论公共管理之伦理要义
论公共管理之伦理要义
胡鸣铎，牟永福
（中共河北省委党校校刊编辑部，河北石家庄，050061）
摘
要：作为人类社会生活的一种组织化或制度化过程，公共管理本身具有非常强的伦理意蕴，其管理行为、权力运行、
政策制定及制度安排或多或少地都从伦理那里获得了公共治理的道义支持和伦理合法性。公共管理严密的结构性也决定了其伦理诉求的有机性，制度伦理、政策伦理和职业伦理共同构成了公共管理的基本伦理体系，并在效率、正义、责任和和谐等价值准则的引导下，发挥着规范、选择、引导和维系的功能。
关键词：公共管理；伦理内涵；伦理体系；伦理标准；伦理功能中图分类号：D035.1文献标识码：A 文章编号：1671－0681（2010）06－0117－05
作者简介：胡鸣铎（1956－），男，山西灵丘人，中共河北省委党校校刊编辑部编审；
牟永福（1973－），男，河北吴桥人，中共河北省委党校哲学社会学部副教授、南京大学公共管理学院博士。
收稿日期：2010－09－02
公共管理作为一种新型的社会治理模式，已经突破了以往“价值中立”和“非人格化”的管理制度，它通过对公共事务的价值关切，提出了
自己的伦理命题
：“谁来监督监督者”？随着现代社会生活中公共领域的日趋扩张，如何使公共管理者自觉遵守公共伦理规范和行为准则，切实承担起自己的责任和义务，成为社会普遍关注的一个大问题。从这个意义上说，公共管理之伦理要义不仅是现代公共管理理论和实践发展的产物，也是现代公共管理学本身的内在构成部分。
公共管理的伦理内涵
伦理是调整人与人之间以及个人与社会之间关系的行为准则和规范总和，是借助于社会舆论、人们内心的信念和习惯力量来维系的一种特殊的社会意识形态。作为人类社会生活的一种组织化或制度化过程，公共管理研究的是管理行为、权力运行、政策制定及制度安排等问题，但它离不开社会行为基本规范的一般规定性。随着西方公共管理理论与实践的深刻变化，声势浩大的公共部门改革或政府改革浪潮，逐渐打破了公共管理
和伦理之间的“隔阂”
，使两者走上了“共生”的道路。［
1］公共管理伦理是指“公共管理领域的基本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范，以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社
会公共伦理精神”
。［2］公共管理伦理所涉及的范围仍基本上是公共管理领域，而不是社会公共生活领域的全部；规范的对象是作为公共管理者的公共行政人员或公共组织管理者，以及一些承担着公共责任的非政府组织成员及其公共管理行为；
而最重要的一点是，公共管理伦理通过公共管理行为和公共事务特殊的示范效应表达出了一种公共伦理的基本精神。有的学者则把公共管理伦理
更多地限定为一种“特殊领域中的角色伦理”
，认为公共管理伦理是“针对公共管理行为和政治活
动的社会化角色的伦理原则和规范。
”［3］在他看来，公共管理主体是社会化角色，既有合乎公共管理行为规范所要求的权利能力，也有为自己的行为承担后果的责任能力。而张康之更强调公共
管理的伦理是一种“职业伦理”
，他认为“从学科角度来看，公共管理伦理学则是职业伦理学，是关于公共管理职业的伦理科学，属于应用伦理学
的范畴”
。［4］公共管理伦理需要对公共管理者的职业活动进行伦理思考，并考察它与以往的职业活动的联系与区别，探讨公共管理者在职业活动中的伦理规定和道德能力。OECD （经济合作与发
展组织）提出了所谓的“公共伦理基本框架”
