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清洁生产促进法

清洁生产从全过程控制污染关于《清洁生产促进法》的有关解释

一、制定清洁生产促进法的意义和必要性

清洁生产,是国际社会在总结了工业污染治理的经验教训后提出的一种新型污染预防和控制战略,以后又将清洁生产的要求逐步扩展到服务领域和产品,并开始探索建立“循环经济”和“循环社会”。清洁生产的实质,是贯彻污染预防原则,从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程控制,从生产和服务源头减少资源的浪费,促进资源的循环利用,控制污染的产生,实现经济效益和环境效益的统一。在过去的一个世纪里,世界上许多国家因经济高速发展带来了严重的环境污染和生态破坏,并导致了一系列震惊世界的环境公害事件。为了减轻污染对环境和公众健康的危害,企业界采取了各种污染治理措施,按排放标准和技术要求对产生的污染物进行处理后再向环境排放。这种“末端治理”模式虽然取得了一定的环境效果,但也存在着明显的缺陷和不足:一是治理代价高,影响企业竞争力和经济效益,致使企业界缺乏治理污染的主动性和积极性;二是治理技术难度大,并存在污染转移的风险;三是无助于减少生产过程中的资源浪费;四是政府行政监督管理的成本过高。

面对上述困境,一些企业通过提高生产过程中的资源利用效率,削减污染物,取得了良好的经济效益和环境效益,进而总结形成了废物最小量化、源头削减、无废和少废工艺、污染预防等新的生产和污染防治战略。联合国环境规划署在归纳上述做法的基础上,于1989年提出了“清洁生产”的战略及推广计划。清洁生产的英文是Cleaner Production,意为“更清洁的生产”,它是一个相对的概念,所谓清洁生产技术和工艺、清洁产品、清洁能源和原料都是同现有常规技术、工艺、产品、能源和原料相比较而言的。1993年以来,我国正式开始推行清洁生产。大量试点工作的经验证明,实施清洁生产,可以节约资源,削减污染物,降低污染治理设施的建设和运行费用,提高企业经济效益和竞争能力;实施清洁生产,将污染物消除在源头和生产过程中,可以有效地解决污染转移问题;实施清洁生产,可以挽救一大批因污染严重而濒临关闭的企业,缓解就业压力和社会矛盾;实施清洁生产,可以从根本上减轻因经济快速发展给环境造成的巨大压力,降低生产和服务活动对环境的破坏,实现经济发展与环境保护的“双赢”,并为探索和发展“循环经济”奠定良好的基础。

我国环境污染严重的根本原因在于多数企业尚未从根本上摆脱粗放经营方式,结构不合理,技术装备落后,能源与原材料消耗高、浪费大,资源利用率低。而解决环境污染的根本出路在于实施清洁生产,预防污染的发生。但在我国现阶段,要么不少企业和政府部门对清

洁生产缺乏了解和认识,不开展清洁生产;要么企业想实施清洁生产却缺乏必要的政府支持和法律保障,遇到大量自身难以克服的障碍;现行环境管理制度从总体上看倾向于“末端治理”,也在一定程度上影响了清洁生产战略的实施。

如何克服清洁生产实施中的障碍,一些国家积累了不少有益的经验。立法是主要手段之一。美国1990年通过了《污染预防法》;德国1994年公布了《循环经济和废物清除法》;日本1991年以来先后制定了《资源有效利用促进法》、《推动建立循环社会基本法》和《容器包装再利用法》等促进实施清洁生产的专门法律;加拿大和许多欧盟国家也在其原有的环境和资源立法中增加了大量推行清洁生产的法律规范和政策规定。

二、关于本法的调整范围

《清洁生产促进法》第二条规定“本法所称清洁生产,是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”第三条规定“在中华人民共和国领域内,从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门依照本法规定,组织、实施清洁生产。”

本法的适用范围是以联合国环境规划署对清洁生产的定义为主要参考确定的。适用的范围包含了全部生产和服务领域。本法之所以这样规定,一是因为目前国内外对清洁生产的认识已经突破了传统的工业生产领域,农业、服务业等领域也已开始推行清洁生产;二是本法规定的政府职责是以支持、鼓励措施为主,这个范围宜宽不宜窄,事实上也没有必要对不同的生产领域制定不同的清洁生产促进法,如工业领域清洁生产促进法、农业领域清洁生产促进法、服务业领域清洁生产促进法等;三是由于清洁生产的推行是一个渐进的过程,法律应当为其未来的发展留下空间,如果规定过窄,反而会对今后清洁生产的推行造成障碍。

