关于创新国有土地违法建设管理的研究
关于创新国有土地违法建设管理的研究
国有土地违法建设是困扰城市发展的一大难题。违法建筑物不仅严重影响城市规划，而且还牵涉许多城市建设管理的系列问题。近年来，通过执法部门的监管，国有土地违法建设有所减少，但是还没有从根本上得到控制。随着我市新型城市化建设的不断加快，治理违法建设的重要性显得日益突出。城市发展，规划是龙头，建设是基础，管理是关键，执法是保障。违法建设不仅破坏着城市正常的建设秩序，而且严重危害着城市的健康发展。对其进行有效预防和管理控制已经成为当前城市管理工作中的一个“热点难点”问题，也是政府实施城市规划先导战略，维护城市规划严肃性和完整性的需要。作为城市建设管理执法部门，本文结合当前违法建设查处工作实际，分析违法建设成因，探讨城市违法建设管理控制的策略。
一、违法建设现状
违法建设从法律上定义，是指违反城乡规划、未取得《建设工程规划许可证》或者不按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的建筑物或构筑物。
（一）旧城市违建。旧城市的违法建设大部分属历史遗留。有部分甚至在相关法律、法规颁布之前就已建成，由于建成较早，法无禁止即可为，基本视为“有证”。实际工作中发现，在法律、法规颁布之后建成，但建成年代较早，形成也有一定的历史原因，
如有因生活、居住条件低下而在楼房底层天井围墙内擅自搭建简易房、加层等现象。在**、**、**等老城住宅市内较为常见，只要不与现行的城市规划相冲突或不引起邻里纠纷造成信访投诉，这些不是现阶段查处的重点。且该类建筑原始资料相对缺乏，证据的取得也较为困难。
（二）新建小区违建。一些新建成的住宅小区内，尤其是一些高档住宅小区内，出现大量修建违法建设的现象：开挖地下室、侵占公共绿化空间、在屋顶搭建阳光房等。有的业主甚至在自家别墅旁再建一幢、或拆除原房屋扩大重建等，这些群体的违法建设，群众举报多，邻居纠纷多，信访案件多，拆除难度较大。主要集中在**、**、**等地。
（三）企业违建。部分企业在没有任何规划手续的情况下，有的明知无法取得规划手续，且达不到消防、间距、容积率等技术指标的情况下，擅自建造厂房，有的租用或侵占铁路用地建造厂房，用于出租谋利，这类违建存在着较大的安全隐患。也有部分企业确应生产、生活需要，在厂区内闲置土地内新建或改建厂房、搭建车棚、过道间搭建雨棚等，但因规划的控制，无法获批。**、**、**、**等地较为突出。
（四）建筑工程违建。对于建筑工程的违建行为主要体现在超容积率、不按建设工程规划许可证内容实施等现象，有些开发商为了谋取更大的利益，不按报批的面积施工，采取少报多建的办法进行建设。在**、**等区域均由发现。
二、违法建设成因分析
(一)经济利益驱动。人性具有自私性，在市场经济条件下的企业、组织和个人等市场主体同样具有趋利性，追求利润最大化是其最高的目标。作为经济、社会和物质的空间聚集体，城市既是经济最为活跃的场所，又是土地最为稀缺的地区。企业尽可能加大开发强度，获得最大的收益。而政府的目标是要实现城市社会、经济、环境三大效益的均衡发展。为此，必须对各类建设活动实行建筑密度、环境质量、配套设施和形体景观上的规划控制，弥补市场机制的不足。正是在这种控制与开发的矛盾运动中，违法建设应运而生。而且，越是区位条件优越的地市，违法建设越容易滋生蔓延，见缝插针。
(二)规划政策滞后。一方面，规划编制的深度不够，可操作性不强，给规划实施留下太多的想象空间，致使先取得土地使用权再做规划和未批先建、少批多建的问题不能得到很好的解决。另一方面，对规划管理的政策研究不够，控制过于死板，特别是控制性详细规划有理想化倾向，偏重于规定城市某一市域的未来状态，而忽视了生活，生产在这一市域的企业、居民的现实需求。企业想进一步发展，居民想改善生存条件，因受到规划的严格控制而得不到批准。如果规划控制时间很长，只堵无疏的政策下要建房的实际需求得不到正常的解决，便只有寻求非正常的渠道，违法建设被迫而生。向**、**等老工业较发达的市域违法建设较为严重，一定程度上可归因于规划政策未能与时俱进。
（三）法律法规不健全。目前现行法律只针对建筑物，没有对违法建设当事人的法律责任进行规定。目前的法律大多是针对违法建筑物制定的，诸如责令停止违法建设、限期拆除、罚款等，针对违法建筑当事人没有任何处罚措施。同时对在建建筑物，当事人拒不改正，顶风抢建，制止后仍继续施工的，虽然可以申请市政府采取行政强制措施，但操作性不强，时间跨度较长，没有有效的强制手段。因行政权力的局限和司法程序的复杂，拆除和改正者较少。
（四）审批难、查处难、执行难，管理手段落后。
违建设之所以产生有一个很大的因素就是建房审批难，审批期长，审批所需要的资料多，难度大，费用高。同时，一些已经审批的建筑物由于缺少跟踪管理，擅自改建、扩建等现象层出不穷，违法建设情况也随之产生。
