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中国房地产市场宏观调控的回顾与展望

宏观调控的回顾与展望中国房地产市场

□刘维新

中国的高房价,成为人们议论的焦点。中央从2003年起就开始实行宏观调控,但房价却越调越高,这成为人们不解的迷团。因此,回顾一下我国房地产市场宏观调控的历史过程,以及分析其调控效果,并对某些方面进行反思,对今后建立和完善房地产市场宏观调控制度是非常有意的。

1 中国房地产市场宏观调控的回顾

1.中国房地产市场宏观调控的回顾

中国房地产市场的宏观调控是从2003年起步的,到2010年4月经历了四个阶段,即防止过热抑制供给,重点控制房价上升,全面治理和异常波动四阶段。

(1)防止市场过热抑制供给阶段。2003年全国房地产开发投资同比增长了30%,商品房竣工面积达3.95亿平方米。销售面积达3.22亿平方米,商品房销售率达82%,房地产市场出现供销两旺的局面,但这时已出现市场投资过热苗头,为保证房地产市场的健康发展,首先由中国人民银行颁布了“21号文件”提出控制信贷资金的要求,提高了行业进入门槛和项目自有资本金的要求,但这个政策遭到大多数开发商的反对,未能得到很好的贯彻。其次,是整顿土地市场,彻查开发区和大型项目,完善各项土地制度,严格控制土地供给总量; 土地交易实行“招、牌、挂”,杜绝协议出让土地。这次调控的目的,是使投资和供给的增长速度适当下降,改变固定资产投资过热的状况。应该说,这一目的基本达到了,但房价上涨的势头并未控制住,反而加快了上升速度。

(2)重点控制房价上升阶段。2006年温家宝总理在政府报告中公开表达了对不断攀升的房价的深切忧虑。随后,国家出台了一系列宏观调控政策抑制房价上涨(含国八条)。重点是打击供给环节和消费环节上的炒作行为,抑制投机。从提高房贷门槛,提高房地产投资成本和降低房地产投资收益的角度着手抑制房价的过快的上涨,调控住房需求总量,包括提高首付比例和贷款利率,限制期房转让,提高住房交易税等。这次调控只是短暂的在少数城市见效,很快房价又迅速上扬。

(3)全面治理房地产市场阶段。2005年至2008年7月是全面治理阶段,其标志是2006年5月17日温家宝总理主持召开的国务院常务会议,提出促进房地产健康发展的六条措施即国六条,由此拉开宏观调控的序幕。这次调控的政策重点是围绕部分城市房价过高,房地产市场结构矛盾突出等问题。通过信贷政策和税收政策等抑制房价上涨,同时引导住房市场结

构调整,提出加大经济适用房建设,提高小户型商品房比例,并制定了90平方米以下的普通商品房必须占到商品房总量的70%以上的政策。以满足中低收入家庭的住房需求,抑制房价快速上扬。

本阶段尽管密集出台了宏观调控政策,并采取了一系列措施全面治理房地产市场,但成效并不明显。直到2008年7月南方一些城市的房价才开始下降,第一季度全国住房成交量首次出现负增长。由深圳房价的下滑逐渐影响到其他城市。但房价刚刚出现下降趋势,一些城市的领导就急忙出来救市。

(4)异常波动阶段。由于美国经济危机的影响,国家为稳定宏观经济,从2008年9月政策突然发生逆转,不到三个月内先后五次下调贷款基准利率和住房公积金利率,10月22日国务院有关部门又采取一系列措施,如下调税率,暂免征收土地增值税等。4万亿元振兴经济的救市和扩大内需政策,加之宽松财政金融政策的拉动,使房地产市场价格仅仅稳定和下降了不足几个月时间,就出现V型反转,导致房价的更大幅度的反弹。房地产市场进入异常的发展期。