，认为它由8个部分组成：（1）政治保证，即来自政府领导人的明确的反腐败立场和行为；（2）有效的法律框架，即强制性的法律和立法对行为准则予以界定；（3）有效的责任机制，即监督和评估程序；（4）可行的行为准则，即义务、角色和价值观陈述；（5）职业社会化机制，即教育和培训；（6）公共服务的环境支持，即平等、公平和恰当的薪金报酬；（7）伦理实体之间的合作，即设立具体的机构或委员会，以协调和监督相关方面的活动；（8）公众参与和监督，即一个能够有效地
获得信息的市民社会。［
5］由此可以看出，公共管理伦理与个体伦理、企业伦理和传统行政伦理具有完全不同的内涵，
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区别主要表现为：首先，公共管理中的伦理不同于个体伦理。公共管理伦理具有政治、行政特点，主要研究公共组织行为的准则体系，而个体伦理主要研究社会个体的生活准则和行为规范。虽然公共管理者也是普通社会公众的一员，但是他们肩负着更大的公民信托和社会责任，较一般公民更需要高尚的品德和廉洁的作风。其次，公共管理伦理也不同于企业伦理。相比较企业伦理而言，公共管理伦理要求公共管理者不仅具有职业技能和专业知识，而且要有崇高的道德品质。最后，公共管理伦理与传统行政伦理也不同。公共管理伦理强调以战略的、动态的、发展的眼光来看待组织的发展，而传统的行政伦理只对组织内部进行静态的思考；传统行政伦理只重视对行政组织内部行政人员的道德约束。而公共管理伦理不仅重视组织内部人员的素质提高，也重视整个公共系统的伦理建设，强调通过公民参与的方式来促进整个公共管理伦理建设及整个公共管理系统的伦理建设；传统公共行政伦理更强调“价值中立”，而公共管理更重视公共管理者的职业操守。
总而言之，公共管理伦理是公共管理过程中道德属性的一种体现，它与公共管理有着非常密切的关系，都属于社会公共行动规范体系的范畴，并相互支撑、相互补充、相互完善。公共管理伦理从公共管理那里获得了严格而科学的决策管理技术和制度资源，公共管理则从公共管理伦理那里获得了公共治理的道义支持和伦理合法性。两者的不同之处在于，公共管理侧重于“显性”的制度安排和建构，有着明确的规范范围和指向；而公共管理伦理更多地侧重于“隐性”的规范或约束，强调对社会既定风俗习惯和礼仪范式以及特定信仰体系和内在心灵等多种社会文化资源的依赖。
公共管理的伦理体系
公共管理伦理是一个有机的体系，包括制度伦理、政策伦理和职业伦理三种类型。虽然内涵和特征各不相同，但它们是一个相互联系、相互制约、相互作用的完整系统。
公共管理伦理，首先是指公共管理伦理中的制度伦理。相对于个体伦理而言，制度伦理是深刻、广泛而稳定的，它可以通过明确的规则和规范来划定公共管理者在公共管理活动中的权利、责任或义务，具有普遍的约束力。
现代社会是一个越来越高度制度化的社会，制度因其解决现实问题的高效而备受人们的青睐。但是制度并不一定天然就具有合理性，好的制度有利于我们的生活，而不好的制度则可能破坏我们的公共生活秩序。因此，制度有效引导和整合公共生活秩序的前提是制度本身必须具有道德合理性。麦考密克曾指出：“制度道德有两个范畴：一方面，它必须尽可能地适应所设想的文明社会的实际的法律制度和政治制度。另一方面，就符合这一关于‘适宜’的要求而言，它应当尽可能紧密地接近我们的‘背景’政治道德的理想。”［6］而从本质上来说，制度“是已有的社会惯例、结构的储存，通过这种储存我们使集体记忆、表述、价值、标准、规则等外部化。”［7］任何一种制度，都是建立在一定的价值取向和文化心理基础上的，都需要伦理精神的引导和接受伦理理念的支配、约束。从这个意义上说，制度伦理是公共管理伦理研究首当其冲的任务。
