关于完善农村社会保障制度的法律思考

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商业时代 （原名 《商业经济研究》） ２００９年６期

关于完善农村社会保障制度的

法律思考

会保障制度体现了人类文明，是人道主义和社会公正的标志。农村社会保障制度有利于促进农村

经济的现代化和整个国民经济的发展，保持社会的稳定。目前，我国社会进入转型期，进一步完善农村社会保障制度势在必行。

我国农村社会保障的立法状况

新中国建立后，在城镇职工和国家机关干部中建立了统一的社会保险制度。但当时由于种种原因，农村社会保障主要依靠集体经济的力量来保障，只形成了对“五保户”的社会救济以及对特殊人群的社会福利，直到１９５７年才逐渐提出农村合作医疗制度。这时的农村社会保障，只是一种较低水平上的保障。到了“文革”，社会保障体系受到了剧烈的冲击，发展停滞。

十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制取代了原有的集体生产制，家庭成了基本的生产单位，集体经济逐步解体，广大的农民几乎不享有任何社会保障，承受着巨大的社会风险。

１９９２年，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并在全国农村有条件的地区推开，但它不仅面小，而

社

■申长永 副教授（襄樊职业技术学院公共课部 湖北襄樊 ４４１０２１）◆

中图分类号：Ｃ９１３ 文献标识码：Ａ

内容摘要：进一步完善农村社会保障制度，是社会保障基本理念、实现和谐社会和发展农村市场经济的客观要求。本文指出，要将农村社会保障纳入全国统一的社会保障体系，以《宪法》为根本依据，加快社会保障立法工作，最终实现城乡一体、一元化的社会保障体系。

关键词：农村社会保障制度 法律体系

且政府不承担直接财力支持的责任，集体

补助又常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”，结果使得很多农民年老时真正能领到的养老金很低，根本解决不了养老问题。

总之，相当一段时期内，我国农村社会保障既没有建立起统一的、适用范围较大的社会保障法律制度，如作为社会保障法核心的《社会保障法》至今仍未出台，又没有国务院颁布的行政法规，就是部门规章也只在部分地区试行。

完善农村社会保障制度的必要性

（一）是社会保障基本理念的内在要求所谓社会保障，指的是国家以普遍的名义，以全社会的名义，对社会成员实行的从生育、疾病、工伤事故、失业、养老直至死亡这一生命过程的各种保障措施，使“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独皆有所养”。社会保障制度的建立、实施，体现了人道主义，是人类社会从农业社会进入工业社会之后生产更进一步社会化的产物。

社会保障权是现代社会中的一项基本人权。《世界人权宣言》第２２条规定：“所有公民，作为社会成员之一，　都享有社会保障权”；第２５条第１款规定：“人人有权享受其本人及其家属所需的生活水平，举凡衣、食、住、医疗及必要的社会服务均包括在内，于失业、患病、残疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力丧失时，有权享受保障。”１９６６年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利公约》第９条规定：“本盟约缔约国确认人人享有社会保

障，包括社会保险。”由此规定可见，社会保障权已成为一项基本人权，得到了世界的普遍认可。

社会保障权作为公民基本权利，具有普遍性，强调一切社会成员都享有社会保障权，国家实施社会保障的范围应包括所有社会成员，不是只有一部分人享有社会保障权，另一部分人则被排除在外。社会保障权作为公民的基本权利，应该直接为宪法和法律所规定，公民社会保障权实现的范围、程度、方式也都由法律规定，国家和社会有责任保障其实现，任何机关、团体单位和个人都不得非法限制和取消公民