在积极的财政政策与宽松的倾向政策的推动下,2009年房地产市场出现空前的“繁荣”,房价井喷式的上扬,高出了2007年。全国有27家房地产开发商销售额超过100亿。为避免房地产市场的崩盘,影响整体经济健康发展,不得不在2010年4月14日和4月17日连续颁布指令,4月17日国务院又颁布10号文件,即人们称为“房地产新政”。不仅回到2007年,调控更加严厉,将二套房贷首付提到50%,第三套停贷,“外地人购房,必须出据一年以上的纳税和社保基金证明”,并将高房价纳入地方政府问责制。

现在看来,这些政策,还是多为“治标不治本”的临时策略,因此,争议很大。而只着眼于信贷政策,临时性的急救,是不够的,至少要从税收着手抑制投机,如实行差别税率等。以立法为核心的制度建设才是根本,如《住房法》应尽快制定出台。

2.对房地产市场宏观调控的效果分析

在中国房地产业快速发展的十年中,房地产出台政策不少,为什么成效甚微呢?一般都达不到预期目的,说明我国房地产市场调控制度尚未形成,也说明对出台的调控政策缺乏系统整体的研究,更说明各部门的配合协调不够,政策出台多为头痛医头,脚痛医

脚的短期行为,因此治表不治本。

(1)政策出台缺乏整体效果研究。2003至2005年,国家出台的政策侧重在两个方面:一是控制信贷,抑制投资过热; 二是控制土地供给总量,压缩供给面积,却没有从房地产市场结构着眼,导致一些城市房地产价格出现“报复性的”上涨。由于房地产市场结构的扭曲,普通小户型房稀缺,经济适用房与廉租房被边缘化,是房价非正常上涨的症结,而我们却采取缩地供给的政策,致使普通小户型房更加严重供不应求,必然导致房价过快上涨。

(2)冶标不治本的政策过多,缺乏长远的政策谋略。(从国家整体利益,兼顾城镇居民和农民利益)。反观七年的房地产宏观调控政策,其初衷和出发点都是善意的,目的是为了鼓励基本住房需求,但是结果恰恰相反,房价飞涨、地王频出、消费者深受其害。究其原因是没有抓住形成高价房的根本原因。很多政策未触及根本。尽管导致高价房恶性循环的因素很多,既有外部环境,也有内在推力,是多种因素综合作用的结果。如开发商利用市场结构的扭曲,利用期房预售不间断地提高房价,追求高额利润; 还有房地产信贷过度,商业银行不严格执行信贷政策,更有投机,投资占比过大,以及税收和管理不到位等,但更主要的还是以下几个原因。

一是地方政府的土地财政。目前地方政府的土地财政占地方收入的50%左右。因此,地方政府为追求收入,形成房价越高越好的心理,不希望房价和地价下降,因而贯彻调控政策不到位;另外,地方政府对建设经济适用房积极性不高(经济适用房弊端已有另论,这里不谈)。因为这种低价划拨土地的方式,不仅损害了农民利益,也影响地方的土地收益。(一亩地从农民手里拿来只需2、3万元,经开发可卖到几十万元到几百万元)。这样就加剧了房地产市场结构的扭曲和供需的矛盾,推动了房价的不断上扬。

二是房地产市场结构不合理。正常的房地产市场结构应是“两头小中间大”,也就是说,经济适用房(共有产权房①),小户型商品房应成为市场主体,以满足大多数工薪阶层和中低收入人员的居住需要。而我国目前的房地产结构是“蘑菇形”的,别墅,高档大户型(100平方米以上)占到总量的75%。这违背了中国国情。具有资料显示,高收入的仅占全国人口

的15%左右,而这些人大都有别墅。这种市场结构必然导致市场失衡,拉动房价不断上扬。只有市场结构符合中国的国情,满足大多数工薪阶层的住房需要,抑制炒作、投机、房价才会下降。

三是税收杠杆不到位。在市场经济条件下,税收杠杆应在调控中起重要作用,中央出台的一系列政策,都提出抑制投机炒作,但税收杠杆却未显示出作用。中央三令五申不让搞别墅和豪宅,但久禁不止。为什么不能开征特种消费税呢?因为土地是公共资源,过多地占用公共资源,就应交特种消费税,以补贴经济适用房和廉租房建设。在我国物业税久久不能启动,特种消费税也无人考虑,任凭两极分化无限扩大,不能不说是个遗憾。

