (4) 六、615公共管理理论考试大纲 (6) 七、819公共管理专业综合考试大纲 (10) 八、参考书笔记（获取更多参考书笔记欢迎咨询杜老师） (12) 七．公共管理与私人部门的管理之间的联系:（育明教育注：重点） (12)
一、北京邮电大学公共管理学院公共管理专业考研招生情况（育明斯太朗考研） 北邮作为特色工科类院校，信息科技一直是其强项，与清北交科等一线名校相比都毫不逊色，相对来讲其他学科排名一般，起步较晚。但是近年来北邮学科发展政策进行了调整，对人文社科类专业越来越重视，从这几年的财政投入就可以看出。而且北邮在电信、网络、通讯等领域多年积累了丰富，毕业生认可度高，经育明教育统计，北邮公管的就业以国企、事业单位居多，尤其三大运营商每年都有大批岗位。综合以上因素，北邮公管的竞争难度属中等，但性价比高，对于外地希望进京读研或者以国企为就业意向的同学来说，是理想的选择。 二、北京邮电大学管理学近五年复试分数线（育明斯太朗考研） 复试内容和计分标准 1、复试内容
复试内容包括综合素质考核、思想政治素质考核、心理测试、笔试、面试、外语综合能力测试等内容。 2、计分标准 复试成绩满分为100分，含外语综合能力（10%）、专业笔试（40%）、专业面试（50%） 总成绩=初试总成绩÷5×70%+复试成绩×30% 复试形式 1、专业笔试科目：公共管理学 参考书：徐双敏，《公共事业管理概论》第一版，北京大学出版社 冯静，《公共政策学》第一版，北京大学出版社 2、专业面试 组织形式：硕士点负责人组织本专业所有硕士生导师参加。 面试地点：公共管理专业面试 思想政治考核、资格审核 面试内容： （1）专业面试：外语综合能力、专业基础知识及前沿知识、科研能力、应变反应能力。 （2）思想政治考核、资格审核。 三、北京邮电大学公共管理专业近五年硕士研究生招录情况统计表（育明斯太朗考研） （北京邮电大学考研咨询育明·斯泰朗考研杜老师扣扣：八九三二四一二二六） 育明教育解析：从表中可以看出，北邮近几年的招考人数虽有些调整，但目前已经趋于稳定，14人左右。每年的报录比基本在1:10左右浮动，形成了比较成熟的招考模式。同学们在复习过程中一定要克服浮躁，稳扎稳打的走完五轮，坚持到底，考取北邮公管是稳定可预期的。
公共管理学基础的知识点
公共管理学 第一讲公共管理学概论 问题： 1.公共管理与私营部门管理之间的区别。 2.公共管理学对传统行政学的突破。 3.公共管理学产生的时代条件。 4.公共管理学的内涵。 5.公共管理学在中国发展中的地位。 一、公共管理学的内涵。 (一)公共管理学的核心问题是如何处理“公共物品”和“公共事物”。 “公共物品”是属于大众所有的物品。 “公共物品”的特性： 1）非竞争性。是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。 2）非排他性。是指阻止一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。 “公共物品”是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。 (二)管理。是指在一定的环境之中，管理的主体为了达到特定的目的而用一定的职能和手段 对管理的客体加以调节控制的过程。 公共管理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的管理，以保障和增进 社会公众利益的职能活动。 公共管理有五个内涵。 1)公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。 2)公共管理对象是公共事物。公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系； b.公共事物管理的受益对象是社会公众。 3)公共管理是永恒存在的。具体的内容随着时代的变迁而调整。 4)公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作 绩效不能简单以利润或效率作为标准。 5)公共管理具有公共性决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。 二、公共管理的具体类型。“三分法”。a.公共政策。是政府制定的，以便于管理。b.政府管理。 处理公共事物，提供公共产品和服务。包括行政机关，立法机关，司法机关等。c.非政府组 织管理。是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和服务的活动。 公共管理学。是一门运用包括管理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公共管理部门和公共管理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务以霎时和公平分配社会公共利益的知识体系。 三、公共管理学的特点。 1.公共管理学是一个整合的概念。延续了公共行政和公共政策方面的内容，以及企业管理方面 的内容。 2.公共管理学在不改变公共部门公共性的情况下，将私部门的管理手段和方法运用于公部门。 3.公理管理重视与外界环境关系，强调以最高领导者的战略设计和政策设计为核心。 4.公共管理并不等于政府管理，而是意味着一种新的治理方式。 5.公共管理强调的是价值调和与责任。“效率，效能，公平，经济。” 6.公共管理关注和重视的是政府的改革与再造。建立服务型政府，比如电子，生态，高效及法 制等。
