清末“预备立宪”运动评析-精选资料

清末“预备立宪”运动评析

20世纪初，内外交困的清政府为挽救自身危亡，自上而下地发起了一场“预备立宪”运动，开启了中国有史以来的政治现代化的先河。这场运动的实质，就是根据西方三权分立的原则，以定宪法、开国会为核心，实现从中国社会的传统君主专制制度向现代民主制度的过渡。但是，伴随着辛亥革命的成功，历史重新翻开了新的一页，清政府的“预备立宪”以失败而告终。

一

清末“预备立宪”运动是清政府实行新政的一个重要成果。1900年八国联军发动的对华侵略战争，虽然给苦难深重的中华民族带来了一次巨大的灾难，但客观上也为中国社会的变革提供了一次历史契机。正如美国学者吉尔伯特?罗兹曼所指出的，清政府战后被迫与11个西方列强所签订的《庚子协定》使清政府中那部分最排外的顽固派人士坚信，时下的中国社会迫切需要进行一系列的制度性改革，它也成为开始改革的标志。[1]1901年1月29日，慈禧太后以光绪皇帝的名义发布了第一道变法上谕，称：“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。”[2]此后，伴随着清王朝一系列政治、行政、经济、文化、军事、外交改革措施的陆续颁布与实施，清王朝“在它的最后十年中，可能是1949年前一百五十年或二百年内中国出现的最有力的政府和最有生气的社会。”[3]

正规地说起来，清政府的“预备立宪”运动，是1905年日俄战争之后才正式启动的，它具有广阔的国际背景。这场日俄西方列强在中国本土厮杀的、以控制中国东北三省和朝鲜半岛为目的的战争，最终以日本的胜利而告终，这一结果对于中国的政局影响极大。中国朝野上下普遍认为：“此非日俄之战，而立宪、专制二体制之战也。”[4]尤其是日俄战争后，俄国宣布进行预备立宪，这对中国那部分欲求改革的官民起了进一步的激励作用，此时民间也形成了要求变革的社会舆论，认为急需要在中国颁布宪法和召集国会。在这种情况下，以慈禧太后为首的清王朝开始了史无前例的预备立宪运动。

1905年7月16日，清政府决定下谕派载泽、戴鸿慈、端方、徐世昌、绍英等五人为考察大臣，赴欧洲各国进行为预备立宪的政治考察。载泽、端方等五大臣在国外经过一段时间的考察之后，在向朝廷的奏折中将实行立宪的好处归纳为三点，即：“皇位永固”，“外患渐轻”，“内乱可弭”，[5]而且宣布立宪之后，不需要马上实行，并将宪政的预备期定为20年。

1906年9月1日，清廷颁发了“预备立宪”的谕旨，表示要“预备”仿照外国，立宪法、开国会了。其将改革官职作为立宪的基础，以预备立宪为基本国策。这标志着清政府由此正式进入预备立宪的实际操作阶段。那些从国外考察回来的政治大臣们在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，认为“官制之预备得宜”，是日宪政改革得以顺利进行的原因。[6]于是，朝廷决

定采纳他们的建议，效仿日本，并从改革官制入手。清政府的预备立宪，首先从加强中央集权，削弱地方督抚权力的官职改革着手。在这次官职改革中，清政府颁布了中央官职，部的数目进行了调整。而且地方官制也有了一些新的规定，一些地方汉族地主实力派的实权受到了削弱。这种加强中央集权的做法，实际上更加深了统治阶级内部的矛盾。

由于受到许多守旧大臣的反对，清政府的机构改革是不彻底的。军机处一切规制仍“著照旧行”，许多机构并未裁撤，仅同意增设资政院和审计院。但是，清政府的官制改革毕竟成立了中国历史上的第一个君主立宪政体责任内阁制，初步完成了由传统帝国专制官僚制向现代责任内阁制的转变，是一项重要的制度和政策创新，它毕竟使中国中央政治机构向现代化的方向前进了一步。这种政治改革中的小步走，有利于政治现代化的最终实现，是一种必要的过渡形式。

二

清末“预备立宪”运动最具历史意义的事件，还是属地方咨议局与资政院的成立。在经过1905-1906年的筹备后，资政院于1907年9月成立；接着，各省准备设立咨议局；次年7月，公布《咨议局章程》、《议员选举章程》、《资政院章程》的总纲及选举两章。1908年8月27日，清政府正式颁布了《钦定宪法大纲》，以及附属文件《议院法选举法要领》，并明确了九年预备立宪期限，即在第九年正式颁布宪法，并进行第一次国会选举，

