日本农业支持政策及对中国的启示_董捷

日本问题研究

Japanese Research

2013年第1期第27卷（总第166期）

Vol . 27 No . 1Mar . 2013

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日本农业支持政策及对中国的启示

董 捷

（中国社会科学院 研究生院，北京 102488）

摘 要：日本通过农业支持政策对农业实施保护，其保护程度在发达国家中是比较高的。日本的农业支持政策经过了高关税、严格价格控制、农业经济协调发展、注重生态保护4个阶段。现行的农业支持政策存在粮食管制制度严格、关税保护政策引发的利益损失、农协负面作用等问题，目前正通过发放专项补助、改变农业结构、改进农协功能等措施对现行农业支持政策进行改革。研究日本的农业支持政策，将对中国有重要的启示作用。关键词：日本农业支持政策；价格支持；关税保护；农协组织 中图分类号：F310 文献标识码：A 文章编号：1004—2458(2013)01—0041—04

一 、日本农业支持政策的历史演变（一）日本农业支持政策的发展阶段

（1）从明治维新开始到二战之前为农产品高关税、严管理阶段。主要内容是：政府对稻米实施关税保护以防止粮食进口对日本安全的冲击和避免可能引起的外汇波动、为保护国内农业实施大米等粮食流通管理、一战后政府出台《稻米法》，政府对市场上的稻米供给实施控制，并对稻米进口增加进口关税限制。

（2）二战后到20世纪60年代初为保障、支持战后日本农业的复苏与发展阶段。二战结束后，日本政府颁布并实施了《食品紧急措施法》，法律赋予日本政府拥有大米的价格决定权，对大米实行全量销售与收购，大量资金用于农业的基础设施建设。日本对农产品实施有选择的扩大生产，重点发展肉类、牛奶、水果、蔬菜等高需求的农产品，而减少对大豆、水稻等需求增长空间趋小的农产品的支持力度。

（3）从1962年到20世纪90年代为农业与经济协调发展阶段。日本政府与1962年颁布《农业基本法》，目标是提高农业生产率、缩小城乡差距、实现工农间的收入平衡。主要内容包括价格支持政策、财政支持政策和信贷支持政策。

（4）1999年至今为注重生态效益阶段。日本政府出台了新基本法《粮食、农业、农村基本法》，保持农业稳定、发展农业多样性、实现农业

可持续发展以及实现农村振兴，另外，新基本法还确定了农产品自给率目标。新基本法的制定在突出日本农业的经济效益的同时更多的强调了其生态效益。

（二）农业支持政策调整趋势

一是对农业的支持仍保持较高的水平。 二是农业支持的手段逐步从市场价格支持向生产者直接支付转变， 这一转变使支持政策更多地归于 WTO 农业协议的“绿箱” 政策中。 三是强化了对环境保护和农村发展等方面的支持力度。

二 、日本现行农业支持政策的具体内容（一）农产品价格支持政策

日本的农产品价格支持政策，自二次世界大战后经历了一个演变过程，逐步形成了一套行之有效的支持政策体系，包括价格管理制度、最低价格保证制度、稳定价格补助金制度以及稳定基金制度。农产品价格管理制度是指日本政府直接控制价格的制度，即由政府直接规定购销价格，收购价格高于销售价格时差额由财政补贴的价格制度，适用对象为大米和烟草；最低价格保证制度是指当市场价格低于政府所规定的最低价格水平时，政府按该价格买入全部农产品。这样做是为了保证生产者的收入和再生产的维持；稳定价格制度是指在自由市场的前提下，通过政府相关买卖操作和供求调整功能稳定市场价格，以防止肉类等产品的批发价格产生巨

收稿日期：2012—05—12

作者简介：董捷（1984—），女，河北怀安人，中国社会科学院研究生院财贸系金融学专业博士研究生，主要从事金融改革和金融支持政策研究。

日本问题研究2013 年 第 1 期

大波动。补助金制度是指对于豆类产品规定一个基准价格，当销售价格低于基准价格的时候，农民可以得到基准价格与市场价格间的差额补贴；稳定基金制度是指小牛肉、蛋类及加工水果等产品的市场价格下跌到政府规定的目标价格以下时，政府、农协、生产者三者共同出资对市场价格和目标价格的差额进行补贴。