张成福《公共管理学》笔记和课后习题(含考研真题)详解- 公务人力资源管理【圣才出品】
第8章公务人力资源管理 8.1复习笔记 一、人力资源的特性 （1）人力资源的含义 人力资源是指人所具有的对价值创造起贡献作用并且能够被组织所利用的体力和脑力的总和。 从广义上来看，一国的人力资源泛指现在和未来一切可能成为生产性要素的人口，包括现实的人力资源（即一个国家或地区在一定时间内拥有的实际从事社会劳动的人口）、潜在的人力资源（一个国家和地区中具有劳动能力的人口）和未来的人力资源（那些未达到劳动年龄的人口）。 从狭义上来看，人力资源是指一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活动的劳动力人口的数量和质量。 （2）人力资源的特性 ①人力资源为能动资源 能动性的核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。在经济活动中，人力资源是惟一起创造作用的资源。创新是一切组织活动的生命，而只有高质量的人力资源才能承担不断创新的任务。 ②人力资源是高增值性资源 人力资源基于“人”的特性，其所产生的价值与影响、收益的份额远远超过其他资源；人力资源和其他资源一样，在投入使用以后都可能引起损耗，但人力资源却能在使用过程中不断实现自我补偿、更新和发展。因此，人力资源是一种高增值的资源。
③人力资源无法储存 人力资源无法储存，如果现在不及时应用人力资源，就不能得到人力资源的价值，因此，闲置的人力资源是对人力资源的巨大浪费，惟有前瞻性地、有计划地与适时地运用人力资源，才能发挥人力资源的作用。 ④人力资源必须不断地投资、维持与提升才能保持其价值和增值 为了维持人力资源的价值，一个组织只有依据社会和环境发展的要求、组织与个人的要求，持续不断地投资于人力资源，强化其知识、技能与态度，才能适应变革的压力，发挥人力资源的价值。 二、现代人力资源管理的兴起 1．现代人力资源的兴起 人力资源管理是20世纪70年代，特别是80年代以来流行与兴盛的一个管理领域。人力资源管理（HRM）一词，经过整个80年代再跨90年代，逐渐被管理者及管理学者们所熟悉。传统上，涉及人力的管理问题，人们所习惯并熟悉的词汇是人事管理。但现代管理认为人力资源管理一词取代传统的人事管理一词并非仅仅是词语的变化，而是反映了时代变化的特征乃至管理理念的变化。 2．人力资源管理兴起的主要原因 （1）人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识 20世纪80年代以来，人力资源和人力资本的重要性已被人们广泛地认同和接纳。人们普遍认为人力资源是国民财富的最终基础，人是积累资本，开发自然资源，建立社会、经济和政治组织并推动国家向前发展的主动力。企业或事业唯一真正的资源是人，管理就是充分开发人力资源以做好工作。
公共管理学的复习重点
公共管理学的复习重点 1,公共管理学:以公共管理活动为实践基础,以探究公共部门管理公共事务的本质与规律为研究对象的学科。(新公共管理的特征:1以顾客为向导,奉行顾客至上的全新价值理念。治道变革,政府职能由计划变为掌舵。3引入竞争机制,重视效率追求,改革公务员制度,创建有事业心与有预见的政府) 2、事业单位:就是我国特有的公共组织,随计划经济体制建立而出现,有对部分公共事务进行管理作用。指为了社会公共利益,国家机关举办或其她组织利用国有资产举办的,从事教育,科学文化卫生体育等活动的社会服务组织。 3、公共组织:以管理公共事务,提供公共产品与服务,维护与实现社会公共利益为目的,以协调利益关系,提供公共服务,管理公共事务,拥有法定的或授予的权力的所有组织实体。 4,第三部门:独立于政府与私人部门之外,以实现公共利益为目标,强调非营利性资源性的合法组织。 5、公共政策:国家机关与党政组织及其她获得授权的社会政治团体,个人等政策主题,以权威形式标准化地规范在一定历史时期内要实现的政治经济,文化与生态目标的行为准则,就是一系列法规,措施,条例等的总称。 6公共部门战略管理:即战略管理在公共部门的应用,就是公共部门在分析内外环境变化的基础上,确立与调整组织的长期战略目标,并进行适当的政策选择,整合组织资源来实现组织的战略目标的政策决策与实施过程。 7、公共危机:指由于突发事件引起,严重威胁与危害社会公共利益与公共安全,并引发社会混乱与公众恐慌,需要运用公共权利,公共政策与公共资源紧急应对与处理的危险与非常事态。 8、公共危机管理:指政府或其她社会公共组织使用现代科学技术与方法,防止可能发生的危机,预防警戒危机发生的征兆,及时处置已发生的危机,恢复危机造成的损失伤害,甚至将其转化为机会,保护公民的人身安全,维护社会稳定的活动。 