全生命周期视角下的PPP项目风险识别
第30卷第1期工程管理学报Vol. 30 No. 1 2016年02月Journal of Engineering Management Feb. 2016 全生命周期视角下的PPP项目风险识别
李丽，丰景春，钟云，薛松
（1. 河海大学商学院，江苏南京 211100，E-mail：751018368@https://www.wendangku.net/doc/2f6629259.html,；
2. 河海大学项目管理研究所，江苏南京 211100；
3. 江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏南京 211100；
4. 河海大学国际河流研究中心，江苏南京 211100）
摘要：PPP项目风险的科学分类是风险分摊的基础，有必要对其进行深入系统的研究。阐述了PPP的内涵以及PPP风险对项目的影响，从全生命周期视角按照决策阶段、融资阶段、建设阶段、运营阶段以及全生命周期重新划分了基础设施领域PPP项目的风险。结合国内外PPP发展现状，提出了PPP项目风险类型需要进一步研究的方向。可以为进一步研究风险分摊提供依据，使参与主体明确具体风险并进一步进行分摊。
关键词：PPP模式；基础设施领域；风险分类；全生命周期
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1674-8859（2016）01-054-06 DOI:10.13991/https://www.wendangku.net/doc/2f6629259.html,ki.jem.2016.01.010 Infrastructure PPP Project Risk Classification Based on Risk Allocation
LI Li，FENG Jing-chun，ZHONG Yun，XUE Song
（1. Business School，Hohai University，Nanjing 211100，China，E-mail：751018368@https://www.wendangku.net/doc/2f6629259.html,；
2. Institute of Project Management of Hohai University，Nanjing 211100，China；
3. Jiangsu Provincial Collaborative Innovation Center of World Water Valley and Water Ecological Civilization，Nanjing 211100，China；
4. International River Research Centre of Hohai University，Nanjing 211100，China）
Abstract：Since the scientific classification of the PPP project risk is the basis of risk allocation，it is necessary to study it further and systematically. Firstly，the paper clarifies the meaning of PPP project and states the influence of risk in PPP project，making the participators understand the risk and realize the important influence of risk in PPP project. Secondly，it organizes the risk research literature of domestic and foreign，sorts out the most risks in PPP project. Then，based on earlier research，it reclassifies the risk according to the decision-making stage，the financing stage，construction stage and operation stage from the perspective of life cycle. On this basis，together with analyzing the risk research present situation，it puts forward several further researched areas. The results provide a basis for the further research of risk allocation，making the participators identify the specific risks and allocating it further.
Keywords：PPP project；infrastructure；risk classification；full life cycle
PPP项目是一种新型的融资模式，以政府为主导使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险，从而达到政府和民营资本的双赢，提高基础设施建设的服务质量。由于PPP模式在发挥政府的主导作用和充分使民营资本参与项目方面的显著优势，使得PPP模式大范围应用且受到日益广泛的关注。但PPP模式投资大、耗时长、合同结构复杂以及不确定性大等特点，使得PPP模式实施过程中易发生不同的风险，给项目参与主体带来困扰。因此，PPP项目的盈利模式及实施过程中发生的风险应如何应对就成为PPP 项目各参与方主要关心的问题。对PPP项目中易发生的各种风险进行归纳整理，为各参与方评估
收稿日期：2015-11-25．
基金项目：国家社会科学基金重点项目（14AZD024）；
中国博士后科学基金项目（2014M551498）；
中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（2014B09014）；
教育部创新团队项目（IRT13062）．
第1期李丽，等：全生命周期视角下的PPP项目风险识别?055?
