对深化政府机构改革的再认识

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对深化政府机构改革的再认识

谭颖

（中共广东省委党校硕士研究生）

【摘要】改革开放的．三－－Ｉ－年，也是我国政府机构改革的三十年。改革的历程表明，政府机构改革的难点在于政

府职能准确定位和对现有利益格局作出合理调整。只有把政府职能定位、利益格局调整和法律配套健全三者结

合起来。政府机构改革才能突破以往的怪圈，取得实质性进展和成功。

【关键词】政府机构改革；政府职能定位；利益格局调整；法律保障

【中图分类号】Ｄ６３０【文献标识码】Ａ【文章编号】１００３—７４６２（２００８）０６—０１１７—０３

党的十七届二中全会提出了《关于深化行政管理体制改革的意见》，其中专章对政府机构改革的原则和要求提出指导性意见，足见中央对世人关注的政府机构改革之重视。事实上，改革开放的三十年，也是我国政府机构改革的三十年，三十年间我国进行了六次机构改革。回顾这一历程，不难发现，前五次政府机构改革虽然从１９８８年开始强调“三定”（定职能、定机构、定编制）原则，但机构和人员的精简始终是改革的主线，也是衡量改革成败的一个指标，结果机构和人员“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环似乎成为惯性，行政权力“一统就死——一死就放——一放就乱——一乱就统”的怪圈一直困扰着改革。因此，重新审视我国政府机构改革的历程，深入探究改革的难点，对推动目前正在进行的第六次机构改革取得新突破，对行政管理体制改革的深化，有着重大的意义。

一、改革的前提——政府职能的准确定位

１９８８年的政府机构改革已经提出了转变政府职能，要以职能定机构，但为何迄今为止的几次机构改革效果仍不尽人意？这里的关键在于政府职能没有准确定位。以职能定机构，首先是要求政府职能定位必须准确，职能定位不准确，以混乱的或不清晰的职能定机构，机构设置和调整就不可能合理。因此，政府机构改革要取得实质性成效，前提就是政府职能的准确定位。那么，政府职能究竟

《跨南擘钓）２００８年第６期应如何定位？

构建公共服务型政府是目前我国政府改革的目标。政府的本质在于服务，为经济发展、文化繁荣、社会进步服务。党的十六大明确了现阶段我国政府的基本职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。中央提出的行政管理体制改革的总体目标，是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。据此，我国政府的职能定位应围绕这一目标，从三个方面进行。

一是创造良好发展环境。政府是创造环境的主体，创造环境是政府的首要任务。政府要创造一个有利于人民干事创业的社会环境、公平竞争的市场环境、健康长寿的生活环境。无论是人民生活还是经济发展都需要有一个安定的环境，如果经济、社会和自然的环境无人治理或随意遭到破坏，发展就无从谈起。政府创造的环境越好，企业和公民创造财富的热情也越高，国家的实力也就越强。

二是提供优质公共服务。政府是提供公共服务的主体。这里说的公共服务是与公民生活息息相关的公共产品提供和公共事务的处理，也就是解决民生问题。医疗、教育、住房、社保等问题之所以引起人们的极大关注，是因为这些都是与公民生活息息相关、须臾也离不开的，也是政府应做而没有做好的方面。例如，我国社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占整个财政支出的１６．１％，而经济建设支出高达２４％，行政公务费用

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支出也达到１７％。【１可以说，为社会提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务，这既是服务型政府的核心职能，也是政府急需强化的职能。