四是部门不协调,管理不到位。首先是部门不协调。中央和地方同床异梦,其次是管理不到位。管理不到位也是宏观调控失效的重要原因。房地产宏观调控包括四个方面的管理。(1)是土地使用的管理。对违规使用土地的管理不到位。如土地倒卖、超期闲置、小产权房用地等; (2)信贷政策的管理。政策性金融缺位,导致商业性银行以追求利润化为核心致使二套住房信贷,自有资金等方面的管理都不到位; (3)税收管理,对投机炒地的税收基本不到位。有的项目土地中间转手几次,到真正开发商手中已炒了几遍,却无人征收中间环节炒作的土地增值税; 自1998年至2008年,仅投入房地产开发的土地约31亿平方米,实际开发仅19亿,尚有12亿未开发,成为倒卖的资源。据东方早报11月2日报导,我国开发商约有三分之一,从不盖房子,就是炒地,却无人问津。(4)市场管理,对一级市场尤其是期房管理不到位。任凭开发商不断的提价,无人制约,至于二级市场及黑市交易的管理更是缺位。管理不到位成为房价上扬,炒作发财的动力。近几年房价飞涨,其实质是政策、制度缺陷和商品房市场失衡的产物。

应当指出:部门不协调,管理上的“四不到位”,是宏观调控效果甚微的重要原因,加之地方政府与中央政府“同床异梦”,更降低了调控力度。地方的有些干部不是以法行政,而是看着“领导”的脸色行事。干部没有全局观念,“保官”和“追升”成为一些干部的追求的唯一目标,这种风气不改变,怎样坚持公平和正义?

2 建立与完善房地产市场调控制度的展望

在市场经济条件下,房地产市场调控制度的建立与完善,从理论上讲要从法规手段、经济手段和行政手段进行调控,并建立常规的制度体系。

1.法规手段。房地产市场调控的法规手段是由房地产市场宏观调控的法规体系组成的。包括土地使用体系、金融信贷体系、税收杠杆体系,住房社保和行政管理法规体系四个方面。

(1)土地使用体系,是房地产运作的基础,土地的使用方式直接影响地价与房价。目前大家对“招牌挂”和地方政府土地财政意见很大,认为是地价与房价上涨的动因。“招牌挂”的土地使用方式,在市场经济条件下从理论上讲,是说得通的。依据中国人多地少的国情,土地升值是绝对的。“价高者得”的规定,有修改的必要。这是拉动“地王”的条件,但不一定体现“正义”,有修改的必要,因为是拉动产生“地王”的条件。可附加其他限期条件,如参拍的目的,开发的技术条件等因素。至于说解决地方“土地财政”问题,可以从两个方面探索。一是土地使用权退出市场,以年地租的形式出现,土地使用权不进行出让,委托物业公司向业主收取地租。笔者早在上世纪90年代曾提过建议②,但当时未被采纳。这种方式,实行土地所有权与房屋所有权分离,便于开征物业税,因为物业税是一种财产税,土地所有权是国家的,购买的商品房只是70年的土地使用权。商品是一种买卖,“一种物品连同物品所有权发生让渡,则是买卖;物品不随所有权让渡,则为租赁”。现在看来我十四年前提出的一些观点,目前仍有参考价值。二是改革现行分税制,增加地方税种,加大中央财政的转移支付。因为地方要发展,必须解决地方财政来源,地方才能实现土地“政府利益退出”。

(2)金融信贷体系。是依据国家的经济形势,房地产市场的发展的需要,在银行信贷法规的基础上,随时制定的“紧缩的财政信贷”和“宽松的财政信贷政策”,货币政策对房价的调控效果也是明显的,货币流通量对房地产业的发展与价格的升降都会产生影响。利用上下波动的信贷基准利率、房地产贷款利率和公积金贷款利率的方式来推动房地产的发展和消费或抑制的方式实行宏观调控是有效的,利率的高低直接影响房地产的发展的总量,(因为开发商的资金