风险提供借鉴变得必要而且迫切。
关于PPP模式下项目的风险，国内外众多学
者在不同程度和不同层面进行了研究。从文献来
看风险类型的划分主要是基于宏观、中观、微观3
个层面，还有少数学者从可控风险和不可控风险
来划分项目中出现的风险，这在一定程度上为项
目各参与方识别风险、应对风险发挥了重要作
用。但每个阶段易出现的风险不同，需要采取的
应对措施也有所不同，目前的风险划分在这些方
面明显存在不足。本文在归纳国内外学者关于风
险类型划分的基础上，按照项目全生命周期理论
对各阶段的重要风险进行了归纳总结并进行了重
新划分。
1 PPP项目的概念界定
1.1 PPP模式的内涵
（1）广义PPP（Public Private Partnership）。
指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立
的合作关系，包括BOT、BOO、PFI等各种公私
合作形式[1，2]。广义PPP包括外包类PPP项目、
特许经营类PPP项目、私有化类PPP项目。
（2）狭义PPP。指政府与私人部门组成特殊
目的机构（SPC，Special Purpose Company），引
入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全
过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运
营方式[2]。与BOT相比，狭义PPP的主要特点
是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更
深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与也较
深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间
更长，信息也更加对称。
本文在研究中所涉及的PPP模式均指狭义范
围的PPP，如图1所示。
图1 广义PPP和狭义PPP
1.2风险类型对PPP项目的影响
风险类型是风险分摊的基础，合理的风险类
型划分对PPP项目具有重要的影响。实践中，很
多从业人员错误地认为：采用PPP模式就是要把
尽量多的风险转移给私营部门（主要是公共部门
官员）和承担更多的风险就可以获得更多的回
报，从而把承担风险看成是获得高额回报的机会
（主要是私营部门人员）[3]。但实际情况是，不同
的风险应该分配给最适合承担的主体，而不是一
味地转移或承担。合理的风险类型划分能够使项
目参与主体在结合自身实际情况的前提下最大效
率地发挥自身在风险分担方面的作用。
很多项目参与主体对项目中存在的风险并不
十分明确且不了解风险的性质，这对其承担风险
造成一定的影响。如果风险不能被有效地承担，
将对项目成本、项目质量、项目进度等方面带来
不利影响，使得整个项目难以达到预期。
2 PPP项目风险类型研究综述
PPP模式显然已经成了当前比较流行的融资模
式，同时这种模式也是存在风险的。目前国内外
关于风险类型的研究，不同学者存在不同的观
点，但并没有权威的结论。本文在大量阅读国内
外文献的基础上，从不同的视角把各学者关于风
险类型的研究进行归纳整理。
2.1风险来源视角下的风险分类
A. Ng等[4]根据风险与项目间的联系将风险划
分为一般风险和项目风险，使项目参与方能够根
据不同的情况选择不同的风险应对措施。叶秀东[5]
在总结铁路建设项目投资风险类型时，将风险划
分为核心风险（即可控制的风险）和环境风险
（即外部环境引起的风险）。对于这种风险类型
的划分，项目参与方能够根据划分知道哪些风险
可以控制以提前采取措施，同时明确由外部环境
引起的风险，提醒项目参与方应积极改变环境避
免此类风险的发生。张萍等[6]在研究城市基础设施
PPP模式下融资风险水平度量时，将一系列风险分
为系统风险和非系统风险。就其实质而言，一般
风险和项目风险、系统风险和非系统风险与核心
风险和环境风险是相同的，都是基于风险是来源
于内部可控还是外部环境影响而不可控的角度。
2.2 空间层级视角下的风险分类
目前关于风险类型最主要的划分方式是从宏
观、中观、微观3个层次来划分风险，如Li Bing
等[7]。王雪青等[8]、柯永健[9]在研究PPP项目风险
分担方式时都采取了这种风险划分方式。刘英[10]
在研究PPP模式下大型体育场馆建设风险分担与
?056?工程管理学报第30卷
分配方式时也利用这种分担方式，基于宏观、中观、微观层次提出了PPP模式下大型体育场馆建设风险因素的分类目录。李妍等[11]在新型城镇化背景下的PPP项目风险评价体系的构建研究中同样采用了这样的划分方式。