三是维护社会公平正义。按照市场经济的自发逻辑，社会成员的利益正在发生分化，社会群体之间的收入差距拉大，地区之间和城乡之间的发展不平衡。因此，政府的一项重要职责，就是通过政策调控缩小差距，维持各方面发展的平衡。如果政府在这方面不作为，或公共政策失当造成负面影响，就会在客观上加剧社会不公的现象。政府实现和维护公平正义特别要注意制度保证，通过合理的分配制度，把社会成员的收入差距控制在合适的范围内，避免因收入差距的过分扩大而导致出现社会的不稳定。除了缩小收入差距，扩大社会保障，维持基本的经济公平外，还必须从法律、制度、政策上努力营造公平正义的社会环境，保证全体社会成员能够平等地享受法定权利。［２１２ｓｏ－２９２以上三方面是我国政府职能定位的基本点，无论是中央政府还是地方政府的机构改革都应该围绕这三个基本点展开。具体地说，应该在厘清这三方面包括哪些具体职能以及理清这些职能关系的基础上，设置若干大部门来承担这些职能。这才是真正意义上的以职能定机构、定编制。

二、改革的本质——利益格局的调整

检讨改革开放以来的历次政府机构改革，可以得出这样的结论：部门数量和人员增减都只是改革结果的量化表现，改革成果的反弹警示我们，改革没有触动到问题的本质，才致使政府机构改革老是在机构和人员数量的增减上反反复复。

政府机构是政府职能的载体，也是行政权力的载体。机构承担着一定的职能，同时也配置相应的权力，而权力同时意味着利益。正确使用权力可以为民谋利，可以谋求更多的公共利益，但是权力也可以被用来谋私利，为增加个人利益、部门利益甚至整个政府的特殊利益而滥用。而且在权力系统里面，每个层级的政府及政府各个部门甚至每个职位所配置的权力大小是不一样的，所以现实中有的部门被称作“油水部门”，有的部门却被称作“清水衙门”。总之，机构承担职能，职能配置权力，权力带来利益。由此看来，机构改革就不是简单的部门撤并，而是利益格局的调整，这才是改革?１１８?的本质。改革打破了原来的利益格局，重新建立权力利益的均衡，因而改革的阻力往往来源于既得利益者对改革的消减、回避乃至抵抗。所以，政府机构改革需要抓住本质，即将政府系统的利益格局调整合理。

首先，利益格局的调整首要确立正确的权力观。思想观念影响着人们的价值取向，指导着人们的实践行为。当错误的权力观指导公务员特别是行政首长的行为，他们就会认为权力是政府的天然产品，权力是上级赋予的，那么以权谋私自然被看作很正当的事，机构改革中争权夺利也就在所难免。所以，必须确立正确的权力观，使公务员认识到我们的政府是人民政府，是公共利益的鲜明代表，政府没有自己的特殊利益，无论何时何地，公共利益应当是政府和公务员首先要考虑的。政府的权力来自于人民，这是政府存在合法性的基础。因此，树立人民主权观和人民本位观至关重要。政府机构改革的目的是为了更好地为人民服务，虽然任何改革都必然会触动原有的既得利益，但是作为人民的公仆，必须有为人民牺牲个人利益的精神和胸襟。

其次，调整好横向职能部门的利益格局。行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化是我们行政机构存在的一个普遍现象。政府权力利益化的实质是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分。［３１４２由于每个部门都成为利益主体，都追求自己的部门利益，这样政府所代表的公共利益就被严重的分化。每次机构改革都希望能划清部门间的权责界限，避免相互推诿、相互扯皮的现象，但每次改革虽然不能说是无功而返，却是成效甚微。这里的难点就在于政府部门利益分割造成的多头管理和权责脱节。有利可图的事大家争着管，对自己有利的职能大家争着揽；无利可图的事大家都不管，对自己不利的职能大家都往外推。所以，机构改革就要打破原来的部门分割管理、部门分割利益的局面，按照权责统一的原则，把相类似的职能整合到一个部门管理。这里的关键还是分清部门的权责，调整部门之间的利益格局。如果不调整好部门之间的利益格局，大部制的改革就会流于形式，不仅不能消除部门之间的扯皮现象，而且还会增加部门内机构之间的扯皮。同时，配合大部制改革，还必

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须建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，加强对权力的制衡和约束。

再次，协调好纵向中央与地方的利益关系。中央和地方的关系，表现为代表国家整体利益和社会普遍利益的中央政府与代表国家局部利益和地方具体利益的地方政府之间的政治关系和权力结构关系。［４１ｍ机构改革深化的过程中既要防止中央过度集权，又要警惕地方保护主义的现象出现。