9公共部门人力资源管理:公共部门依据人力资源开发与管理的目标,对其所属的人力资源开展的战略规划,甄选录用,开发培训,绩效评估,薪酬福利的管理活动的过程的总与。 10:公共财政管理:指公共组织为保证公共管理职能的有效履行,采用财务管理的一系列分析方法,技术与管理工具,对公共管理活动中所发生的公共财政收支状况所进行的分配,决策,管理与监督等一系列技术行为的总与。 1,公共财政:政府为实现职能并满足公共需要,凭借政治权利与财产权利,在公共领域进行的资源配置与收入分配的经济活动。 2,绩效管理:围绕组织的目标开展,以绩效评估为核心内容,在绩效评估结果的基础上进行反馈与调整组织及其成员行为的管理方式。 3,复式预算:把全部财政收入与支出按经济性质分别编入两个或者两个以上的预算表中,各项收支之间建立明确的对应关系,以便促进公共组织更加科学合理的使用资金,准确的反映财政收支状况与财政赤字的形成原因,有利于国家对经济活动进行深入分析与控制调节。 4、大部制:也叫大部门体制。在政府的部门设置中,将那些职能相近,业务范围趋同的事项集中,由一个部门统一管理,最大限度的避免政府职能交叉,政出多门,多头管理,以提高行政效率,降低行政成本。 5、战略管理:就是组织适应外部环境变化,在制定与实施关于组织未来发展方向,目标与行动方案的规划过程中,所进行的决策,组织,协调,评价与控制的一系列活动。以及从事这些活动的艺术性与科学性。 6公共部门绩效管理:以公共利益为价值取向,以经济、效率、效益、服务质量的提高与公民满意为直接目标,运用绩效评估的方法来反馈与修正管理过程的方法与机制 一:公共组织的功能特征:1,以管理公共事务,实现公共利益为基本职责。2不以盈利为目的。3
张成福-.公共管理学笔记doc
第1章公共管理导论 1.1 公共管理的意义 皮瑞和克莱姆的观点 公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理这是为职业的实践者，而非政客或政治家。 卡尔森和欧尔曼的观点 公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。 奥托、海蒂和沙夫里茨的观点 公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。 波茨曼与史陶斯曼的观点 公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。 休斯的观点 与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。 本书对公共管理的理解 共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
1.2公共管理学的发展与研究途径 公共管理学的发展 公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。 公共管理的研究途径 依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（public policy approach，简称P途径）以及企业管理途径（business approach，简称B途径）。 公共管理学的特质 1. 公共管理是以整合性的概念。 2. 公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。 3. 公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。 4. 公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。 5. 公共管理强调价值调和与责任。 6. 公共管理关注政府改革和政府再造。 7. 公共管理是以科际整合的研究领域。 1.3 公共管理的特质以及与私部门管理的区别 政治权威与经济权威 公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。 多元制衡与自主性
公共管理学复习题(附答案)
公共管理学复习题 一、关键术语 1、公共管理学6 公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。 2、新公共服务理论76 “新公共服务”，指的是关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。 3、公共组织85 公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负责公共责任。 4、事业单位108 事业单位是随着我国计划经济体制的建立而出现的、我国特有的、对社会公共事务进行管理的实际承担者。 5、人力资源216 人力资源（human resouce,HR）是指在一定区域内的人口总体所具有的劳动能力的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动的能力人们的总和。 6、公共预算255 公共预算是指经法定程序批准的政府年度财政收支计划，以及政府的资金筹集、使用计划及相关的一系列制度等。 