那么，制度伦理具体包括哪些内容呢？罗尔斯曾经指出：“一种制度可以从两个方面考虑：首先是作为一种抽象目标，即由一个规范体系表示的一种可能的行为形式；其次是这些规范指定的行动在某个时间和地点，在某些人的思想和行为中的实现。”［8］由此可见，制度伦理包括抽象的制度伦理和具体的制度伦理两项内容。抽象的制度伦理涉及的主要是制度的伦理基础和制度的道德论证等问题；而具体的制度伦理则主要关注制度如何在社会的不断发展变化过程中保持自身的自我同一性，及其实际运行与功能的实现等问题。正义是一种抽象的制度伦理。虽然它只是人们的一种理想诉求，本身并不代表任何具体的东西。但是，一项制度安排却必须最大限度地实现某种正义，其制度设计必须符合人类活动的根本目的，满足绝大多数人的利益。实际上，制度伦理可以外在地规范和整合社会大众的道德操守，但如果社会大众尤其是制度设计者，并不是真正从内心认同其中的精神价值，这种整合就会失去应有的效力。所以，企图依靠制度的强制性规范迫使人们提高道德水平是不现实的，制度伦理的终极目标应该是将某种“正义”的时代精神内化为公共管理者的道德意识。这样，抽象的制度伦理和具体的制度伦理才能通过相互联系、相互作用，共同支撑、维系着公共生活秩序。
公共政策是公共管理主体为处理公共事务、提供公共服务和实现公共管理而制定、实施的公共行为规范、准则和活动策略的总和，是公共意志在现实社会中的一种具体表达。然而，政策能否达到预期目的，并发挥出应有的效力，除了政策本身的科学性、合理性、可行性以外，政策的价值取向或伦理关怀也是重要的影响因素。
长期以来，以工具理性为本位还是以价值理性为本位来评估公共政策，一直是一个争论的焦点问题。无论西蒙的“理性决策”模式，还是林德布洛姆的“渐进主义”模式，都注重的是工具理性，强调以最有效的手段达到预期目的，而忽视了政策分析中的价值伦理考量。然而，政策分析固然需要理性，但也绝不仅仅只有理性。海尔·G·瑞尼指出：“对于公共组织来说，目标和工作表现标准通常更为模糊、多样化，也存在更多的冲突。（由于）公共领域必须处理特别困难的社会任务，而且常常处在来自立法机构的相对模糊的命令之下，（因此）公共组织必须同时追寻所有复杂目标———责任性、回应性、代表性、开放性、
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效率等。”［9］在这里，瑞尼所谓的“复杂的目标”其实是一种基于公共利益之上的伦理诉求，是一种“理想化的、充满了价值观的”伦理原则。政策分析是有关理性和责任的领域，理性体现的是需求和能力的关系，而责任体现的则是对这种关系的一种道德监督。因此，政策实施的结果是否符合政治意愿，政治意愿的表述是否符合民主宪政，都要经过价值伦理的“过滤”才可能得出确切的结论。
公共政策是对公共价值的权威性分配，其目的是为了创造并分配公共利益，维护公共生活健康有序地运行。因为，一项公共政策只有真正表达了公众的利益需求，才可以为公众认可，并对公众形成感召力；只有从公共利益出发，才算真正回应了公众的政策要求；也只有具有了公共性，才具备了整合公众力量、建构公共生活秩序的能力。所以，公共政策必须坚持以实现公共利益作为最基本的价值导向，从公共利益的需要出发，正确地处理不同的利益要求，协调社会利益关系。从这个意义上说，公共政策伦理涉及了正义价值的选择问题，即包涵了自由、平等、民主等内容。自由是人类社会的基本价值准则，同样也是公共政策的应有之义。公共政策的形成、运行都应该体现自由的价值取向。平等是人们长期追求的价值理念和伦理目标，意味着人们在社会经济、政治、法律和道德人格方面享有基本同等的地位和权利。所有的社会成员都普遍地、无条件地享有法律所规定的所有权利，不因性别、身份、出身、地位、财产、民族等条件因素的差异而有所区别和不同。因此，公共政策的制定不能仅仅限于特权阶层或者少数人，而必须符合绝大多数人的利益。公共政策应该彰显民主的伦理精神，在实际的政策活动中允许公民参与并表达他们的意见与建议。因为，一个缺乏民主参与的公共政策，即使政策制定者再有高尚的伦理道德，再有足够的技术知识，也难以获得民众的认同。