按此计划国会将于1917年召开。

《钦定宪法大纲》共23条，正文为“君上大权”14条，附录为“臣民权利义务”9条。这种体例结构充分反映了权力本位的价值取向。《大纲》虽然并不是真正意义上的成文宪法，但是，它开始把政府的权力纳入到了制度化的轨道，对皇帝的权力进行了限制，又在宪法高度肯定和保障了“臣民”应有的权利，开启了中国宪法法典化的先河，在政治制度史上具有里程碑式的意义。

第一，《大纲》破天荒地以法律的形式限制了皇帝的权力。在“前言”中，它将宪法确立为国家的根本大法，认为无论君子还是臣民，都必须遵守它，而不能有任何违背。这实际上肯定了宪法神圣不可侵犯的地位。这些对君主的权力进行了一定限制的条款，实际上是对在中国延续了两千多年的“君权神授”的君主专制制度的一种否定。有利于人们突破封建思想的束缚，获得思想的启蒙和解放。

第二，《大纲》初步确立了皇权统驭下的职权划分。《大纲》规定了立法、行政、司法三权之所属，其特点是三权在运作过程中，不是相互之间的制衡，而是在皇权统驭下的各司其职，在三权之上高悬着统揽一切统治权的君主。君主权力虽然占了过大的比重，但与君主专制时代相比，《大纲》中的皇权还是受到一定限制的。首先，议院开始拥有一定的国家权力。其次，立法、行政两权的初步分立。再次，司法开始脱离君权而显示出初步的独

立性。第三，《大纲》虽以“附则”的形式规定臣民的权利与义务，但毕竟在宪法性文件中第一次规定了社会成员的权利与义务，这实际上是对中国数千年来的传统政治观念的一种突破，在一定范围和程度上反映了时代发展的特点。

三

《钦定宪法大纲》颁布不久，光绪帝和西太后相继死去，溥仪嗣位，改元宣统，其父醇亲王载沣监国摄政，掌握了实权。载沣摄政后，如临深渊如履薄冰，顺应历史发展的潮流，重申预备立宪国策不可动摇，积极推进政治体制改革由君主专制政体向近代立宪体制的转型，以挽救危机四伏的清朝统治。为了缓和国内危局，1909年3月6日，清廷发布了《重申实行预备立宪谕》，表达了决意推行立宪的意愿。

然而，清廷重申预备立宪之宣示，其并没有什么实质性的改革内容，其枝节上的修修补补并不能满足国内一部分立宪派人士要求加快立宪进程的强烈愿望。在各方面的压力之下，清政府不得不将预定筹备立宪期限缩短了三年。但在1911年5月，清政府竟敢甘冒天下大不韪，宣布实行以皇族成员为主的“责任内阁制”。而“皇族内阁”的出台，充分暴露了清王朝“立宪其名，专制其实”的真实面目。1911年10月10日，武昌起义爆发，各省纷纷宣布独立，摆脱清政府的统治。在革命的洪流面前，各省咨议局的立宪党人积极加入革命的队伍之中。面对积极主张君主立宪的立宪派和主张进行资产阶级斗争的革命派的两种压力，

清廷只好接受了资政院提出的取消皇族内阁、召开国会的建议。清廷为了表示决心，肯定了革命党的合法地位，准开“党禁”，并准备让资政院迅速起草宪法，并决定在宪法没有启用之前，先拟定并颁布重大信条十九条。

《重大信条十九条》（简称“十九条：）近似于英国的君主立宪制，其采用的是英国宪法精神，而《钦定宪法大纲》则基本上是移植了日本《明治宪法》的内容，前者在内容和思想性上较后者有了较大的进步；《十九条》采用的是议会君主制宪法，仿效英国宪法的责任内阁制和虚君共和制，对君主的权力有了很大的限制；《十九条》确立了议会政治的法律架构，具有宪法效力，实际上是我国历史上第一种临时性宪法。而《钦定宪法大纲》则不具有法律的效力，它只有宪法纲要。虽然前者较后者无论在内容的深度和进步性上都有所超越，体现出更多的民主性因素。但《十九条》却对人民的权利只字未提，它的一些内容依然是以巩固皇权为中心和根本目的。

《重大信条十九条》是在辛亥革命的浪潮席卷全国，清廷的统治已摇摇欲坠、濒临崩溃的历史背景下出台的，它带有明显的资本主义色彩，它的颁发，其意图只是为了起到安抚人心，稳定变局的作用。然而，由于各种改良和革命思潮已在全国传播开来，现代化已成为不可遏制的时代潮流，清政府企图通过“预备立宪”已无法适应蓬勃发展的革命形势，持续七年时间的清末“预备立宪”运动就此结束。

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