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我国公立高等学校在行政化体制下的改革误区及其原因分析

2006年第1期

高教探索

HigherEducationExploratiOn

我国公立高等学校在行政化体制下的改革误区及其原因分析

巫春华

摘要:我国公立高等教育体制的基础是行政化体制。随着市场经济的发展,这种行政化体制已经越来越不适应我国高等学校的发展。目前我国高等教育改革的收效不明显,甚至还出现改革误区,主要原因就在于未能突破行政化体制的束缚。本文针对我国高等学校在行政化体制下的改革误区及其原因进行分析。

关键词:高等学校;行政化体制;改革;误区;原因.

在计划经济的条件下,我国高等学校的行政化体制基本适应高等学校的发展.并且发挥了非常重要的作用。随着市场经济的发展,我国高等学校的这种行政化体制越来越不适应我国高等学校的发展。目前,我国高等教育改革的深度和力度不够,导致我国高等学校的发展面临难于跨越的障碍,其关键在于我国高等教育改革未能突破高等学校行政化体制的束缚。我国高等学校在这种行政化体制下进行改革,势必会出现改革误区。为此,笔者试图对我国高等学校在行政化体制下的改革误区及其原因进行分析研究,以期推进高等学校的改革,促进高等学校的发展。

一、高等学校行政化

在新中国完成社会主义改造后,我国实行的体制完全是计划体制。在这种体制下,我国高等教育也就在这种行政化体制的框架中运作,使得我国高等学校长期实行行政化体制。在中国特色社会主义市场经济的新的条件下,高等学校行政化体制对高等学校发展的不适应性逐步表现出来,使得我们有必要对我国高等学校行政化体制进行反思。

所谓“高等学校行政化”是指高等学校在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性,是按照行政体制的结构和运作模式来建构和运行的。行政机关的体制结构和运作方式需要满足整个行政管理自上而下的统一性和行政权力行使的效率性。这就要求行政机关在体制结构和运作方式方面强调行政内部的上下服从关系:上级机关与下级机关是一种命令与服从的关系。下级机关必须严格执行上级机关的行政命令,行政工作人员必须严格执行本部门内上级的命令和指示。行政

收稿日期:2005—10—28

作者简介:巫春华,嘉应学院副教授。(广东梅州/514015)机关为了保证上级对下级的行政命令能够得到有效的执行.就必然要求有相应的组织形式和管理形式,有严格的行政等级差别。…当然,这里所说的高等学校是指公立的高等学校。如果把我国高等学校体制和行政管理体制加以比较.就会发现行政机关的这一基本特征在我国高等学校体制中有非常明显的反映。

高等学校行政化的主要特征就是高等学校构架的行政化.即高等学校在国家中的地位被行政“格式化”。我国高等学校与行政机关一样具有相应的行政级别。当然,行政机关以外的机构并不只有高等学校被行政格式化,其它非行政机关也有类似的情况。譬如医院、法院、国营企业等。这就是所谓的“行政泛化”现象。在高等学校外部被行政格式化的同时,高等学校内部也被行政格式化,完全按照行政机关内部的行政等级要求,对每一个院、系、部门都套上相应的行政级别。

我国现行的高等教育体制奠基于20世纪50年代,在建构和运行上实行的是行政化体制,是行政体系在高等教育系统的延伸。高等学校隶属于政府,高等学校的办学主体是国家及教育行政主管部门,高等学校的创办成立、经费来源、专业设置、招生计划、教育教学、科学研究、毕业分配、后勤服务等事务,都遵循国家或教育行政主管部门的指令办事,形成按行政机构规则行事的运行机制。其主要特征表现为国家完全通过行政手段来支配高等学校;高等学校的行政系统是支撑高等学校的真正主体;高等学校按照权力框架把部门和人员编排在不同的地位格局等级中:高等学校运作的根本价值信号是依据权力意志;高等学校评价人员行为的根本标准和依据是权力价值标准和权