公共管理者作为普通公民，要遵循进取、奉献、勇于牺牲等普通伦理所倡导的道德规范；但作为职业，公共管理者肩负着更大的公民信托，应该具备更高的职业伦理要求。所谓公共管理的职业伦理，是指公共管理中规定的与公职人员的职业关系、职业角色和职业行为相适应的伦理规范。公共管理者在从事某种职业时，其行为是否符合该职业的要求以及是否做出道德性行为选择，是由其自身具备的道德品质决定的。对于公共管理者来说，虽然职业伦理并不要求他们成为道德圣人，但是他们必须具有社会对其职业角色预期的道德品质。只有具备了该职业要求的道德品质，公共管理者才能在职业过程中实施合乎职业要求的道德行为。具体来说，公共管理者的职业品质应该包括服务、诚信、负责、民主、树立典范、追求卓越、依法行政七个方面。
就“公共”一词而言，公共管理是与私人领域相对的一个范畴，意味着对非公共的利益集团、特定的私人组织和群体的超越。因此，公共管理并不同于私人领域的职业活动，其职业目标追求的是平等、公正地分配公共服务；主动、及时地回应公共需求。无论在结构上、还是制度安排中，公共管理都贯穿着这种服务精神。诚信是中华民族的传统美德之一，也是现代社会职业伦理的一个重要范畴。对于公共管理者来说，诚信是一个基本的职业道德要求，是政府和社会秩序良性运行的主要原则，直接关系到公共权力的权威性，构成了政治合法性的基础。古人云：“无信不立”，［10］“政令信者强，政令不信者弱”。［11］如果公共管理者诚信度很低，经常欺上瞒下、假公济私，就可能出现“有令不行”、“有禁不止”的现象，导致公共权力权威性的流失，危及公共管理主体自身的生存和发展。在现代社会，对人民负责是公共管理主体的一个基本理念和道德要求。作为一种职业活动，公共管理有着各种各样的目标设计，而这些目标设计在公共管理者那里并不仅仅是一项任务，而更是一种必须承担的责任。如果说公共管理任务在公共管理者对岗位和职务工作的完成中能够得到基本实现的话，那么在很大程度上正是取决于公共管理者能够明确地意识到了他所拥有的这种责任。民主是一项政治制度，也是一种公共管理的方式，更是一种公共管理的基本价值理念。正如登哈特所言，“在一个民主社会中，对民主价值观的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是他们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大环境中。”［12］在公共管理领域，民主的公共管理要求公共管理者必须改变传统的主仆关系，将自己视为为公众提供服务的一员，定期地、主动地向公众征询意见、解释政策和回答问题，鼓励公民作为公共组织机构的监察员参与政策的制定和执行，并对公民的需求做出及时的、负责的回应。公共管理者属于掌握着公共权力的公众人物，其道德行为和道德风貌不仅为一般的社会公众所关注，而且会直接对社会大众起示范作用和导向功能。自古以来，人们就认为官风决定着民风，如孔子所言：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃”。［13］公共管理者的道德作风好比是风，而社会公众好比是草，风往哪边吹，草就会往哪边倒。这也印证了“其身正，不令而行；其身不正，虽令不行”的道理。［14］追求卓越是一种优良的职业伦理素质。在全社会都在建设学习型政府或学习型组织的环境下，公共管理者应该始终不渝地努力学习，积极创新，开拓进取，不断提升自己的职业知识、技能、管理水平和制定公共政策的能力，从而为社会公众提供更好的服务水平。公共管理伦理失范的本质在于权力的滥用，而权力的滥用在很大程度上是由于缺乏权力运行的程序规范所致。依法行政作为一种预定的