违法建设拆除一般来说损失都比较大，被执行人抵触情绪强烈，拒不配合执法人员的正常查处，文书难以顺利送达，导致依法行政难落实，执法周期长。且此类案件如小区的阳光房、地下室等违建一般不只是一户而是几户，甚至几十户。
执行管理手段落后，拆除违法建设大量的人力、物力、财力，目前拆违部门没有一台拆违的作业机械和技术能手，靠租用的形式来解决。原始工具已无法拆除现代钢筋混凝土结构的建筑物，且拆除时间长，极易引发现场矛盾的冲突。
(五)巡查监督不严。虽然我市利用卫星遥感监测发现违法建设，但卫星遥感相对滞后，监测发现的基本都已建成，国有土地违法建设的管理和控制，仅依靠城市管理局巡查，因人员不足无法巡查至每个小区，每家企业，各属地政府虽然有巡查队伍，但该队伍对国有土地违法建设的管理存在的一定的畏难情绪。日常巡查不到位，处置不及时，违建者便无所顾忌，任意妄为，而且极具扩散性，迅速为其他社会成员所效仿。
三、违法建设的管理控制研究
分析违法建设的成因，目的是要探求管理控制国有土地违法建设的对策.虽然违法建设任何时候都不能灭绝，但通过采取必要的手段和方法，完全可以最大限度地将其管理好、控制住，至少能保证城市沿着城市规划确定的目标有序发展。
（一）完善管理机制，加强处置力度，严格推行责任追究。一是成立国有土地防违控违工作领导小组，制定国有土地防违控违工作的实施方案，进一步明确责任、落实任务，制定工作流程，做到巡查常态化、管理制度化、处置规范化。二是与各中队签订《违法建设目标管理责任制》，对辖市违法建设管理落实责任人，严格按照《**市城市管理局国有土地违法建设行为责任追究办法》考评制度。三是设置奖惩制度，局考核小组对违法建设的管理进行考核，设置奖励和惩治措施。
(二)完善法律制度，加强法律宣传，营造依法建设的氛围。法律制度是行政机关实施行政行为的依据。要依法赋予城市管理
行政主管部门或各级地方政府一定的行政强制权力，使其能及时对违法建设采取强制措施，可快速有效的制止违法建设行为。同时要采取灵活多样的形式，充分利用新闻媒介，运用正反两方面的典型，举一反三，大力加强法律宣传，加强城乡规划法、土地管理法，申领建设工程规划许可证的流程等法规政策的宣传，使法律深人人心，规划为公众知晓，不断提高全社会的法制意识，逐渐使遵守城市规划法律规范成为建设单位和个人的自觉行动。要切实加强与属地政府的工作联系，深入社区、企业等单位进行宣传指导，形成人人都关注城乡规划、人人都反对违法建设的良好氛围。
(三)完善执法体制，严格监督检查，维护依法建设的环境。违法建设一旦既成事实，查处阻力大，难度大，往往事倍功半。因此，及时发现和制止违法建设，维护好依法建设的环境，是监督检查的主要宗旨。查处国有土地违法建设是城市管理部门的法定职责。但仅靠城市管理执法部门一家是难以取得长效的，必须依靠政府和有关职能部门的通力合作，形成强有力的执法体制才行。最大限度地将违法建设控制在萌芽状态，高悬法律之利剑给违法者以震慑。同时着重加强对企业违法建设行为的控制。通过排摸查清辖区内工业企业房屋信息，对企业的房屋进行登记，包括经规划许可或有房屋产权证的合法建筑物及涉嫌违建建筑物情况，建立企业房产信息档案。
执法人员应努力提高自身素质，要严格按法律、法规办事，加强学习，不断提高自身政治、业务、职业素养，做到动机与效果统一，教育与处罚结合，服务与管理并重，按章操作，依法办事，高压严管，多思擅谋，主动加强监督，通过严格的巡查责任制度、责任追究制度，对于上级交办、巡查发现、卫星遥感监测、举报投诉及有关部门移交的国有土地上违法建设行为，经调查属实的，要严格按照法律程序进行立案查处，真正做到发现一起、查处一起，依法加大对违法建设的处罚力度，让违法者无利可图。
(四)完善工作体制，突出联动作用，构建联合防控的平台。市政府应整合国土资源管理部门、规划主管部门、城市管理执法部门、属地政府政府等力量，进驻重点区域，开展全面调查，信息互通，资源共享。城市管理执法部门依法查处违法建设，对辖市内的违法建设开展及时有效的查处。各属地政府要切实担负起国有土地日常巡查和组织拆除违法建设的主要职责，积极调动和发挥社区、村干部，物业等部门的作用，及时发现和制止违法建设行为。同时，增添拆违设备，在拆违经费以及技术人员培训费上增加投入。积极创新拆违方式，各部门形成合力。政府部门要有计划地组织和开展数次声势浩大的联合拆违大行动，把拆违进程变成教育、警示违建者的过程，变成规范城市管理，提升城市管理水平的过程，做到上下联动，共同维护规划的尊严，为我市工业化、城市化的推进创造有利条件。
总之，违法建设问题是在城市快速发展中出现的，实际上反映了经济建设与城市基础设施建设的不平衡，它是城市管理中的重点和难点，要彻底解决这个问题必须各部门密切配合，通过科学分析，广泛调研，结合城市发展的特点制定具有针对性的策略，违法建设成因的复杂性决定了管理控制对策的多样性和系统性。只有透过现象看本质，才能把握违法建设的发生规律，才能卓有成效地加以防范和查处。归结为：加强惩处、注重引导、标本兼治、综合治理，应该是遏制乃至从根本上制止违法建设发生的基本方针和正确导向。