的社会保障权。

（二）是实现和谐社会的重要制度保障和谐社会的核心是社会各个方面经济利益的协调。而社会各方面经济利益关系的协调，既是实现诚信友爱、安定有序的前提条件，也是实现人和自然和谐相处的基础。社会保障制度是协调社会不同阶层、不同群体经济利益关系的重要制度。通过养老保险等方式，从制度上实现收入的代际转移，弱化代际之间的经济利益矛盾和代际冲突；通过医疗、生育、工伤保险等制度，以互助共济的方式，满足劳动者的医疗需求，保证劳动力的生产和再生产；通过社会救助、失业保险等方式，将社会财富的一部分转移给缺乏收入获取能力的社会贫困人口，可以缩小社会不同阶层的收入差距，避免社会矛盾的激化；通过社会福利的方式，在保障特殊社会群体（包括残疾、孤儿、孤老等）基本生活需要的同时，不断改善全体社会成员的物质和精神生活条件，使社会成员分享经济社会发展的成果。我国城乡差距的日益扩大带来了不安定因素，扩大了收入分配差距。如果任其扩大，将对和谐社会建设构成严重威胁。进一步社会保障制度，无疑对推进和谐社会建设具有重要而深远的意义。

（三）是发展社会主义农村市场经济的客观要求

１．土地提供的就业保障不充分，农村居民失业风险产生且加剧。我国人多地少，土地为农村居民所提供的就业保障不充分。随着农业生产率的不断提高，农村剩余劳动力的数量必然增长。据统计，２００２年底，我国农村已有劳动力约４．８亿，

制度建设

System Reform

其中有１．６亿在当地从事乡镇企业和其他非农产业，而农业实际需要劳动力约１．７亿，这样就有１．５亿的富余劳动力。在我国１３００３．９２万公顷（１９．５１亿亩）耕地中，坡度大于２５度的陡坡耕地为６０７．１５万公顷（０．９１亿亩），按照国家有关规定，２５度以上的陡坡耕地应当有计划地逐步退耕还林、还草，以改善生态环境。这样的话，土地对农村劳动力的吸纳数量将减少７００万以上。由于农村劳动力文化程度、劳动技能偏低，农村劳动力供大于求的矛盾将在一定时间内持续下去，甚至会越来越尖锐。

２．农民收入水平下降。从１９９７年到２０００年，农村居民人均纯收入实际年增长率逐年下降，２０００年甚至降低到２．１％；而同期城镇居民人均可支配收入却保持着高速的增长。２００１年到２００３年，农村居民人均纯收入增长速度回升，但是仍然没有超过５％；而同期城镇居民人均可支配收入实际年增长率却保持在８．５％以上，２００２年甚至达到了１３．４％。实际上，自上个世纪８０年代中期农民收入增长放缓后，１９９７　年以来，农民收入已连续７年低速增长，不及城镇居民收入增量的１／５　；城乡居民收入差距持续扩大，由上世纪８０年代中期的１．８∶１左右，扩大到２００３年的３．２∶１。　如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，差距更加悬殊。随着农业税的取消和政府转移支付的力度加大，农民收入水平近年有所提高，但整体水平仍落后城镇居民生活水平。

３．家庭保障功能逐渐弱化。随着农村经济体制改革和计划生育工作的深入进行以及现代观念的冲击，我国农村过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代，家庭结构不断简化，家庭规模渐趋缩小。我国农村居民家庭平均每户常住人口由１９８０年的５．５４人下降到１９９４年的４．５４人，每个劳动力负担人口（含本人）也由２．２６人减少到１．５７人，农村家庭养老保障功能受到巨大冲击。据北京大学在山东、安徽两省对３６１０户农民家庭抽样调查资料表明，农民家庭的养老功能正在退化。