（二）收入补贴政策

日本20世纪80年代前的收入支持政策，应用范围最广的是通过农产品保护价收购手段,来稳定或增加农民收入，属于间接性收入支持。但随着多边贸易谈判的压力的增大, 各国开始把农业支持政策由价格支持政策转向收入补贴政策，主要包括直接补贴、灾害补贴、投入补贴等。农作物直接补贴的目的是平抑不同地区间的成本差异；灾害补贴是指政府对因灾受损的农地、农业设施进行的补贴，目的是减少农民收入损失。而投入补贴是指在一定标准下，把农户联合起来集体平整耕地，区划田块或蔬菜大棚建设等农业生产投入给予的补贴，其中投入的一半由中央财政进行补贴，25%由都府县进行补贴，其余部分可以从接受国家补贴的金融机构获得相应的贷款[1]。日本普遍开展农业保险，由政府直接参与保险计划，给予部分保险补贴。政府有计划地对工商业进行引导，当企业进入农业经营领域时,政府会帮助农民进行农产品的生产和销售,以缩短农产品从生产到消费的周期时间,加快农业资金的周转和流通速度,有助于日本农民获得更多收入。尤其是在销售领域,企业通过系统的管理,对市场进行大规模调查、增加广告投入、加大品牌宣传并利用完善的销售网络及流通渠道,以利于更好地销售日本农产品。

（三）稻作经营安定支持政策

稻作经营安定支持政策，也就是日本的稻作经营安定对策，即利用政府和农户两方面共同出资建立起来的基金，对稻米价格下降而带给农民的损失进行补尝，从而支持稻米产业发展的对策。政府设立这项对策的意图是想在今后将“稻作安定经营对策”逐渐发展成收入保险制度，充分利用WTO的绿箱政策做到既能支持农民收入稳定，又可以作为被免于削减的对象。具体内容是：以各品牌大米3年市场价格作为基准价格，当稻米价格低于基准价格时，就由稻作安定经营基金当中支付基准价格和当年价格差额的80%。补贴资金的来源由政府提供基准价格6%的基金和由农户提供大米基准价格2%的资金共同组成，共同建立稻作安定经营基金[2]。该政策的实施，使得日本稻米产品价格始终高于市场价格，保护了稻米产品生产农户的利益。

（四）农协发展支持政策

农协是连接农户和政府之间的重要桥梁和纽带。1947年农协法颁布以后，为了支持农协的事业，日本政府制定和实施了农协发展支持政策，包括免除营业收益税和营业税、农协所得税3种税目，政府对农协建设仓库、增加固定设施投资等提供80%的补贴。日本农协得到政府的大力支持，对农民生活及农业的生产起到了非常重要的作用。首先，对农户提供生产指导。农协对农民提供全面的生产指导，具体包括农作物栽培技术、优良品种、农业生产计划、种植业结构调整等。此外，还借助农协自身优势，加大农产品的开发力度，以增加农民的经济效益。其次，尽可能促进农产品销售。农协促进销售的办法主要有两种：一是在农协内部寻找和确定市场营销能手，并聘请其担任营销部的经理；二是从社会上选择招募擅长市场营销的人才。正因为如此，日本农协的营销人员都具备相当的销售经验，这样极大程度的提高了营销效率。第三，对生产生活资料实施集中采购，以降低生产成本。日本农协根据社员的具体需求集中统一的从厂家批发所需生产资料，以减少流通环节，相对于零售价，社员获得生产资料的价格要便宜很多，这样就在一定程度上降低了成本。第四，信用合作。日本法律规定农协可以自行办理信用事业。这样，农协的信用社不但吸收有剩余资金社员的剩余且不急用财产，而且还对那些需要资金的社员提供贷款。大部分农协信用社的存贷资金都是带息的。社员可以通过农协信用社，调剂资金余缺。此外，作为信用联合会中央联络机构的全国信联协会，为会员提供咨询、协调以及指导等相关服务。

（五）一般性支持政策

一般性支持政策，主要是农业基础设施建设支持政策。日本对本国农业的基础设施建设非常重视，并设立了众多补贴项目。针对农田改造项目，如果达到规定标准的项目，费用的一半由中央财政通过预算进行补贴，县财政的补贴占25%，村财政的补贴占15%，剩余的部分由农民自己负担；对于兴修农田水利设施的补贴，80%用于农田的改造，剩余部分则用于大型公共水利设施建设[3]。

（六）农业对外贸易支持政策

日本农业对外贸易支持政策主要包括关税和非关税两种措施。关税措施是指对进口农产品征收高关税，且征税覆盖种类多，从量关税与从价关税并用，抬高贸易门槛。非关税措施包括立法禁止或限制进口、建立进口的数量价格限制机制，另外还利用农产品贸易技术壁垒对农产品进口进行限制，以保护国内农业生产。