60%来源于银行信贷,住房消费的80%来源于银行的资金支持)。所以是重要调控手段。

(3)税收杠杆体系。税收是宏观调控的重要手段,但我国没有充分利用。税收调控包括营业税、所得税、土地增值税、交易税等。我国在抑制投机方面,税收杠杆缺位,加之保有环节税收偏低,使得投机性资本不断流入住房市场,炒房成了获利手段。在这方面,外国的经验值得借鉴。韩国对出售第二套房产的卖主征收50%的转让税,对于拥有第三套住房的卖主征收60%的转让所得税,这就抑制房地产的投机。而我国对单纯炒地皮者的获利基本上没有开征累进的增值税。投机转让的税负也很低,甚至黑市交易。

应该指出,我国在房地产市场宏观调控中税收杠杆没有显示其应有的作用,这是应该反思的。

(4)住房社会保障及行政管理法规体系。《住房法》应是住房建设和交易的基本法规,《住房法》应包括住房社会保障的法律规范,但至今我国的住房法尚未出台,不能不说是个遗憾,应加快制定。行政管理法规体系包括依照我国房地产发展相关的法律,进行行政执法管理。如依据土地管理法、对违规用地的管理、超期未用的土地的收回管理; 依据城市房地产法对房地产市场的管理及城市规划法和城市项目审批开发的管理等都属于城市法规管理。就目前讲,我国的诸项管理都不到位。这与社会风气不正,寻租、腐败严重有关。必须增强执法观念,对有法不依,执法不严要进行追究,并形成制度。

2.经济手段

在市场经济条件下,房地产市场的宏观调控,主要依靠法规和经济手段,而行政管理只是辅助手段。经济手段主要体现在两个方面。一是利用信贷利率杠杆; 二是利用税收杠杆进行调控。应该说,这两个方面我国都已启动,但还没有形成制度,也很不完善。有的税种尚未开发,即便有的,执行力度也不够,所以效果不明显。分析其原因,除了在房地产领域“官商”勾结外,我国还没有执法的追究制度,对于有法不依和执法不严的应给与追究,并给与严厉制裁,才能取得效果。

3.行政手段

我国的市场经济是由计划经济过渡而来的,领导习惯于行政命令高于一切。同时,由于对市场经济本质及它的“逐利性”认识不足,对问题缺乏防备措施。所以,近十年的房地产市场的快速发展,出现的问题多数靠行政指令去管理,临时颁布一些政策,而有些政策既缺乏慎重研究,也缺乏长远眼光,给人一种朝令夕改的感觉,使执行者无所事从。政策模糊和政策执行错位是常见的。如90/70政策中的套内面积,还是建设面积之争,营业税的金额减免还是差额之议等等,都说明了这个问题。

总之,房地产的宏观调控制度的建立与完善,主要应依靠法律,依法行政。并利用金融信贷制度和税收杠杆进行调节,并形成制度。改革开放以来,我国颁布了数百部法规,但真正认真执行得不多,在一些地方以行政指令代替法律的事件屡见不鲜,“上有政策,下有对策的事也常见。所以,改变传统的计划经济管理观念是建立宏观调控制度的前提。

应当看到:房地产市场发展到目前局面,是诸多制度缺失的结果,要治理房价非理性上涨,住房还民以居住权利,就必须从制度上进行根本性改革,如土地财政的改革,土地产权城乡二元结构的改革,“住房法”的颁布,经济适用房运作模式的改革,建立特色社会主义住房供给体系等,这才是治本。当然,这需要勇气和时间。但是,没有长效的宏观调控制度的建立与完善,就没有稳定的房地产市场的发展。

注解:

[1]见《中国房地产金融》2010年第四期刘维新《共有产权 房与小户型应成为市场主体》。

[2]见《中国土地报》,1996年8月3日:刘维新《建立与推 行土地租凭制势在必行》和1998年1期《中外房地产导 报》,刘维新《推行土地租赁制的理论基础与现实意义》 一文。

收稿日期:2010-04-20

作者工作单位:中国社会科学院财贸所,中国城市经济学会,北京

作者简介:1.研究员;2.副会长。

〔本文编辑:王士荣〕