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公共组织提供公共产品和公共服务的效率。这种效率观吸收了社会公平理念，强调伦理与功利的统一，认为政府或公共组织应当以尽可能低的公共管理成本，去实现尽可能高的社会公共效益，对社会资源的配置和利用使越来越多的人改善境况的同时，没有或者说尽可能地减少对其他人利益的损害。从这个意义上说，公共管理伦理的效率原则要求，一方面以政府组织为主导的公共管理部门或机构应当而且必须为公共社会提供足够丰富的公共产品，以满足全体公民对社会物质生活条件不断增长的需要，另一方面还要建构一个公正、稳定、良好的社会公共秩序。没有公共社会的长治久安和良好秩序，没有良好的社会风气和公共文明水平，以及强大的社会组织能力和社会动员能力，公共管理伦理的效率就不可能真正实现。
正义是公共管理的最基本的价值目标，也是公共管理伦理的最基本原则。作为人类追求理想政治体制的核心价值和行为准则，正义是人类社会永恒的行为规范和价值范畴。它要求公共管理主体在谋求公共利益过程中必须以正当的、合乎理性的方式来行使公共权力，必须在制度设计、安排、执行及公共决策与公共政策实施等方面体现出普遍公正的理念。尽管威尔逊等人基于效率的目的主张政治与行政的分离，但他也意识到在许多政府机构的管理中，正义比效率更重要。不可否认，公共管理伦理的效率价值是当代公共治理不可或缺的手段与维度，但它只有依附于公共管理的公平与正义价值上才可能具有充分的价值正当性。正义是对公民作为人的尊严的维护，是对社会成员基本权利的切实保证，它不承认任何以整体的名义侵害公民的自由权利，也不承认较大的利益可以绰绰有余补偿强加于少数人的牺牲。在社会财富形成过程中，公共管理部门有责任通过合理的制度安排，在使每一个社会成员依据具体的贡献得到有差别分配的同时，也必须通过宏观调控的手段保证社会的公平。正如罗尔斯所言：“分配正义问题永远是这样的：基本结构的制度作为一种统一的制度体系应该如何加以调整，以使一种公平的、有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以持续维持、世代相继。”［16］承担起道义上、政治上、行政上和法律上的责任。责任表明政府、社会对于违法或不合理行使行政权力者的否定性评价，是遏制权力拥有者滥用权力冲动的有效形式。没有责任约束的公共权力必然会失去行使的界限，从而导致公共权力的滥用。另外，责任原则还要求包括公共管理者和全体社会公民在内的所有社会成员共同承担起维护社会公共秩序、促进社会发展的伦理责任。责任原则不应仅仅限于政府的职责或政治责任，也必须成为一种社会公共精神。
建立并维护良好的社会公共秩序，是现代公共管理伦理的首要价值目标。在现代社会，公共管理行为的发生与伦理目标的实现主要是通过供给社会秩序来完成的。社会秩序的供给一方面体现为一系列行为规范和规则体系的形成，另一方面则体现为一种价值理念的塑造。因此，公共管理伦理不仅关注外在的社会秩序结构，而且还注重所供给的社会制度、社会规则是否符合社会普遍的道德伦理以及社会大众对所处的制度规则体系是否有认同感和归宿感；公共管理伦理不仅仅具有对公共行为和公共事务实施技术化控制的一面，而且具有通过有效协调社会公共行为和公共关系，并合法公正地处理公共事务，建立公正良好的社会秩序，实现整个社会的和谐发展的一面。一种健康、和谐的社会状态是衡量公共管理伦理是否有效、是否合理以及是否公正的最有力证明，也是一个终极的价值判断标准。
公共管理的伦理功能
伦理是通过个人的良心、社会舆论和政治信念对社会行为进行道德判断和评价，从而实现对各种利益关系的调整的。公共管理结构性特征决定了它具有规范、选择、引导和维系四大功能。