考虑到法律的可操作性,本法着重对工业生产领域的清洁生产推行和实施作了具体规定,对农业、服务业等领域实施清洁生产,只提了原则性要求。对于公民个人在生活领域如何“清洁地”消费产品的问题,法律没有涉及。这样规定,既可以满足当前工业等领域推行清洁生产的迫切需要,也可以为今后在其他领域推行清洁生产提供必要的法律依据和活动空间。

三、关于政府及其有关主管部门推行清洁生产的责任

《清洁生产促进法》第二章“清洁生产的推行”,对政府及有关部门明确规定了要支持、

促进清洁生产的具体要求,其中包括制定有利于清洁生产的政策、制定清洁生产推行规划、发展区域性清洁生产、为企业提供清洁生产的技术信息和技术支持、组织清洁生产的技术研究和技术示范、组织开展清洁生产教育和宣传、优先采购清洁产品等。这样规定,有利于政府为生产经营者自愿实施清洁生产提供支持和服务,创造适宜的外部环境。本法对政府及有关部门提出的要求,归纳了当前国内外政府在推行清洁生产方面的主要经验,突出了政府的引导和服务功能。

本法第五条规定“国务院经济贸易行政主管部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作。国务院环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门,按照各自的职责,负责有关的清洁生产促进工作。”“县级以上地方人民政府负责领导本行政区域的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门负责组织、协调本行政区域内的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门,按照各自的职责,负责有关的清洁生产促进工作。”本法这样规定,主要是考虑到清洁生产不同于单纯的污染控制,不能仅仅依靠单一部门的监督管理,而是需要政府从多个角度、多个环节对生产经营者进行引导、鼓励、支持和规范。因此,在推行清洁生产的体制问题上,本法强调了经贸委和环保局等有关部门之间的密切配合。

四、关于对生产经营者的清洁生产要求

《清洁生产促进法》第三章“清洁生产的实施”,规定了对生产经营者的清洁生产要求。本法对生产经营者的清洁生产要求分为指导性要求、强制性要求和自愿性规定三种类型。其中,指导性的要求不附带法律责任。属于此类要求的法律规定包括有关建设和设计活动优先考虑采用清洁生产方式;按照清洁生产要求进行技术改造;普通企业的清洁生产审核等。自愿性的规定主要是鼓励企业自愿实施清洁生产,改善企业及其产品的形象,相应可以依照有关规定得到奖励和享受政策优惠。属于此类的规定包括企业自愿申请环境管理体系认证等。强制性的要求规定了生产经营者必须履行的义务。其中包括对部分产品和包装物要进行标识和强制回收;部分企业要进行强制性的清洁生产审核;对污染严重的企业要按照国家环保总局的规定公布主要污染物排放情况等。本法关于指导性的要求比重较大,强制性规范比重较小,这样设计突出了“促进法”的特点,淡化了行政强制性色彩,以利于引导、规范生产经营者实施清洁生产。

五、关于清洁生产的鼓励措施和法律责任

为了有效地推行清洁生产,除了加强宣传、提供必要的技术支持以外,还应当对实施清洁生产者给予多方面的鼓励,同时对少数应当采取清洁生产措施而拒不为之的企业给予处罚。

本法将鼓励措施作为一章,对实施清洁生产的企业规定了表彰奖励、资金支持、减免增值税等措施,明确实施清洁生产者可以从多方面获益。例如,第32条规定:“国家建立清洁生产表彰奖励制度。对在清洁生产工作中做出显著成绩的单位和个人,由人民政府给予表彰和奖励。”第33条规定:“对从事清洁生产研究、示范和培训,实施国家清洁生产重点技术改造项目和本法第29条规定的自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目,列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围。”第34条规定:“在依照国家规定设立的中小企业发展基金中,应当根据需要安排适当数额用于支持中小企业实施清洁生产。”第36条规定:“企业用于清洁生产审核和培训的费用,可以列入企业经营成本。”

本法对运用税收手段支持清洁生产,做出了突破性的规定。第34条明确规定“对利用废物生产产品的和从废物中回收原料的,税务机关按照国家有关规定,减征或者免征增值税。”这样规定主要是认识到增值税的征收状况对企业利用废物生产的产品和综合利用产品的盈利水平影响很大,为了鼓励企业实施清洁生产、节约使用和充分利用资源,减、免增值税是必不可少的税收优惠措施,本法对此作出规定,必将对企业的废物回收和利用发挥激励作用。

本法法律责任一章对企业不履行法定义务的行为规定了相应的法律责任。本法中的法律责任条款较少,这是由于清洁生产促进法的特殊性质决定的。