农村基础教育经济的现状及资源均衡配置的思考

２００５年１２月《中共中央国务院关于推进社会主义

新农村建设的若干意见》中强调农村教育担负着加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村的新型农民的重任。２００３年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》也明确指出：“农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。”农村教育的这种重要价值与作用能否充分体现，关键在于农村基础教育的发展。如何解决农村基础教育问题，对于中西部经济欠发达的地区，特别是县、乡两级，在很大程度上仍是束手无策。但人们无法回避这样一个事实：城乡经济地位的不平等导致教育资源配置的失衡。反之，教育资源配置的失衡，进一步拉大区域间经济发展的差距。刚过去的２０世纪９０年代中期，为普及“两基”，政府十分关注农村义务教育，在财政严重不足的情况下，仍注入大量资金，把学校建成村里最好的建筑，为农村培养了数万名的合格教师。在短时期内，使农村基础教育在很大程度上有所改观，城乡基础教育资源配置的差距明显缩小。但１０多年过去了，人们不难发现，由于城乡基础教育缺乏统筹，教育资源配置极不合理，城乡之间教育差距正在逐渐扩大。在贫困地区中小学，“麻雀学校”、“巴掌学校”比比皆是。中西部各省、市、自治区“普九”欠债高达３１（７５亿元（湖南），最低的也达到１６亿元（重庆），至今仍无力偿还。因资金投入不足，义务教育硬、软件建设水平低，经费来源得不到保障，新课程标准难以实施，教师待遇得不到提高，严重影响了学校教育的发展。

一、农村基础教育资源的现状分析（一）

农村基础教育经费投入严重不足

自２０００年，安徽省率先实行农村税费改革试点以来，在教育方面取消了教育附加与教育集资，在一定程度上确实减轻了农民负担。但在实际中也暴露了不少问题，表现最为突出的是农村基础教育经费投入急剧减少，投资渠道不畅，基础教育严重失衡，广大农村区域之间的教育资源配置和教育水平差距增大，继而导致农村许多薄弱学校的再度出现，广大农村学生正在失去公正、公平的受教育机会。农村税费改革后，

致使农村基础教育经费大大减少，贫困地区的县财政只能保证教师的“基本工资”（国家出台的工资五大块），乡镇财政更是举步维艰。加之学校实行一费制，连正常的办公经费都无法开支。２００６年西部农村基础教育率先推行“两免一补”后，真正惠及的是广大农民，农村学校的软件、硬件建设还是无从谈起。税费改革后农村基础教育生均预算内公用经费、生均预算内事业费支出比较，见表１。表１

２００１─２００４年基础教育生均预算内公用经费、

生均预算内教育事业费

支出比较（单位：元）

资料来源：教育部、国家统计局、财政部关于２００１─

２００４年全国教育经费执行情况统计公告。ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｅｄｕ．ｃｎ．

从表１可以看出，农村中小学基础教育生均预算内公用经费与生均预算内事业费与全国平均水平仍有一定的距离。近４年来，农村小学生均预算内公用经费与全国平均水平的差距一直在２０元左右徘徊，而中学则在４０元左右波动，可以看出这种差距一直没有多大改善。农村中小学生均预算内教育事业费与全国平均水平相比差距更大，小学间的差距一直保持在１１４元左右，而中学一直保持在１６０元左右，并有逐渐扩大之势。具体到东、中、西部不同经济区域间的对比，见表２。

表２

２００４年部分东、中、西部地区中小学生均

预算内教育事业费与公用经费对比

情况（单位：元）

农村基础教育经济的现状及资源均衡配置的思考

李茂松①

冯文全②黄育云③

（西华师范大学

①研究生②教育科学院院长、教授

③教育经济所所长、教授）

［摘

要］资金投入不足、规模效益低、管理不善、教师结构不合理是农村基础教育经济现状最为突出

的表现。要实现基础教育资源均衡配置，足够的资金投入是前提，布局调整和教学条件的均衡是基础，教师资源的均衡是关键，良好的经营管理是突破。

［关键词］农村基础教育教育经济教育资源均衡配置

年份普通小学

普通中学

生均公用经费生均事业费

生均公用经费生均事业费全国农村全国农村

全国农村全国农村

２００１４５．１８２８．１２６４５．２８５５０．９６８３．４０４４．９５８１７．０２６５６．６８２００２６０．２１４２．７３８１３．１３７０８．３９１０４．２１６６．５８９６０．５１７９５．８４２００３８３．４９６０．９１９３１．５４８１０．０７１２７．３１８５．０１１０５２．００８７１．７９２００４１１６．５１９５．１３１１２９．１１０１３．８０１６４．５５１２５．５２１２４６．０７１０７３．６８