2.3行业类别视角下的风险分类
柯永健等[3]从政治、建造、法律、经营、市场收益、财经和其他方面对风险类型进行划分并确定了承担主体，这种风险类型的划分相比Li更加细致，项目主体更易于确定承担主体；Heravi[12]同样进行了类似的划分，即政治、金融、市场、法律、运营和维护、组织和协调、不可抗力，这种划分法能够使项目主体有针对性地应对不同的风险。比如政治法律方面的风险一般由政府承担，建造、经营、市场收益、财经等方面的风险一般由私人部门承担或者双方共同承担。Wei Zhang[13]进行了更加细致的分类，即政治、经济和社会环境、自然环境、第三方侵权、工程决策和准备、支付、监管、完工和移交过程、协调和关系，这对于不熟悉项目的参与主体而言能够快速识别风险。王海鑫等[14]将风险分为政治法律风险、建设风险、运营风险、环境风险，使项目主体能够快速地区分风险类型。
2.4基于项目阶段的风险分类
Ghorbani等[15]按阶段将风险划分为：开发阶段、运营阶段和全生命阶段，每个阶段存在不同的风险种类以及种类下的风险因素。这种划分方法使得项目各个阶段的风险更加明确，但阶段划分相对比较粗糙，开发阶段的范围太广，风险因素太多，应该更进一步深化研究。田萤[16]在研究PPP模式下准经营性基础设施项目的风险分担时按生命周期理论将风险划分为项目前期风险、建设期风险、运营期风险、贯穿全生命周期的风险，但没有将各阶段的风险进行详细系统的整理。聂明等[17]也对PPP项目不同阶段的风险进行了划分，具体分为前期风险、实施期风险、特许运营期风险、非特许运营期风险。
此外，有许多学者并没有明确将风险进行划分，只是把PPP模式下基础设施项目中的风险进行了归纳总结。如邓小鹏等[18]在研究风险分担方式时把风险归纳为43种类型，但没有进行明确的划分；胡振[19]把风险分为23种一级风险及44种二级风险；亓霞[20]则通过实际案例分析得出导致项目失败的16个主要风险因素，虽然不适用于所有的项目但在促进实证分析方面具有重要作用；Marques[21]研究了主要风险最小化方法但未具体分类。
上述学者关于风险类型划分主要基于两点：一是内容导向，主要把类似的风险划分为一类；二是阶段导向，根据项目的不同阶段划分风险。不管以哪种角度划分，对于项目主体都是有借鉴意义的。
通过上述的研究可以看出，现有风险类型研究从不同角度产生了一定成果，主要是风险类型的全面性、风险类型研究视角及层级的多样性。但风险类型的来源研究缺乏、不同参与主体的风险类型不明确、风险阶段不明确，且未从全过程角度形成完整体系。
本文将以全生命周期理论为视角，从决策、融资、建设、运营4个阶段及全生命周期阶段对基础设施领域PPP项目风险类型进行系统研究。这样的划分可以使风险更具系统性和可控性，使参与主体合理分摊阶段性比较明显的风险，及时采取措施防范风险。
3基于全生命周期的风险类型识别
PPP项目全生命周期是指PPP项目从决策开始到投入运营的整个生命周期过程，它包括决策阶段、融资阶段、建设阶段以及运营阶段，如图2所示。
3.1 全生命周期各阶段风险识别
（1）决策阶段风险。PPP模式的决策阶段是PPP项目能否实施的决定性阶段，它需要策划项目建议书、进行可行性研究从而决定项目是否可以采用PPP融资模式。除此之外，还有其他事件影响PPP模式的采用，每一影响事件都包含一定的风险因素，具体如表1所示。
（2）融资阶段风险。PPP融资阶段决定了项目公司能否取得PPP项目的实施权以及是否具有充足的资金使得PPP项目成功实施下去，具有关键性作用。这一阶段的风险也多与项目招标与融资有关，具体如表2所示。
（3）建设阶段风险。建设阶段是PPP项目开始正式进入建设，这一阶段的风险多与PPP工程项目本身有关，具体如表3所示。
（4）特许经营阶段风险。PPP项目建设成功后进入运营阶段至项目公司成本收回运营期结束，具体风险如表4所示。
第1期 李 丽，等：全生命周期视角下的PPP 项目风险识别 ?057?
图2 PPP 项目全生命周期示意图 表1 基础设施领域PPP 项目决策阶段风险
风险事件 风险因素
PPP 模式选用 不恰当风险 凭主观偏好选用PPP 模式；选用PPP 模式失误；PPP 经验不足；夸大PPP 模式的适用范围
强烈的公众反 对/敌意风险
私营机构缺乏社会责任；私营机构投资行为短期化；官商合议降低消费者福利；“宁国勿民”的观念阻碍以及项目对当地生态、环境、移民、交通、生活等问题产生不利的影响
项目决策延误 风险 决策过程冗长；项目审批延误
土地获取风险 土地获取困难；土地获取成本和时间超过预期 土地价值
通货膨胀引起的土地价值变化；发展引起的土地价值变化