规范功能是指公共管理伦理通过提供“应该如何行为”的道德规范，使公共管理主体控制和约束自身的功能。伦理，作为一种社会秩序的保障和前提，通过一系列的价值准则来规范人们的行为模式，影响他们的价值观念，引导他们的道德选择。同样，对于公共管理者来说，公共管理伦理一方面通过外在的道德规范界定和约束其行为，另一方面通过内化的道德意识和人格追求对其进行自我监督和自我评价；而对于公共管理部
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门来说，公共管理伦理也通过外在的舆论评价和一定的制度约束，来规定公共管理活动的范围和行为方式，引导和约束公共管理系统的运行，促使管理过程程序化和规范化。在公共管理活动过程中，公共管理伦理对于符合公共管理伦理要求的公共管理行为予以激励和强化；而对于不符合公共管理伦理要求的公共管理行为则予以纠正或弱化，以避免违背公共管理伦理的后果发生。
公共管理者在公共管理伦理框架下实施公共管理行为，是一个自主选择的过程。所以说，公共管理伦理的选择功能就是指公共管理者按照一定的伦理标准，在公共管理活动过程中对不同的价值或善恶冲突做出的一种自觉自愿的抉择。公共管理者如何选择、选择什么，对公共管理伦理目标的实现是非常重要的。与以往的管理模式相比，虽然公共管理是一种新的社会治理模式，但是，对于公共管理而言，制度不会完善到至臻至善的程度，还会存在各种各样的冲突。在这种情况下，公共管理者在确定实施行政行为之前，总要依照某种伦理原则和价值追求对其行为进行选择和检视，而这种选择和检视并不是情感的萌发，而是一种理性的涌现。公共管理者在对公共责任进行选择时，越是超越他的情感因素而依赖理性，就越能够做出正确和适当的选择。
引导功能是指公共管理伦理作为一种行为规范，可以从意识上引导和控制公共管理主体的动机，从而引导公共管理主体的行为，使公共管理主体在进行具体行动的过程中都有潜在的道德约束和伦理规范，从而避免行动的盲目性。从根本上讲，利益和利益关系是影响公共管理者进行公共管理活动的决定性因素。但是，完全依赖利益和利益关系的公共管理活动极有可能偏离正确的道德轨道，导致公共管理行为的失范。而由于公共管理伦理使公共管理系统中的群体有了明确的价值目标，并为理论与实践、理想与现实提供了一种有效的具体形式，公共管理伦理便对公共管理者的行为具有了某种程度的引导功能。同时，公共管理伦理对社会也起到了广泛的示范效应。“当公共管理拥有了道德化制度，在公共管理主体的道德化活动中，在治理者们的道德化行为中，全社会的道德习惯、道德行为就比较容易养成，就会逐渐形成一个道德实践的环境，并进一步形成系统的稳定的良好的道德观念、价值判断标准”。［17］
维系功能是指公共管理伦理将公共管理主体的多元化价值观地凝聚成为一个整体，从而强化公共管理主体内在本质力量的功能。良好的社会秩序离不开法律的支持，但是，法律有其自身的局限性，它并不能激发人们追求卓越，也不会成为榜样行为的准则，甚至不会成为良好行为的准则。道德却不一样，除了对违法者予以谴责之外，它对虽不违法但属于不道德的行为可以进行批评和惩戒，而对道德的行为，尤其是高尚的行为则可以予以鼓励和褒奖。因此，相对于法律而言，伦理对社会秩序的维系作用可能更具有普遍性和持久性。公共管理伦理作为一种应用伦理，能够在公共管理系统中的个人与个人之间创造一种广泛的信任关系，架起公共管理主体与对象之间的沟通桥梁。正像孔子所说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”。［18］因此，公共管理伦理是赢得民心和民意的重要力量，是稳定社会秩序、保持国家长治久安的决定性因素。
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（责任编辑刘强）
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