地区普通小学（生均）普通初中（生均）普通高中（生均）事业费公用经费事业费公用经费事业费公用经费

北京４１６３．２６９８４．５２４５９８．８５１３５６．３６５８５８．７１１７６９．７５上海６６８０．２２１６６４．６５６８３１．４０１９３９．９６７１５５．９４２２３２．２４安徽８４１．６３５２．４３７９６．３３５２．００１２３４．７２９３．７２河南６５４．４１４２．５８７６３．９２７３．７５９１２．８７１１７．９５四川７４９．１８７９．７０８１５．９７７５．１３１１２３．４１１２６．２７贵州

７０６．３７５５．８０７７８．４２１３８．２３１３１１．２９１４１．３６

农村教育

７

２００６年第７期下半月刊当代教育论坛

资料来源：教育部、国家统计局、财政部关于２００４年全国教育经费执行情况统计公告。ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｅｄｕ．ｃｎ。

从表２可以看出，东部发达地区与中、西部经济落后地区相比，生均预算内公用经费与生均教育事业费之间的差距惊人。在小学生均公用经费中，经费投入之间的距离高达（上海与河南之间）４０倍，最低的也达到２１倍（上海与安徽之间）。普通中学情况与小学状况基本相似。普通高中与中小学相比情况虽然稍好些，但最高差距也达到了２３倍，最低的达到１７倍。区域间生均事业费投入的差距与生均预算内公用经费差距相比相对小些，其中，最大差距的是小学之间，已达到１２倍，最低差距的是普通高中之间，也达到６倍。如果以县或乡级的生均教育经费作为比较的对象，那么这种不均等的程度将更加触目惊心。无论从哪一方面比较，农村基础教育的经费投入都处于绝对的弱势。故农村税费改革后，教育投入不减，对于区域经济落后，人均国民生产总值远远低于全国平均水平的中西部区县，在某种程度上仍是一句空话，仅仅依靠政府这个主渠道，往往是有渠缺水，“以县为主”的农村教育管理体制在边远农村地区并未充分发挥出其应有的体制活力，严重存在着“小马拉大车”的矛盾。

（二）学校布局结构不合理，规模效益低

在广大农村地区，特别是中西部边远山区的农村，一方面，由于人口密度小，居住分散，导致村小班级学生数过少。以皖南某县的一乡为例，该乡共有小学１３所，学生数最多的一所小学为１５２人，而最少的只有４３人，且每所小学都开齐了５个教学班。这样就造成了人力资源与物力资源的巨大浪费。而在人口相对集中的乡镇中学，学校规模虽然较小，但班级学生数过大，学校用房十分紧张。仍以皖南某一镇中学为例，该校共有９个教学班，平均每班学生数达９０．３人，最多学生数达到１２８人，最低的也有６５人。教室内取消了走道、讲台。其实，在众多农村，小学教学资源的浪费与中学教育资源的紧缺已是普遍现象。另一方面受旧的经济体制和传统经济增长方式的影响，在教育发展上存在重速度、轻效益；重数量、轻质量；重外延，轻内涵的倾向，从而造成了农村基础教育遍地开花的现象。“村村有小学，乡乡有中学”，学校布点偏多，从而造成资源的严重浪费，为农村基础教育带来一系列的问题。如师资水平低，教学没有动力，师资、教学设备、设施得不到充分利用，人、财、物配备不合理。据研究：目前我国在校生校均规模应是中学以２４─３０班、全校共１３５０─１５００人为宜；小学以１８─２４班、全校共７２０─８１０人为宜。这样就可以有计划地调节使用人力资源和物力资源，使之合理配置，降低办学成本。反之，学校规模过小，班额不足，单位办学成本就高，导致规模效益低、资源使用率低。

（三）管理模式扭曲，造成资源浪费

一方面，农村基础教育学校的不少领导者的管理水平较低，管理制度不够健全。从学历层面上来看，

农村学校的领导学历层次较低，大多为中专及中专以下学历，且缺乏基本的管理理论素养，有些在实践中即使摸索出一些好的管理经验，但因理论知识的缺乏也很难得到升华，难以推广使用。如学校教育资源管理缺乏应有的规划，很多只顾眼前利益，一些学校现有的教学设备得不到应有的保护，人为破坏极为严重。