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经济研究董捷：日本农业支持政策及对中国的启示

三、 现阶段日本农业支持政策存在的问题

及改革思路

（一）日本农业支持政策存在的问题

缩小农民与工人收入差距和缩小农业与工业效率差距是日本农业支持政策的两个目标，通过一系列农业支持政策的实施，日本农民收入有了显著提高，缩小了与工人的收入差距。不过第2个目标没有实现：农业与工业间的差距还是十分巨大，农业竞争力下降，工农业效率差距更大了，薄弱的农业给政府政策的实施造成了压力[4]。目前日本农业支持政策的主要问题包括：

1. 粮食管制制度阻碍了农业生产发展

日本对粮食实行政府主导的收购和配给制度。粮食价格在政府的管制下持续保持在高位，导致农业生产者更倾向于自给自足的农业生产模式，因为自己耕种会比购买粮食便宜划算，后果是单个农业生产者不愿出让土地，从而阻碍了集中化的农业生产，不利于农业生产效率的提高，扩大规模农业结构改革遇到瓶颈。

2. 关税保护政策引发的利益损失

（1）日本国内消费者蒙受损失。日本对进口的农产品实施差别关税，尤其是大米（490%）、小麦（210%）等[5]。另外，由于关税标准的制定依据还停留在上世纪80年代内外价格差价确定的基础上，事实上已经起不到关税保护的作用，反而进一步助推了国内农产品价格的升高，最终导致了日本国内消费者蒙受了高价格损失[6]。（2）国内经济受到损失。日本对一些国家实施紧急进口限制，在无确切合适理由的情况下对其他国家实施严厉的进口限制，有可能引起其他国家对其实施贸易报复措施，导致本国受到相应制裁，进而导致日本国内经济遭受损失。（3）关税保护政策使得日本农业参与国际合作的机会大大减少，一方面使农产品差异化相对利益受到损失，另一方面农业结构调整步伐缓慢，由结构调整引致的经济增长受到影响。

3. 农协制度方面存在的一些问题

（1）由于农协可以从高粮价销售中得到高额的手续费回报，导致农协对农户高价销售农业机械、农业化肥等，以助推粮价的提高。（2）包括土地流转收入和农业贷款收入都被农协占有，在一定程度上，农协阻碍了农业竞争力的提高。

（二）日本农业支持政策的改革思路

1. 通过发放专项补助金拉低粮价

借鉴欧盟经验，通过直接向高依存度、对农业生产起重要影响的主业农户发放补助金，这样拉低粮价有助于消费者利益的提高。

2. 建立农业用地出让补助计划

政府有计划的对一些出让土地的农户给予补助，有利于激励单个农户出让土地，最终有利于规模化农业生产。

3. 推进大米流通体制改革，改善农业进出口结构。

建立自由公平的农产品交易市场，形成稳定合理的大米价格，在大米产量增加、价格下降时进行补贴。政府提高监管力度，保障农产品流通的透明度。另外，采取温和合理的农业进出口政策，力图改善国内农业结构，加强与国际农业组织的合作。

4. 对农协功能进行调整

根据农协对不同农户的作用程度进行功能划分，实现信用事业和农业共同救济事业相分离，分离农协功能，让农协专门进行信用事业，再建立专门的部门进行与农业生产相关的活动。

四、 日本农业支持政策对中国的启示

（一）重视和完善农业合作组织

农业合作组织在农户和政府间发挥着重要的桥梁和纽带作用。日本十分重视农业行业协会，大力推进农业合作组织的建立和完善，并引导农民参与其中，对农产品的生产销售以及农民的收入提供了巨大帮助。中国的农业合作组织无论在建立还是在完善方面都存在很多问题，国家应该鼓励农业合作组织的建设和发展，提高农业组织化程度，大力发展各种农业专业协会，并在政策和制度方面给予大力支持和引导。

具体而言，日本农业组织对中国的启示主要有以下几点：首先是政府引导并鼓励农民建立农业合作组织或者农业协会，并逐步提高农业合作组织和农业协会的规范性和组织化程度，以利于其发挥更大的作用，切实帮助农户积极发展农业生产并保护农户的利益。其次是农业合作社的建立一定要从本国国情出发，建立规范性的原则体系，保证合作社健康的发展。第三是通过农业合作社或者农业协会，搭建起政府和农民间的桥梁，以此为形式提高农民的自身素质，推广新技术的开发，增强农民的环保意识，最终提高农民的收入水平，保护农户的基本利益。第四是农协组织不应通过过高的手续费谋求自身利益，进而推高农产品价格。