3.2 跨生命周期各环节的风险识别
有的风险并不属于某一个阶段，而是伴随着PPP 项目全生命周期的各个阶段，需要时刻进行风险防控，具体如表5所示。
从风险分类表中可以看出，有的风险只出现在特定阶段，PPP 模式的选用是否恰当、土地获取等方面存在的风险只会出现在决策阶段，一旦进入融资阶段这些风险都不会存在了。招标失败、评标不科学、融资风险、融资成本高、支付汇率损失等这些风险一般只会出现在融资阶段。同
表2 基础设施领域PPP 项目融资阶段风险
风险事件 风险因素
招标失败风险
项目对投资者的经济吸引力弱；缺乏私人提供公共服务的意识和传统等
竞标成本增加风险参加招标费用变化及负担；为参加竞标付出的额
外成本
项目公司选择方 式不当风险 公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式选择不当
招标文件不完备 风险
招标文件深度不够；招标文件错误、模糊不清；变更范围不明确；风险分摊不合理；权利义务不明确
招投标竞争不充分 风险
招投标程序不公正、不公平、不透明；招标项目信息不充分或不够真实；缺少足够的竞标者；市场主体恶性竞争；故意压低价格竞标等
评标不科学风险 评标方法不当；评标专家组成不合理；评标过程不规范
合同文件风险
合同内容不完整；责任、权利、义务不明确；合同存在不公平条款；合同履行不当或监控不当；合同档案管理不到位；合同纠纷处理不当；项目相关人员合同意识较差
获准风险 初步方案获准不及时；详细设计批准不及时 融资风险 融资结构不合理；金融市场不健全；融资的可及性；资金筹措困难等
融资成本高风险
市场利率变动；外汇汇率变化；外汇可兑换；通货膨胀导致的物价水平整体上升
表3 基础设施领域PPP 项目建设阶段风险
风险事件 风险因素
建设管理体制 风险 施工过程控制过于严格；建设监理制的推行；公共部门引入第三方对项目进行监督
设计错误、遗 漏风险 项目公司由于数据、资料、PPP 项目经验等原因使得项目设计中存在许多错误或遗漏，造成后期设计变更
设计变更风险 设计方案的后期变更
技术风险 采用新的技术标准；技术不成熟；工艺流程选用不当
质量风险 工程质量达不到国家标准的规定和合同的约定；不能通过质量检验和验收
完工风险 工期拖延；成本超支；项目投产后达不到设计规定的预定目标；现金流入不足；不能按时偿还债务等进度风险
行政干预（如政府要求工程变更）；不可抗力等原因；施工设备不足；施工组织混乱；施工管理不科学；生产调度不科学；法定节假日过长
现场数据风险 总承包商没有能够核实和合理解释；推断业主提供的资料
供应与采购风 险
劳动力供应不充足；资源、能源及机器设备的供应不及时；设备采购体制和模式不合理
建设成本超支 风险 物价上涨；劳动力工资；工艺落后；资源利用效率低；管理不规范；设备损坏等
天气条件风险 气候条件恶劣；多雨、异常高温、极寒等 地质条件风险
不利的工程地质条件；不利的水文地质条件，如未预期的地下断层、山地施工、施工地面为软土等
样，建设阶段和运营阶段有的风险也只是存在这两个特定的阶段。但有的风险并不一定能够明确
?058?工程管理学报第30卷
表4基础设施领域PPP项目运营阶段风险
风险事件风险因素
运营收入风险需求低于预期；收费价格下降；运营效率
低下
运营成本超支风险外购原材料费、外购辅助材料费、外购燃
料费、外购动力费、工资、修理费等上
涨；通货膨胀引起货币实际购买力下降；
运营经验不足；管理不规范；运营效率低
维修成本超支风险维护成本高于预期；维修过于频繁
费用支付风险政府或用户资金不足；无法按时支付费用
征用/公有化风险政策多变、政府信誉差、内乱、派系争
斗、灾害救险
特许经营期收回/违背政府违背合同规定提前收回项目
残值风险设备、技术的过度使用使设备材料所剩不
多，影响项目继续运营
项目不唯一性风险政府批准其他特许项目的建立
特许经营期不合理风险政府规定的特许经营期过短使项目收益不足
表5基础设施领域PPP项目跨生命周期各环节的风险
风险事件风险因素
政治风险强烈的政治反对/敌意；不稳定的政府（朝野争
斗、政府内派系斗争、政府独裁专制、受制外来
势力等）；征用/公有化
法律法规的变更
风险
法律变更；税收制度的变更；行业标准的改变
法律法规健全性
及执行程度风险
法律法规不健全；有法不依、执法不严
不可抗力风险社会不可抗力（战争、恐怖主义、敌对行动、爆
炸物资、电离辐射或放射性污染等）；自然不可
抗力（地震、洪水、海啸、泥石流、台风等）
环境保护风险施工垃圾排放不达标；环境污染；不利的环保法
律法规的出台
腐败风险行贿受贿；审计程序不严格
信用风险政府部门信用缺失；私营部门信用缺失；社会信