稀有的教学器械使用效率低、破坏率高（如远程教育的配备、实验器材的使用、图书室的投放等）。在学校建设与采购之中，“高价低产品”的现象屡有发生，教育腐败的现象仍在不断蔓延。这些都造成了有限资源的浪费。另一方面，由于教育投入不足，农村教师队伍弱化，教学管理水平也很难提高。据调研，在很多农村地区，由于教师大都没有边缘性福利、缺乏先进的教学理念和先进的教学设备，中小学几乎摒弃了“应试教育”，沿用了松散教学法，学生学与不学一个样，教师上课去一趟，教好教坏一个样。对不遵守纪律或调皮捣蛋的学生只是说说而已，甚至不敢管或不愿管。学校教育出现了严重“只教不育”的现象。

（四）教师资源结构失衡，整体素养不高

由于农村教师工资与城市教师工资相比每月少拿２００─４００元，大部分没有奖金、福利，并且工作条件差。有文凭，自身素养好，专业素质高，有一定教学经验的教师都流入城市。皖西某县在职教师５１００人，近三年共流出３００人，仅２００５年一年又有７１人辞职，９人调入外地，且都是年轻骨干教师。自１９９７年国家停止大中专毕业生分配以来，农村中小学基本停止了新进在编教师，这样一方面年轻骨干教师大量流失，另一方面新鲜血液又无法补充，使教师年龄结构极不合理。与青年教师、中年教师、老年教师为１：２：１的合理年龄结构相比，农村中小学教师年龄结构严重失衡。由于特殊的历史原因，“民转公”和顶替教师在农村中小学占大多数，致使农村教师整体素养不高。皖西某县在岗小学教师２８８０人，其中“民转公”教师１４１０人，占总人数的４９％；８０年代顶替教师５０３人，占１７．５％．两项合计达１９１３人，占整个教师队伍的６６．５％。该县初中现有教师１３９７人，第一学历为中师的有６００人，占４２．９％，第一学历为大专的有５３７人，占３８．４％．虽然一些教师通过自考、函授、脱产进修等不同途径取得合格学历，但多数修的是中文、政史等易学专业，与自己所从事的学科教学并无多大直接联系，因而在短时期内也很难成为专任学科的骨干教师。

二、农村基础教育均衡资源配置的思考与建议

教育资源的均衡配置是教育顺利发展的条件与前提。没有足够的资金投入和合乎要求的校舍、场地、设施和师资等教育资源的合理、均衡配置，教育的普及与教育水平的提高就无从谈起。同样农村基础教育的发展是建设社会主义新农村不可或缺的重要部分，面对农村基础教育资源配置的现状，结合“十一、五规划”中工业反哺农业，城市支援农村的方针和加快建立以工促农，以城带乡的长效机制，国家、政府、

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社会应给予农村基础教育配置更多的支持与关注，以带动农村基础教育稳定、均衡的发展。在农村基础教育资源均衡配置中，足够的资金投入是前提，布局调整和办学条件的均衡是基础，教师资源的均衡是关键，良好的经营管理是突破口。

（一）加速农村教育体制改革，加大投资的力度

培养推进社会主义新农村建设的新型农民，农村教育的发展是关键。由于长期二元城乡经济结构的影响，城乡教育投资中一直没有走出“马太效应”的怪圈，非制度化的中央教育扶贫专项基金只是隔靴搔痒，对弥补中西部贫困地区的欠缺意义不大。故此，必须坚持城乡教育的统筹与教育资源的均衡配置。一是教育部门要抽调专门人员深入实际，对农村特别是边远农村中小学教育现状进行充分的调查了解，进行有理有据的论证、分析，将有限的教育资金投入用在刀刃上。二是要尽快出台有关教育投资的法规，使教育经费的筹措、支出有法可依，并以法约束和惩治地方政府在教育经费使用上的不规范行为。同时在法规上应严格规定政府承担的比例。对于经济欠发达地区的县（市），国务院和县级以上地方政府在经费投入方面要建立专项资金。三是调动多方投资办学的积极性。积极运用财政、金融和税收政策鼓励社会、个人和企业投资办学和捐资助学，不断完善多渠道筹措教育经费的体制。并把市场机制引入农村基础教育办学的模式之中，让教师之间的竞争、学校之间的竞争真正进入农村基础教育，从而使其具有发展的动力与活力。