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力价值根据。Ⅲ

二、我国高等学校行政化体制的弊端

客观地说,在计划经济的条件下.我国高等学校的行政化体制基本适应高等学校的发展,并且发挥了非常重要的作用,特别是在坚持高等学校办学方向、配置高等教育资源、维护高等学校稳定、推动高等学校发展、发挥高等学校作用等方面起了重大作用。从本质上看,按照行政的规则来运作的高等学校行政化体制,却是与高等学校的学术自由原则和高等学校自身的发展规律相悖的。当然,我们不可否认这种行政化体制对高等学校的价值性,特别是对高等学校及其内部的某些方面的行政化管理所带来的高效性、有序性和科学性;但是,完全地依赖这种行政化体制对高等学校及其内部进行管理是非常不妥的。目前我国教育主管部门和实际工作者已经逐渐意识到这种行政化体制的弊端。

(一)权力倒错

国家及教育主管部门集举办权、办学权、管理权于一身,自上而下做出决策并进行管理,高等学校缺乏自主办学的权力和独立做出决策的权力。其主要表现有:在高等学校目标的制定上。政府及教育主管部门决定宏观计划和微观计划之间的平衡:高等学校无条件地听从政府指令,必须对政府及教育主管部门的计划负责.难于根据社会需求进行调整.其微观计划也是政府及教育主管部门制定的宏观计划的分解,从而削弱了高等学校与社会的联系。在高等学校的管理上.政府及教育主管部门通过一系列的制度政策对高等学校进行管理,留给高等学校进行自主管理的空间不大:高等学校在非常有限的自主管理空间里还要受到这些规则的束缚。由于政府及教育主管部门制定了管理的制度政策和统一的计划指令,高等学校的管理者会把安全目标作为首选目标,把管理行为限制在遵循和执行规章制度方面,不会选择那些虽然有效但是与规则相悖的方案,只能够在规则许可的条件下选择一些改革力度非常有限的改革方案,可以说在很大程度上失去了自主管理的积极性、主动性、创造性。

(二)主体倒错

高等学校的主体本应是教学、科研人员,行政人员是为教学、科研服务的。在计划经济体制下,高等学校出现主体倒错的现象:行政人员成为支配高等学校运行的核心,依据权力意志指挥、编排教学和科研人员;教学、科研人员在相当程度上成了行政系统上的“螺丝钉”,成了执行权力意志的工具,没有充分发挥在教学、科研、管理中的作用,缺少独立自主发展的可能性;更有甚者,学术领域的事也要由行政部门来主宰,教学、科研人员难于获得学术支配权。高等教育是自主性和创造性很强的教育,其教学和研究活动具有与其它活动完全不同的自主意识和创造精神的特点.因此.高等学校必须通过充分发挥教师对教学、科研、管理工作的积极性来实现高等教育的价

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值。从本质上来说,高等学校的管理也就是最大限度地调动和发挥教师的积极性,让他们积极参与学校的各项事务,而不是削弱或抑制他们的这种积极精神。如果放弃了这个管理宗旨.所谓高等学校的管理也就是舍本逐末了。尽管我国《教师法》也明确规定教师有权参与学校的民主管理,但是,高等学校教师参与民主管理的权利还没有充分实现,在学术和行政事务中也没有充分的管理权,大部分的权力掌握在一些“职能部门”手中:这些职能部门既是制定政策的决策者.又是实施行政的管理者,同时还是监督者。虽然行政队伍中不乏业务骨干、技术精英、管理能手,特别是许多主要领导干部往往还是学术带头人,但是。由于高等学校体制行政化.这些人员也趋于行政化、官员化,在一般情况下不是作为学术带头人而是作为行政官员在实施管理行为。

(三)价值倒错

行政体系自身衍生出一套价值系统,即顺应行政体系的、符合权力意志的、有利于证明行政体系合理性的、有利于升迁权力地位格局的等等,才能体现行政价值。行政价值系统必然导致:教育行政主管部门对高等学校的管理是把高等学校的一切纳入到管理范围内,并且要求高等学校遵循这些管理规则;高等学校要生存和发展,就必须按照教育主管部门的行政规则运作.最终形成的结果与教育主管部门的目标达到一致。教育行政主管部门为了达到管理目的.完全控制了高等学校的运作条件:高等学校为了获得运作必需的条件,就必须实现教育行政主管部门下达的目标计划和相关指标;高等学校实现由教育主管部门制定的计划目标的程度,自然就成为评估高等学校办学水平的依据。也就成为高等学校能否进一步获得教育行政主管部门给予运作条件的根据。行政价值系统也必然导致:评价人及其行为的价值标准、价值根据不是由教育主导而是由行政主宰;评价人及其行为的价值不是根据教育价值、学术价值、文化价值、社会价值,而是取决于它对行政系统、权力价值的顺应度。这最终导致高等学校做了大量无实际教学、科研意义的事情。权力价值无法把握教育、教学、科研方面的实质价值,而是依据权力意志制定一些形式化的指标,以此代替学术性的指标体系。这一指挥棒又驱使人们不可能做出扎实的教学、研究工作.而是为迎合这些形式化的指标而疲于奔命。

