专项债是政府融资新风向吗？

前言

首先需要明确，本文中我们在谈论专项债时我们在谈论什么。

专项债有产业专项债和地方政府专项债，前者属于企业债的一种，2017年国家发展改革委办

公厅曾发布《社会领域产业专项债券发行指引（发改办财金规〔2017〕1341号）》鼓励市场

化运营的公司法人主体发行（公立医疗卫生机构、公立学校等公益性质主体除外）社会领域

产业专项债券，募集资金主要用于社会领域产业经营性项目建设，或者其他经营性领域配套

社会领域产业相关设施建设，主要依据《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》发行，主要推出过PPP项目专项债券、养老产业专项债券、农村产业融合发展专项债券等等品种。这类专项债并不是本文讨论的内容，本文分析的是后者，地方政府专项债，根据《地方

政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）规定，是为有一定收益的公益性项目

发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。一、地方政府专项债的由来

我国1994年颁布的《预算法》第二十八条明确规定“ 地方各级预算按照量入为出、收支平衡

的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府发债禁令直到2009年才开始松动。为应对2008年金融危机，破解地方政府融资难题，2009年3月全国两会政府工作报告中提出安排发行地方政府债券2000亿元，用于部分缓解4

万亿投资计划中地方政府的配套资金压力。2009年2月财政部发布《地方政府债券预算管理

办法（财预[2009]21号）》，开始推进地方政府债券发行改革，规定地方政府经国务院批准

同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代

办还本付息和支付发行费，债券收入可以用于省级（包括计划单列市）直接支出，也可以转

贷市、县级政府使用。此时地方政府债券为“代发代还”模式。

2011年10月财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，启动了上海、浙江、广东、深圳四省（市）地方政府自行发债试点，规定试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。此次改革之后，地方政府债券的发行端开始

放开，不过其还本付息仍由财政部代办执行，即“自发代还”模式。

2014年5月财政部印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》规定，2014年上海、

浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还，在

国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。地方

政府债券进入“自发自还”模式。

2014年8月《预算法》修改，正式以法律形式赋予地方政府发行债券的权利，且禁止地方政

府及其所属部门以任何其他方式举借债务。

2014年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》规定

地方政府依法适度举债权限及地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式，没

有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以

一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政

府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。由此，地方政府专项债券

被正式提出。

2015年4月财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库〔2015〕83号）》明确

规范了地方政府专项债券的发行流程及管理。地方政府专项债券成为法定的重要债务融资工

具之一。

二、地方政府专项债的类型和主要品种

（一）地方政府专项债的类型

2015年4月财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库〔2015〕83号）》对地

方政府专项债（以下简称普通专项债）进行了详细的规定，是指省、自治区、直辖市政府

（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、

约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券

采用记账式固定利率附息形式。专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和

10年，2018年后又增加15年、20年。单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿

债来源，单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。

2017年6月财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的

通知（财预〔2017〕89号）》试点发行项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券（以下

简称项目收益专项债），按照本地区政府性基金收入项目分类发行，实现项目收益与融资自

求平衡，建立专项债券与项目资产、收益相对应。专项债券对应的项目取得的政府性基金或

专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入

暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。项目收益专项债，各地应当按照相关规定，充分结合项目建设运

营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合

理确定专项债券期限。

项目收益专项债代表了地方政府专项债的发展方向，目前处于试点阶段，作为地方政府专项债的一种特殊品种，成熟一类项目推进一类，目前已经推出的有土地储备、政府收费公路、棚改、轨道交通和高等学校五个品种。

表一：普通专项债券与项目收益专项债券的区别

注：周转条款：因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

（二）地方政府专项债的主要品种

地方政府专项债依法允许发行后并没有在法规层面对发债的领域和项目作出具体的要求和限制，且审核程序简单，对项目的论证要求不高，实践中地方政府往往创新出各种专项债名目和品种，这就是专项债被称为万能债的原因，任何项目都可以包装后申请发债，其实真正被法规明确规范的地方政府专项债品种目前只有土储、收费公路、棚改、轨道交通、高等教育五个项目收益专项债品种。

（1）地方政府土地储备专项债券。

2017年5月财政部、国土资源部联合发布《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知（财预〔2017〕62号）》，从土地储备领域开始试行项目收益专项债。地方政府土地储备专项债券是第一个法规明文规定的地方政府专项债品种。

土地储备专项债是地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

省级政府为土地储备专项债券的发行主体。市县级政府确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

（2）地方政府收费公路专项债券。

2017年6月财政部、交通运输部联合发布《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知（财预〔2017〕97号）》，地方政府收费公路专项债券作为财预89号文提及的另一个项目收益专项债试点，成为第二个法规明文推出的地方政府专项债品种。