（二）合理调整学校布局，提高规模效益

学校规模的大小，班级规模的大小对教育资源使用效率的高低有着直接的影响。学校规模过小，班额不足，势必造成重复投资，导致教育支出效益不高。学校布局是否合理，关系到校舍建设、教学设备的配置、师资力量的分配以及经费使用效率。合理的学校布局是办好学校、提高资源使用效率的基础性工作。目前农村中小学设点过多、无规划、分布疏密、规模偏小，质量效益缺乏保障。故要加快调整学校布局，改变过去办学过于分散、疏密不均的状况，撤销某些规模过小的中小学，以扩大学校办学规模，提高教育资源使用效率的目的。按照小学就近入学、初中相对集中，教育资源均衡配置的原则，合理规划与调整。在方便学生就近入学的前提下，进行集中办学，在条件许可情况下，举办寄宿制学校，并要避免因学生寄宿而再度增加农民负担的问题出现。对于老少边穷，人口稀少的地区可举办复式教学。以此实现教育资源使用效率上的帕累托最优。同时还要考虑到就学的人口密度问题。注意尽量避免大幅度的合并和盲目的搬迁，以减少不必要的资源浪费。。

（三）遵循教育规律，提高学校管理水平

要使农村基础教育得到健康、稳定的发展，提高学校的管理水平是突破教育资源均衡配置的主要条件。在实际工作管理中，一定要遵循教育领域中的各种规律和特点，充分调动教职工的积极性，使人力、物力、

财力得到合理而有效的使用，减少浪费，提高效能。

在人员管理上，校长首先要把自己纳入教师队伍中的

一员，以身作则。同时还要不断强化自身民主管理水

平，任人为贤，知人善任。在财务管理上，一定要做

到专款专用，明确各项经费的来龙去脉，严格执行财

务政策，禁止违反政策的一切开支。与此同时要做好

教育成本的核算。在学校物质资源管理方面，要把管

理责任分配到人，在物质资源建设中，要充分考虑学

校自身的经济状况和教育发展的实际，要选择最能发

挥使用效益的物质资源配置方案。此外，搞好学校教

学管理也是一个不可忽视的重要内容。为此，要把教

师的考核内容与教学成绩、教学水平紧密挂钩，并引

入竞争机制，使教育需求与教育服务能更好地接合，

并促进教育管理体制更适合教育市场的变化，最终实

现教育质量的均衡。

（四）建立教师队伍流动机制，合理配置教师资源

农村基础教育的均衡发展，合理配置教师资源是

关键。在现行农村基础教育师资队伍结构不合理的状

况下，一是要建立完善的教师流动机制，把城乡教师

统配调整，执行按照一定比例和年限相互轮岗的制度

或实行“支教”制度，有计划地建立城乡教育共同体，

使城乡教师真正流动起来。把城镇中小学超编教师调

整到缺编的农村地区任教，充实农村教师队伍，让优

质教师资源共享。与此同时还要进一步落实待遇优惠

政策，对自愿到农村任教的教师和管理者，按政策规

定予以评优、晋级、加薪，积极改善他们的工作条件

和生活条件，为他们营造一个进得来、留得住的良好

氛围。积极招聘新教师，补充农村教师的队伍。在现

行县级财政困难的情况下，可采取“退一补一”的办

法。二是针对现有的农村教师首先要改变他们片面强

调“等、要、靠”，期待政府增加教育投入，期待着教

育外部环境改善之后再谋求本学校发展的保守思想。

让他们看到农村基础教育发展面临的困难，有农村中

小学内部存在的问题，也有农村基础教育工作者自身

存在的问题。三是要加强教师资源的管理、培训，建

立一支高素质的教师梯队。如进行学校内部人事制度

改革，建立一种竞争机制，盘活教师资源，实现教师

队伍的优化组合，使现有的教师资源发挥出更大、更

好的效益。

总而言之，农村基础教育资源的均衡配置涉及到

基础教育工作的各个环节，从区域内教育发展的整体

规划，到学校布点、规模的具体设计，从教育经费的

安排、仪器设备的配置，到师资队伍的调配，都必须

采取相应的措施进行调整，使教育资源的均衡配置适

应当地实际需要，充分发挥作用，促进教育的健康、

均衡、稳定发展。农村基础教育资源均衡配置就是要

不断创造条件、提出要求、逐步缩小差距。这是国家、

政府尤其是教育工作者义不容辞的责任。

农村教育

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