7、政务信息存储308 政务信息存储是政务信息资源管理中继加工之后的重要内容或环节，是指将加工处理后政务信息资源（包括文件、图像、数据、报表、档案等）按照一定的规定记录在相应的信息载体上，并按照一定的特征和内容性质将其组织成系统化的检索体系的过程。 8、公共危机管理340 公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称，目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。 9、经济手段382 经济手段是公共管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。 10、公共管理监督433 公共管理监督就是指种类主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使公共权力的行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。 11、效绩标准473 绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求补评估做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。绩效标准不仅要包括基本标准，还要有卓越标准，这样才能发挥绩效管理的激励作用。 12、公共部门改革497 公共部门改革是对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为，它涉及公共部门自身的改革和公共部门在整个社会的职能定位方面的改革两个方面，其目的是为了优化公共组织结构及其职能，提高效率和服务质量以适应社会发展变化的要求。 13、政府职能530
张成福《公共管理学》笔记和课后习题(含考研真题)详解(第13章 公共管理的新策略——第15章 企
第13章公共管理的新策略 13.1 复习笔记 一、公共服务的民营化 1．民营化的意涵 （1）民营化的含义 公共服务的民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程，即政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。公共服务民营化的类型主要有：撤资、委托、替代。 （2）民营化的主要目的 ①利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量； ②针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以缩小政府活动和政府职能的范围。 （3）关于民营化的争论 ①支持民营化者以公共选择理论为依据，认为政府失灵经常出现，而民营化意涵某种程度的“再市场化”。通过民营化方式，可以减少官僚体系的繁文缛节、政府的过度膨胀，可以提高政府公共服务的品质与效能。 ②民营化的反对者认为，民营化不但会侵害主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识，民营化会动摇这种整体意识。另外，市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。 2．民营化的类型
（1）民营化基本类型 ①撤资 公营事业或资产移转至民间。此种移转型之民营化可经由出售、无偿移转及清理结算等策略进行。而出售及无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人。而对于经营绩效不佳的公营事业，则可通过削减预算、关闭工厂以及出售资产等方式使之退出市场。 ②委托 政府部门委托私营部门承担部分或全部财货与服务的生产活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有： a．签约外包。即政府将部分货品或服务委托民间提供办理。 b．特许权。指由政府提供给私营部门经营权，但政府保留“价格率之核准权”，而费用由使用者支付。如申请者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众、政府共同决定核准权。 c．补助。即由政府通过免税、低利贷款、直接补助等形式，以形成“诱因操作”。 d．抵用券。由政府核发给有资格使用的民众，以指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施。 e．强制。由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金即是由私营部门支付分担或共同承担若干社会安全责任。 ③替代 当大众认为政府所提供的生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。替代的形式有： a．功能不足之替代。如当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安