收费公路专项债是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。这里的政府收费公路是指根据相关法律法规，采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等；专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。

省级政府为收费公路专项债券的发行主体。市县级政府确需发行收费公路专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行收费公路专项债券。

发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。资金优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设，不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。

（3）地方政府棚户区改造专项债券。

2018年3月财政部、住房和城乡建设部联合发布《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知（财预〔2018〕28号）》，为规范棚户区改造融资行为，遏制地方政府隐性债务的增加，试点发行棚户区改造专项债。

棚户区改造专项债是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。这里的棚户区改造，是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等；专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。

省级政府为棚改专项债券的发行主体。试点期间市县级政府确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

以上三个地方政府专项债品种为财政部在全国范围内推进的试点品种。

表二：土地储备专项债、收费公路专项债、棚改专项债对比表

（4）轨道交通项目专项债券。

2017年11月深圳市财政委员会根据财政部2017年89号文发布《深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）（深财预〔2017〕137号）》，2017年12月11日，深圳市成功在深交所招标发行总额20亿元的轨道交通专项债，这是首个由地方政府根据自身需求设计的项目收益专项债品种，成为地方政府中财预[2017]89号文的首个践行者，《深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）》有效期一年，目前已失效，但深圳市轨道交通项目专项债券依然在发行，2019年3月又发行2期。

（5）高等学校专项债券。

2018年8月云南省财政厅发布《云南省公办高等学校项目专项债券管理办法（暂行）（云财预〔2018〕163号）》试点发行教育建设项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，2018年8月10日，云南省政府通过财政部深交所政府债券发行系统成功招标发行10亿元省级高等学校专项债券。2019年8月又发行10期。目前，青海、广西、吉林、四川、河南等省份也相继发行教育项目专项债。

三、地方政府专项债的审批与发行

（一）地方政府专项债的审批

（1）地方政府专项债的审批。地方债发行前一年，市县级政府财政部门会同行业主管部门上报下一年的一般债和专项债额度需求，由省级财政部门汇总上报财政部，经国务院报全国人大批准全年债务新增限额。财政部根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预[2017]35号)，在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区债务总限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下发至省级财政部门，省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省级人大批准后下达市县级财政部门。

市县级财政部门聘请专门机构进行方案制定、材料撰写，上报省级财政部门进行审核，省级财政部门报财政部审核通过后，向国库司申请组织发行，通过债券市场完成发行后由省级财政部门转贷给市县。

表三：专项债审批流程

（2）备案及报告。各地应当将本地区专项债券发行安排、信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案。专项债券发行兑付过程中出现重大事项应当及

时向财政部报告。

（二）地方政府专项债的发行

（1）地方政府专项债的发行。地方政府债的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场。其发行方式包括公开发行（公开招标和公开承销）和定向承销发行，承销是指地方政府

与主承销商商定债券承销利率（或利率区间），要求各承销商（包括主承销商）在规定时间

报送债券承销额（或承销利率及承销额），按市场化原则确定债券发行利率及各承销商债券

承销额的发债机制。招标是指地方政府通过财政部国债发行招投标系统或其他电子招标系统，要求各承销商在规定时间报送债券投标额及投标利率，按利率从低到高原则确定债券发行利

率及各承销商债券中标额的发债机制。其中公开发行单一期次发行额在5亿元以上的须通过

招标方式发行。

采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债

的平均收益率之上确定。

专项债券应当在中央国债登记结算有限责任公司办理总登记托管，在国家规定的证券登记结

算机构办理分登记托管。专项债券发行结束后，符合条件的应按有关规定及时在全国银行间

债券市场、证券交易所债券市场等上市交易。

省级财政部门应当不迟于发行前7个工作日，与发行场所协商地方债券（包括一般债券、专

项债券）发行时间，发行场所原则上应当按照“先商先得”的方式给予确认。各发行场所要加

强沟通，避免不同省份在同一时段窗口发行地方债券，防止集中扎堆发行；需财政部进行协

调的，及时与财政部联系。

各地应当在专项债券发行定价结束后，通过中国债券信息网和本地区门户网站等媒体，及时

公布债券发行结果。

表四：专项债发行流程

（2）信息披露。各地应当按照有关规定及时披露专项债券基本信息、财政经济运行及相关

债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买

决策有重大影响的其他信息。专项债券存续期内，各地应按有关规定持续披露募投项目情况、募集资金使用情况、对应的政府性基金或专项收入情况以及可能影响专项债券偿还能力的重

