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中国电信产业不对称管制的历程、成效和存在问题

中国电信产业不对称管制的历程、成效和存在问题

09经济2班 0901******** 冯美美一、历程

与世界各国一样,我国电信业的非对称管制也始自电信市场开放初期。1994 年,以联通的成立为标志,我国电信业开始不断破除垄断,引入竞争。但相对于当时的中国电信来说,成立之初的中国联通实力过于弱小,由是我国政府采取了“非对称管制”的策略扶植弱小的中国联通逐渐成长。但由于我国电信产业的产品差异化并不非常明显,非对称管制主要集中在资费和普遍服务的承担上。

从资费上看,我国电信监管部门允许中国联通的手机资费一定程度低于中国移动。从普遍服务的承担上看,监管部门对原来的主导运营商中国电信提出了更多承担普遍服务的要求。而从更广泛的非对称管制内涵上看,限制中国电信及中国网通进入移动通信市场这一市场准入,被视作最大的非对称管制措施。

而早在 2002 年 5 月 20 日,也即新中国电信挂牌两日后,针对主要针对中国电信的非对称管制措施,中国电信原总经理周德强就称“在我国电信行业已不占据市场支配地位。因此,不对称管制的前提已不存在”,公开呼吁取消不对称管制。

此后,随着移动替代效应加剧,围绕不对称管制的有效性,业内产生了较大的争议。在一些专家看来,不对称管制带有很强的行政管理色彩,在创造公平竞争环境的同时有可能会牺牲某些方面的有效性,因而它只能是从垄断向竞争转变的过渡性手段。因此,不对称管制的力度应当逐渐减弱以至取消。此外,在他们看来,我国当时施行的不对称管制缺乏市场界定、检查和效果评估体系,负面作用相当明显。

而在另外一些专家看来,对于行业特性十分明显的电信业来说,单纯依靠市场难以实现合理的市场竞争以及资源优化配置,“非对称管制”永远都是电信监管部门促进电信行业发展的重要武器,永远都不会过时。

自 2004 年起,随着移动替代效应的增加,各企业间实力出现明显的变化,我国的非对称管制政策出现了较大的调整:在资费政策上,电信企业的资费自主权增强,尤其是实施电信资费上限管理后;在普遍服务上,在普遍服务基金迟迟无法建立的情况下, 2004 年推行分片包干机制。以致当时有业内专家称,“我

国不对称管制正在消亡”。但是在传统非对称管制削弱的同时,新的非对称管制措施迟迟未能建立,以致市场格局严重失衡。

国家发展改革委员会政策研究中心在《中国电信市场结构与有效监管研究》报告中就认为,造成中国移动一家独大局面的主要因素就包括:资费监管仍沿用传统手段,导致新竞争环境下的监管目标难以到位;监管部门缺少必需的行政权力,难以独立、公正地执法,使违规者有恃无恐;目前的电信监管体制缺少对电信业长远发展,以及技术进步带动业务转型的应对手段。

二、成效

中国电信产业政府管制体制改革的时间虽然不长,已取得了初步成效。联通公司自成立以来,其经营规模不断扩大,竞争实力不断增强。特别是各大城市寻呼台之间的竞争更为激烈。现实或潜在的竞争促使通信服务经营者提高服务质量,缩短了消费者电话待装和维修时间。同时,竞争导致通信产品和服务价格的下降。当然,由于中国电信产业政府管制体制的改革还是初步的,因此,在通过管制体制创新、提高产业经济效率方面还有相当大的潜力。

三、存在问题

1、“极端”非对称性管制反伤消费者利益。

非对称性管制的根本目的是保护手机用户利益。但目前中国移动的网络覆盖、服务、通话质量等各项指标都比较好,也得到4亿多用户的认可。因此,如果现在政策规定中国移动不准发展新的用户,必将损害消费者的利益。这一“极端”的非对称性管制手段看似限制了中国移动,其实是限制了手机用户,反倒损害用户的利益。暂时停止强势运营商发展新用户的做法在韩国早已出现,但前提是“其他运营商的网络质量、服务、资费等条件得到了用户的认可”,只有如此,新增手机用户才有兴趣挑选相对弱势运营商的服务。

2、被管制企业成本的增加。

政府管制试图迫使被管制企业牺牲自己的利益而在社会福利最大化的点上进行生产, 以达到资源的优化配置。然而, 作为追求自身利益最大化的理性的企业并不会自觉地与政府的管制目标相配合, 政府管制的最终效果也就未可全知。而大量的事实告诉我们, 政府管制很有可能导致被管制企业的成本有所增加: ①寻租成本。获取或保持企业的垄断地位可以使企业获得超额利润, 此时我们可

以将这部分超额利润看做垄断地位这种特别的“资产”所带来的租金。这部分租金的存在, 很可能会诱发企业进行诸如院外游说、广告宣传、贿赂等寻租行为———尽管寻租活动也是需要花费成本的, 但当投入的成本小于其寻求的租金时, 企业仍然会有积极性进行这类活动。寻租活动属于企业的非生产性投入, 这一方面意味着社会资源的极大浪费, 同时也意味着企业的成本上升。

②内部生产效率损失。政府进入管制使现有产业内企业免受竞争威胁, 这在一定15程度上会弱化企业的成本最小化行为倾向———因为垄断厂商在没有其他厂商作为参照的情况下, 比竞争性厂商更难以监督其内部效率, 也就更难实现生产效率的最优化。而且, 更为重要的是, 在公正报酬率的价格管制情形下, 收费的变动往往以实际发生的成本为基础进行成本核算, 企业获得公正报酬并不需要通过降低成本的努力就可以做到, 这就大大弱化了企业降低成本的倾向, 造成企业内部更为严重的生产效率损失。

③时滞成本。由于进入管制的存在, 新的投资从申请、审查到认可需要相当长的一段时间, 这段时间我们视之为管制的“滞后”。这种“滞后”使得企业的行为落后于市场环境的变化, 大大增加了投资风险, 尤其是对一些时效性很强的

投资项目, 甚至可能直接导致新的投资计划的流产失败, 引起企业本不必要的损失; 价格管制中的收费变动也存在同样的问题。