用体系不完善
合同风险政策法规变化；合同条款不严密；合同文件冲突/
不完备；合同管理差等私营机构原因
组织结构风险项目公司内部的部门设置不完善；人员配置不合
理；组织结构形式（公司、项目部内部两部
分），项目部各部门、交叉部位之间职责不清
内部沟通（公司、项目部内部）报表资料不完全、不及时，汇报关系不明确，沟通程序不合理，层次不清，责任不明确，信息传递的不及时、内容歪曲、渠道缺陷或者人之差异
组织协调风险管理体制混乱落后；组织风险；协调风险
罢工风险工资低；要求改善工作环境、休息、作息时间、
安全、工作强度
政治干预风险违反/取消执照；更新审批辨识力的失败；征用、
税收、进口限制；政府任意终止特许权所有人；
政府任意定义服务关税
项目测算方法主观风险特许期、服务价格的设置与调整；政府补贴等项目参数的测算过于主观，使得项目没有达到理想的效果
第三方赔偿风险由于安全事故、违约等原因对第三方的赔偿
第三方延误/违约风险政府和项目公司以外的项目参与者拒绝履行合同约定的责任和义务；履行时间有误
项目财务风险资金使用不合理；资金不足
政府保证风险政府在投资回报率、政府风险规避、经营期间、
项目的后勤保障、竞争保护、外汇平衡、税收优
惠等方面的保证不落实、不能量化
接口风险项目全生命周期不同阶段（工作）之间接口风险区分出其所属的阶段，比如政治风险、法律法规的变更风险、腐败风险、信用风险等这些风险在每个阶段都发生的可能性。所以项目参与主体应该熟识各阶段易出现的风险，同时对于全生命周期阶段的风险给予重点关注，通过识别项目风险来达到合理分摊风险的目的。
4展望
就目前而言，众多专家学者及本文关于风险类型的研究不可避免地存在不足之处还需要进一步研究。关于未来研究方向，结合目前国内外PPP 发展的现状，以及作者对PPP的研究，认为以下问题值得进一步研究。
（1）不同基础设施项目风险类型的研究。不同的基础设施项目虽然存在许多共同的风险，但由于项目的特点不同必然使得风险也存在差异。目前关于PPP项目的风险类型，大部分学者的研究针对的是普遍的项目，而很少有学者针对不同的基础设施项目给予更深入细化的研究。所以未来的研究有必要对不同的基础设施项目给以研究，从而使得风险的防范更有针对性。
（2）基于参与主体的风险类型研究。在PPP 项目中不同的参与主体面临的风险往往存在差异，基于参与主体的风险类型研究，可以使得参与主体明确知道自己面临哪些风险以及时采取措施加以应对。这样，对参与主体节省风险分析及早防范，进而对整个项目的工期缩短、效率提高、成本降低具有重要的作用。
（3）风险的阶段性研究。大部分风险都是出现在特定阶段的，具有明显的阶段性。对风险类型的阶段性进行研究能够使参与主体在特定的阶段重点关注可能出现的风险，以及全生命周期都易出现的风险。因此，对风险的识别以及风险的分摊变得更加有目标和侧重点。总体来说，风险阶段的研究对PPP项目的风险分摊具有重要影响。
5 结语
本文通过大量国内外文献归纳整理了基础设施领域PPP项目实施中几乎所有可能出现的风险类型，并创新地从全生命周期的视角将其划分到项目全生命周期的各阶段，使项目各参与方能够提前识别风险并商讨承担方式。但由于PPP模式投资大、耗时长、合同结构复杂以及不确定性大
第1期李丽，等：全生命周期视角下的PPP项目风险识别?059?
等特点使得PPP项目的风险并不是完全可控的，风险类型更是层出不穷。在实践中，由于不同的项目有不同的特点，同样的风险出现的时间段和条件并不一定相同，项目参与主体不可能在项目开始之前就预测出所有的风险类型以及其出现的时间段，所以各参与方还需结合项目实际情况适时进行调整。
PPP风险类型的研究越来越完善越来越系统，虽然不能对具体项目的风险识别具有完全适应性，但具体项目的参与方可以在一个系统的风险识别框架下加入自身项目的特点，结合风险出现特点提早提出应对措施，以减少风险可能造成的不必要损失，增加项目的成功性。
总之，随着目前国内外关于风险类型研究的不断深入，使得PPP项目的风险控制越来越成熟，PPP项目实施的成功性越来越大，再加上国家对PPP模式的大力倡导，相信未来中国PPP项目的研究将具有更广阔的空间，PPP项目将受到更多的关注。
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作者简介：
李丽（1989-），女，硕士研究生，研究方向：工程管理与项目项目管理；
丰景春（1963-），男，教授，博士生导师，研究方向：工程管理与项目项目管理；
钟云（1991-），女，硕士研究生，研究方向：工程管理与项目项目管理；
薛松（1980-），男，博士，讲师，研究方向：工程管理与项目管理。