(四)伪劣现象

机关办大学具有扩张权力的嫌疑,其结果就使得盲目办学、重复办学成了社会冲动。几乎每个局域地区都想搞小而全,农业、林业、医学、师范、交通、财经、商业、政法等方面的大学都要有,综合性大学也要有,好像缺一不可似的,完全不是依据全方位的局域地区实情和高等学校的合理布局来考虑。从我国高等教育发展全局的视角来看,高等学校的布局不够合理:就一个地区而言,高等学校重复设置的现象比较严重;在高等学校内部也存在着专业重复的问题。机关办大学会导致滥用职权、追赶政治浪潮、争取政治荣誉、官场钻营、学术标准政治化等现象,

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非教学非科研因素取代教学科研要素的情况非常严重。其结果是高等教育系统产生了大量没有教育价值、科研价值、学术价值、知识价值及社会价值但能满足行政系统需要的“伪劣产品”,譬如伪劣学科、伪劣专业、伪劣学问、伪劣学术、伪劣著作、伪劣成果等等。

(五)冗员堆积

高等学校行政化的突出表现就是,按照权力地位格局分配教育资源。高等学校为了占有更多的教育资源。人为地拔高权力地位格局,主要表现为高等学校及其部门的升格,往往不是根据实际需要进行升格,不是根据实际需求设置新专业、硕士点、博士点等等,从而导致机构膨胀。随着机构的膨胀,机构编制也增加;虽然有些机构升格后编制没有增加,但是管理干部的行政级别提高了。可以说,这在本质上对高等教育没有多大的实际意义,反而加剧了高等学校的行政化,进一步刺激了机构的膨胀。另一方面,高等学校行政化也使得分家成风。好端端的一个单位,本来内部既有分工又有合作,协同作业,既可充分利用有限的物质资源,又能尽量发挥人的潜能,却偏偏总是喜欢把分工闹成分家,另立门户,增设机构,增加编制,增加干部。此外,大量人员为了机遇、特权、物质利益等,跻身于行政系统,使行政系统人满为患;同时,按行政构架编制人员的计划体制不能使人才正常流动,不能形成灵活、合理的用人机制和淘汰机制。高等学校行政化使得高等学校衍生出大量与高等学校正常运作无关的人员.造成人浮于事,冗员堆积。

(六)资源浪费

在高等教育中的盲目办学、盲目升格就像经济领域的盲目上项目一样。造成低效益、低水平重复建设。按行政构架编制单位及其人员的计划体制.使得高等学校内部的联系合作困难,高等学校之间的联系合作就更加困难,造成了师资、资金、设备等资源的重复、闲置、浪费;同时,高等学校的资源往往都被条块分割,形成部门间的阻滞和封闭,流通困难,资源利用率比较低。高等学校的行政化使得高等学校的管理很难改变过去计划经济体制的那一套,校、院、系都搞小而全,层次多、分工细、环节繁,机构臃肿,行政编制庞大,影响了学校的办事效率和工作效率,要花大量人力、物力、财力用于非教学科研性的事务。此外,高等学校行政化使得高等学校难于引入良性竞争机制.使得拖拉作风、推诿扯皮、官僚主义、文牍主义、文山会海等作风普遍存在。按行政权力构架编制教职工的人事体制经过几十年发展,衍生出大量与教学科研无关的人员,在学校享受工资、住房、医疗以及其他社会福利等待遇,分享有限的教育资源,使得高等学校的大量资源被用于毫无教育价值、知识价值、科研价值、学术价值、社会价值的行政、准行政行为,造成教育资源的浪费。

高等学校行政化必然地带来上述弊端,换句话说,在高等学校行政化体制下,高等学校都普遍存在这些问题,而且这些问题已经成为我国高等教育发展的障碍。

三、我国高等学校改革的误区及其原因

从我国高等学校改革的本质意义来看,高等学校应该对行政化体制进行改革;从我国高等学校改革的实践来看,我国虽然没有正面提过改革高等学校行政化体制的问题,但是这种改革实际上已经进行了多年。问题的关键是,高等学校的改革还是在原有的行政化体制框架下进行的,人们多在枝节上做文章而未触及根本,从结果上摆弄而未触及原因.注重形式而不注重实质,导致高等学校改革出现误区。