大事项等。

根据《地方政府债务信息公开办法（试行）》的通知（财预〔2018〕209号）规定，省级财

政部门应当在新增专项债券发行前，提前5个以上工作日公开以下信息：

? a.经济社会发展指标。包括本地区国内生产总值、居民人均可支配收入等；

? b.地方政府性基金预算情况。包括本地区、本级或使用专项债券资金的市县级政府地方政府性基金收支、拟发行专项债券对应的地方政府性基金预算收支情况；

? c.专项债务情况。包括本地区专项债务限额及余额、地区分布、期限结构等；

? d.拟发行专项债券信息。包括规模、期限及偿还方式等基本信息；

? e.拟发行专项债券对应项目信息。包括项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任等；

? f.第三方评估信息。包括财务评估报告（重点是项目预期收益和融资平衡情况评估）、法律意见书、信用评级报告等；

g.其他按规定需要公开的信息。

省级财政部门应当及时在本单位门户网站、中国债券信息网等网站披露地方债券发行相关信息，不再向财政部备案需公开的信息披露文件。

四、地方政府专项债预算管理

根据2016年财政部发布的《关于印发<地方政府专项债务预算管理办法>的通知（财预〔2016〕155号）》规定，专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基

金预算管理。专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。专项债务应当

有偿还计划和稳定的偿还资金来源。专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、

发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过

发行专项债券偿还。专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支

平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿

还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。非债券形式专项债务应

当在国务院规定的期限内置换成专项债券。

省、自治区、直辖市应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专

项债务限额。

为了更清晰的说明具体省级和市县级专项债务预算是如何纳入预算科目的，本文以G省和H

市为例，以举例方式将法律规定内容进行直观的演示。

专项债务收入在政府性基金预算收入合计线下反映，省级列入“地方政府债务收入”下对应的

科目、市县级列入“地方政府专项债务转贷收入”或“转移性收入”下对应的科目。如表五所示，2017年G省地方政府专项债务收入6910000万元，H市专项债务收入3235003万元。

专项债务还本支出应当在政府性基金预算支出合计线下反映，省级和市县级均列入“债务还本支出”下对应的政府性基金债务还本支出科目。如表五所示，2017年G省地方政府专项债务

还本支出1386404万元，H市专项债务还本支出874242万元。

专项债务利息、发行费用支出应当在政府性基金预算支出合计线上反映，省级和市县级专项

债务利息支出列入“债务付息支出”下对应的科目，发行费用支出均列入“债务发行费用支出”

下对应的科目。如表五所示：2017年G省专项债务付息支出682993万元，专项债务发行费

用支出12479万元；H市专项债务付息支出42177万元，专项债务发行费用支出1294万元。

表五：专项债预算纳入预算科目示例

G省2017年政府性基金预算收支执行情况（单位：万元）

H市2017年政府性基金预算收支执行情况（单位：万元）

目前地方政府自创的专项债名目繁多，并不局限于法规规定的范围，编制项目投资与收益自平衡的方式也五花八样，项目审批简单，项目论证不充分，存在很多逻辑和合规问题，以下举两个案例说明。

案例一：2019年河南省洛阳市城市轨道交通1号线专项债券

2019年河南省洛阳市发行轨道交通1号线专项债券，总计划发行50亿元，分三年发行，2019年发行第1期13亿元，期限为15年。根据披露的信息，项目总投资约180亿元，地方财政投资36亿元，配套市场化融资94亿元，专项债融资50亿元。据测算建成后15年票价收入约1亿元。主要收入依靠财政补贴，据测算，15年间政府至少补贴183亿元才能够做到投资于收益平衡。为此洛阳市政府下发了《关于印发洛阳市轨道交通发展专项资金管理暂行办法的通知（洛政办（2018）24号））》，文件规定，洛阳市轨道交通项目由地方财政进行前期建设补助，后期票价补贴，由地铁沿线区县政府分摊，各级政府每年从一般公共预算中提取1%，土地出让金收入提取1%，配套费等各项政府收入中提取1%。由此解决专项债券资金自平衡问题。该文件的创新之处在于将基金收入全部调整为专项收入，可以最大限度利用专项债进行配套融资，而通过政府下发文件的形式解决了扩期限资金问题，不必受限于3年预算规划的限制，使得政府可以在15年中持续进行财政补贴，而采用各级政府分摊，提取专项资金的方式则可以将一般公共预算收入、土地出让金收入等各项收入都合法纳入到专项资金里，最后以票价补贴的形式给项目而不是给城投公司，可不认定为隐性债务。该项目规避法律规定的方式比较巧妙，并无明显违规情况，但项目的逻辑和资金自平衡论证仍存在一定的问题。

案例二：四川绵阳游仙经济技术开发区（含科技城游仙军民融合产业园）专项债券

2019年四川省绵阳市发行10亿元，7年期游仙经济技术开发区（含科技城游仙军民融合产业园）专项债券，根据项目说明，该项目业主为绵阳富乐投资有限公司、绵阳游仙军民融合发