４．完善农村社会保障制度是促进农业现代化的基本条件。农业现代化必须实行科学种田，发展适度规模经营，发展集体经济。发展农业适度规模经营，要有两个

基本前提：一是农业劳动力能够稳定地进

入非农产业，农民家庭收入来源主要依靠

非农产业；二是要有可靠的社会保障能够

帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残

等事故风险，免除他们的后顾之忧。否则，

即使他们能够稳定地从事非农产业并获得

稳定的高收入，也不会放弃土地使用经营

权。土地是农民抵御未来风险最基本、最

可靠的保障。由此可见，完善农村社会保

障制度是促进农业规模经营，实现农业现

代化的基本前提。

总之，完善农村社会保障制度，补偿

家庭保障功能，是广大农村劳动者的迫切

需要，是促进农村社会经济持续稳定快速

发展的客观要求，我国应当抓住当前经济

体制改革的契机，推进农村社会保障制度

的完善。

构建完善的城乡社会保障法

律体系

社会保障实质是一种法律保障。从世

界各国的情况来看，完备的社会保障制度

的建立都是立法在前。有关法律完备了，公

民的社会保障意识增强了，社会保障制度

才有可能建立和完善。因此，以立法方式

谋求长期解决社会保障问题，应是社会保

障制度改革的首要基础工作。

社会保障是公民的一项基本权利，农

村社会保障必须纳入全国统一的社会保障

体系。因此，必须加快社会保障立法工作，

逐步形成统一的社会保障法律体系、管理

和实施体系、运作体系。

（一）《宪法》是形成和完善社会保障

法律体系的根本依据

宪法，是我国的根本大法，是一切其

他法律的制定依据，具有最高的法律效

力。《宪法》第十四条规定：“国家建立健

全同经济发展水平相适应的社会保障制

度。”第四十五条规定：“中华人民共和国

公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情

况下，有从国家和社会获得物质帮助的权

利。国家发展为公民享受这些权利所需要

的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

这些规定为制定和完善社会保障法律体系

提供了根本依据，我国应根据宪法精神，

加快制定和完善与之相配套的社会保障法

律体系。

（二）逐步建立全国统一的社会保障

法律体系

构建完善的社会保障法律体系是我国

市场经济的客观要求。社会保障法律体系

应包括以下层次：第一层次是根据宪法制

定相应的《中华人民共和国社会保障法》。

作为社会保障的基本法，应对社会保障的

对象、范围，社会保障基金的筹集和管理，

公民的社会保障权利和义务，社会保障机

构的设置和职能，公民享受社会保障的程

序，侵害公民社会保障权利行为的处置等

等做出具体的规定。第二层次是社会保障

的主干法。在社会保障基本权利法案的基

础上，进一步制定和完善劳动保险法、医

疗保险法、老年保障法、军烈属保障法等

等专门的社会保障立法体系。第三层次是

中央政府制定的行政法规、实施细则、各

个部门的规章以及一些地方性的法规。这

些法律法规构成我国社会保障的法律体系。

（三）制定切合城乡、地区和经济发展

实际的实施细则

由于我国幅员辽阔，地区之间经济水

平差别较大，在全国统一的法律体系下，由

各省、市、自治区制定实施细则，但是基本

规定不能改变。在立法过程中，一方面，要

面对农村与城市之间的差别，地区间的差

别，社会保障立法应体现农民的公民权利，

维护农民的社会保障权益。另一方面，要遵

循普遍性与平等性原则。城乡一体化是大

势所在，要考虑到农民流动及收入增加的

需要给予一定的弹性政策，逐步做到城乡

一体化的社会保障格局，考虑社会环境的

可容受程度，力戒急于求成思想，要逐步、

稳妥、有序地完善社会保障法律体系。

参考文献：

１．秦小红．完善我国农村社会保障

制度的思考［Ｊ］．当代财经，２００５（９）

２．石宏伟，周德军．论社会保障权

和我国社会保障立法的完善［Ｊ］．江苏大

学学报，２００５（５）

３．傅晨．论我国农业发展新阶段的特

征和任务［Ｊ］．经济学家，２００２（３）

作者简介：

申长永（１９６４－），男，湖北随州人。

襄樊职业技术学院副教授，主要从事

法律和政治理论课教学与研究。

全国贸易经济类核心期刊４９