（二）完善农业进出口补贴政策

日本的农业贸易支持政策对中国的启示包括：在出口方面，为了鼓励农产品出口，增加农产品在国际市场中的份额，一方面对出口的农产品进行适当的收税优惠和资金补贴，另一方面在资金上给予支持和优惠，包括发放低息贷款等。

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日本问题研究2013 年 第 1 期

在进口方面，选择性的进行农产品进口，以满足国内对多种农产品的需求。另外进口要有助于本国农产品竞争力的提升。

中国劳动力价格低廉，农产品生产成本低，在国际市场上具有竞争优势。中国应通过农业进出口政策的完善，在遵守WTO规则的前提下，与各国展开贸易来往，增加中国农产品在国际市场中的份额。

（三）加大农业新技术补贴，实现农业可持续发展

中国总耕地面积不少，但由于人口众多，使得人均耕地面积大约只有1亩左右，是世界人均耕地面积的1/3；中国的耕地的耕种质量也相对较低，中低等耕地则占总耕地面积的4/5，而只有1/5的耕地面积属于一类及二类耕地[7]。另外，由于缺乏监管和保护不善，导致化肥滥用、放牧过度等一些列破坏农业生态质量的行为，这些行为使中国的耕地质量进一步下降，严重影响了农作物的生产效率，给农户造成了巨大损失。日本的农业支持政策中对新技术的支持和一系列保护农业可持续发展的措施，值得中国借鉴和学习。比如要不断加大农业系技术的补贴力度，建立高效的农业生产模式，提高农业生产效率。对采用新技术的农产品实施价格补贴政策，逐步推进农业新技术的开发和应用；加强对农业生态环境的保护，发挥政府的引导作用，调动农民的积极性，发展绿色农业、循环农业、低碳农业；建立农业新科技，新技术的研发体系，引导政府、企业、农民共同参与农业环境保护；加大对采用新技术的农产品的支持和推广力度，增强农产品的竟争力等等，最终实现中国农业的健康持续发展。

（四）建立健全农业支持政策的法律法规体系

日本的农业支持政策通常情况下都是由国家的立法机构通过法律形式来制定的，并且对实施、监管农业支持政策的机构及权利范围也都通过法律进行相关界定。就新农村建设的每一项措施也都是以法律的形式确定，都是在法律的框架内进行的。

相对于日本，中国的农业支持政策在法制化方面还存在许多问题和不足。首先，中国的农业支持政策主要是以文件形式颁布的，缺乏法律基础和保障；其次，中国农业支持政策的执行机构的权利、范围还不明确；第三，中国对农业支持政策的法律监督还不到位。因此，中国应借鉴日本经验，建立健全农业支持政策的法律体系，使农业支持政策的制定、执行、监管均在法律框架下进行，使其在法律的制约下实施，最终形成具有中国特色的农业支持政策体系。

[参考文献]

[1]?郭玮．美国、欧盟和日本农业补贴政策的调整及启示[J]．经

济研究参考，2002(56)：31.

[2]?冯昭奎．日本经济[M].?北京：高等教育出版社，1998：78.

[3]?秦富．国外农业支持政策[M].?北京：?中国农业出版社，

2003：156.?

[4]?李春和．日本国发展农业产业化的经验与做法[J]．北方经

济，2001(5)：35.

[5]?任英．日本农业发展经验借鉴[J]．农村财政与财务，?

2005(3)：46.

[6]?山下一仁.?拥有高价农产品的日本的弱点[N]．经济学家周

刊，?2006—02—13.

[7]?郭翔宇，?曾福生，?刘葆金．农业经济专题[M]．哈尔滨：黑

龙江人民出版社，?2000：188.

[ 责任编辑 孙 丽 ]

Japan's agricultural support policy and the enlightenment to our country

DONG Jie

(Chinese Academy of Social Sciences,Bei jing, 102488, China)

Abstract: Japan through agricultural support policy carries out protection to agriculture, the degree of protection in developed countries is relatively high. Japan 's agricultural support policy after high tariffs, strict price control, agricultural economy to coordinate development, pay attention to ecological protection of four phase. Current agriculture to support policy in food control system strictly, tariff protection policy causes loss of benefits, farming assist the problem such as negative effect, is through the issuance of special subsidies, changes in agricultural structure, farming assist function improvement measures in current agricultural support policy. Study of Japan 's agricultural support policy, will state-owned to me important enlightenment.

Key words: Japan’s agricultural support policy; price support; tariff protection; farming assist organization

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