展有限责任公司，总投资78亿元，项目资本金48亿，专项债融资30亿，2019年发行第一

期10亿，主要内容为“建设安置房、厂房、研发用房、配套商业开发、土地平整、配套市政

基础设施建设及征地拆迁补偿”。项目收入来源为园区的专项收入以及土地成本返还和土地收益返还。该专项债的项目中含有商业内容明显违反了专项债的规定，且收入来源直接来自土

地出让金分成，也违反了相关法规，存在隐性债务问题。其项目资本金48亿元为地方政府对该片区域多年累积投入的建设资金总和。该项目的逻辑比较混乱，存在各种违规问题。

五、 2019年地方政府专项债政策重大调整

2019年由于经济发展对基建补短板迫切需求与地方政府隐性债务危机日趋严重的矛盾越来越

突出，决策层对专项债表现出高度重视，对专项债的相关政策进行了重大调整。

（一）专项债可用于符合条件的重大项目资本金，鼓励金融机构配套市场化融资

2019年6月10日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发

行及项目配套融资工作的通知》，对专项债制度做出以下几项重大修订完善：

（1）合理明确金融支持专项债券项目标准。对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资

金和地方政府一般债券予以支持；对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专

项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收

入情况向金融机构市场化融资。

（2）可发行专项债的重点领域和重大项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债

券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、

粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村

振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治

体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。

（3）积极鼓励金融机构提供配套融资支持。对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导

银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长

期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项

债券项目。

（4）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大

决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路

和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券

本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得

超越项目收益实际水平过度融资。地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实

体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金

来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

（5）确保落实到期债务偿还责任。省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。组合使用

专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于

偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本

付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市

场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，

保障市场化融资到期偿付。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公

司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

（6）专项债的监管部门进行调整。财政部门及时向当地发展改革、金融管理部门及金融机

构提供有关专项债券项目安排信息、存量隐性债务中的必要在建项目信息等。发展改革部门

按职责分工做好建设项目审批或核准工作。金融管理部门指导金融机构做好补短板重大项目

和有关专项债券项目配套融资工作。

以上内容每个字都非常重要，不仅对以往专项债制度中的漏洞进行了有效封堵，而且大大放

开了专项债的使用范围，使得专项债能够最大限度的发挥出其融资功能，支持基建项目建设。以往专项债没有使用领域的规定，也没有对可发债项目进行明确限定，导致专项债成为万能债，导致不规范发行专项债的情况泛滥，产生大量地方政府隐性债务，现在对专项债的使用

范围和项目标准进行了详细规定，有效堵住了法规漏洞，使得专项债的发行走向规范化道路。在堵后门的基础上，进一步放开前门，对专项债的市场化配套融资及偿还方式进行详细规定，扩大了专项债的融资功能同时确保有效防范隐性债务产生。

以往对专项债是否可以做项目资本金并没有相关的规定，实践中以专项债做为项目资本金的

情况比比皆是，此次明确规定了可以专项债做为项目资本金的项目类型，同样体现“堵后门，开前门”的宗旨。专项债制度的逻辑发生根本转变，从以往的强调资金变为强调项目，债务发行必须对应项目，资金跟项目走，监管体系也随之改变，在地方层面变为发改委管理，从资

金条线管理体系变为项目条线管理体系，资金配套更准确，这是专项债制度的巨大进步。

（二）2020年新增专项债不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化

运作的产业项目，进一步扩大专项债可用作项目资本金的范围

2019年9月4日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议对2020年新增专项债用

途进行了规范，一是根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通

基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等

生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政

和产业园区基础设施。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完

全商业化运作的产业项目；二是将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的

重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的

比例可为20%左右。

本次会议在《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》基础上对2020年新增的专项债做出进一步的规定，促使专项债的功能获得更为有效的提升，将可使用专项债

的领域进一步扩大，同时明确专项债不得用于的领域，尤其是不得用于土地储备和房地产相

关领域，也包括棚改，这将对未来土储和棚改产生重大影响。对于专项债用作项目资本金的

领域也同样做出了扩大和限制，而且专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模

的比例上升到20%左右。

结语

我国专项债制度始于2014年，经过5年快速发展，到2019年发生质的飞跃，意味着专项债

未来将成为支持经济发展极为重要的融资工具，专项债发行的规范化程度获得很大的提升，

但其发行审核和项目论证仍存在过于简单不够规范的弊端，而且配套市场化融资也缺乏可行

的操作细则，这使得专项债引发地方政府隐性债务的风险仍然存在，相信随着专项债的重要

性越来越突出，对专项债的监管和规范也一定会越来越严格，希望专项债在未来不仅万能，

更要合规，成为支撑基建项目建设真正的融资利器。