由于传统的机构设置过分强调上下对口，上下一般粗，下面的政府机构几乎就是上级的复制，中央对地方监控很大程度上也依靠部门的归口管理。前面提到，机构的背后是利益，所以机构设置影响着中央和地方利益的博弈。目前我国宪法和法律对中央和地方的权力配置只是作了原则上的规定，并没有就权责比例作出明确的说明，这导致了中央和地方对各自权力设置有很大的随意性。中央和地方很难在机构改革上做到步调的一致，甚至出现由于下面改了上面没改，最后下面被迫恢复原状的现象。因此，在机构改革的过程中，应该明确中央与地方各级政府的职责，坚持权利、责任对称统一，权责在中央与地方政府之间有一个合理的边界和比例，考虑加强中央的宏观调控能力同时给予地方充分的自主性。既不能使中央承担无限责任，而地方不负责任；也不能让中央享有无限权力，而地方政府有责无权，防止因职责分工不合理造成中央与地方关系的紧张和冲突。

三、改革的保障——依法改革

依法治国，就是要规范政府行为。不仅政府的常规行为，如行政许可、行政处罚等要合法依法，而且，政府的改革也一定要依法，既要按照法定程序进行机构改革，又要用法律巩固改革的成果。

依法改革，首先要有法。改革以立法先行，以法律保障改革的推行可以避免其中很多人为因素的干扰。我国政府改革的动力来自于政府本身，政府是改革的倡导者、推动者，更重要的是还是改革的对象，这种“左手拿着刀向自己的右手砍去”的改革，其困难程度可想而知。各种利益的冲突，各种非理性因素的影响，极有可能导致改革目标的转移或流失。所以，法律对改革的推行起到一个保

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●障的作用。目前我国改革依照的《国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，法律规定过粗，在没有实施细则的情况下，许多问题难以操作解决。比如根据《地方组织法》，省级政府的厅（局）、委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级政府报请国务院批准，地方政府组织设置缺乏地方人大的有效制约。所以，政府改革需要一部规则详尽、对各级政府职能界定清晰、明确机构设置程序的法律，对机构编制管理的基本原则、内容、程序、权限、纪律等作出明确规定，逐步实现政府机构、职能、编制的法定化。Ｉｓ］３２３－３２７此外，还要有配套的法规和制度，各个部门机构要按照法律要求制定相应的部门规章，如管理体制、工作制度、干部制度、财政制度等。

依法改革，还要注重法律对改革成果的巩固。从国务院的机构改革来看，历次改革精简与膨胀循环反复的重要原因，就是改革成果没有用法律加以巩固。没有法律的巩固，监督工作也失去最有力的根据，所以必须运用法律来保障机构改革的权威性，巩固改革的成果。“编制就是法律”，机构编制一旦经过合法的程序并通过法律法规的形式确定下来，任何人、任何机构均不得随意改变。比如，日本对机构存在的期限有严格的规定，临调为２年，行政改革委员会为３年，地方分权推进委员会为５年。这对我们有好的启示作用。我国各种名目的临时机构设置，存在的时间没有一个统一的标准，有的甚至由临时机构变为长期机构，这就增加了机构人员和财政负担。●

参考文献：

【１】丁元竹，江汛清．我国社会公共服务供给不足原因分析【Ｎ】．中国经济时报，２００６－０５－２３．

［２】李传军．管理主义的终结——服务型政府兴起的历史与逻辑ｆＭ】．北京：中国人民大学出版社，２００７．

【３】孙立平．博弈——断裂社会的利益冲突与和谐【Ｍ】．北京：社会科学文献出版社，２００６．

【４】辛传海．中国行政体制改革概论【Ｍ】．北京：中国商务出版社。２００６．

【５】中国（海南）改革发展研究院．建设公共服务型政府【Ｍ】．北京：中国经济出版社，２００４．

（责任编辑：黄启乐）

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