(一)我国高等学校改革产生的误区

从近几年我国高等学校改革的状况来看。一方面由于国家没有明确高等教育改革的关键是要突破高等学校行政化体制的束缚.另一方面由于人们受到思维定势的影响,使得人们很难在短时间内消除长期以来在计划经济条件下实行的高等学校行政化体制的影响。致使高等学校改革老是在原来的体制框架下进行,从而导致我国高等学校改革出现误区。

1.院系和专业调整背离教育规律

谈高等教育改革,人们首先想到的是高等学校的院系和专业的调整。新中国成立后,我国高等学校的院系和专业做了很大的调整.其后又做过一些小的调整,直到现在,高等学校仍然是以50年代调整后的院系和专业为基础的。从目前情况来看,这已经不太适应现实需要,确实需要进行适当调整.并且调整的力度还要加大,措施还应该更加得力。可是,高等学校进行院系和专业调整依据的原则是什么?当前对这个问题的回答应该是比较含糊的,出现明显的两个倾向:一是以行政手段依据权力价值标准进行调整。1952年.我国用行政方式对高等学校的院系和专业进行调整,使一些高等学校尤其是重点大学元气大伤,也导致高等学校专业结构不合理、学生知识结构不合理。现在是否会面临同样的问题?譬如用行政手段对高等学校进行合并,依据权力意志设置和调整院系、专业。这样做究竟利大于弊还是弊大于利?然而,权力价值与教育价值、知识价值、学术价值不同的确是不争的事实。二是完全依据市场进行专业设置。高等教育确实既要考虑市场这个重要因素,又要考虑对社会的适应,但是,高等教育毕竟不是纯粹的商业行为、市场行为,有其自身的运行规律。高等教育要在满足市场需求、适应社会的同时,更要超越社会、引导社会,不能跟在社会的后面亦步亦趋,应该具有前瞻的眼光,探讨社会的未来发展,使高等教育朝向预期的未来去规划、发展。当前.高等学校专业设置和调整过分依据权力意志或依据市场社会。忽视教育发展、学科发展、人才品质发展、科学发展趋势.同样背离了教育规律和教育价值。

2.精简对象错位

谈高等教育改革,人们常常会联想到裁减教师。我国大部分高等学校的学生与教师的比例确实偏低;高等学校内也确实存在一些素质欠佳,甚至是不合格的教师。高等

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.高校管理.我国公立高等学校在行政化体制下的改革误区及其原因分析

学校教师当然有减员和裁员的必要。但是,高等学校改革的症结在行政系统(含后勤系统),行政系统才是真正更加需要精简的对象。这才是高等学校人事制度改革的关键。可是,现行的高等学校改革方案正好出自行政系统,正好在既定的行政框架中进行,对行政系统触动不是很大,结果往往反过来,教师和教学活动却成了被精简与改革的对象。

3.经费增加刺激机构膨胀和人员堆积

谈高等教育改革,人们还往往理解为增加教育经费。随着我国高等教育的改革发展,特别是近几年来,国家投入高等学校的教育经费确实逐年大幅度增长:同时.随着市场经济的发展,从高等学校体制的外部也会给高等学校带来教育经费的增加。虽然高等教育经费快速增加,但是,在高等学校行政化体制下,高等学校产生了这么多的冗员和这么多的无效劳动,增加教育经费也不一定能够提高教育效益,反而可能刺激机构膨胀和人员堆积,甚至可能激活各种社会关系,使得一些不适宜在高等学校工作的人员通过各种手段进入高等学校,以谋得一份稳定的职业.争吃“教育饭”,瓜分本来就非常有限的教育经费。此外。高等教育行政化使得高等学校的指挥棒仍然是政府行政系统的计划指令,使得高等学校很难通过把握市场来发展事业.在这种情况下可能产生教育经费比较充足的假象,进而推动高等学校在行政化体制内“大力”发展事业,导致高等学校在压力和动力不足的情况下“发展”事业。必然产生不利于高等学校发展的机构膨胀和人员堆积。

(二)我国高等学校改革误区产生的原因

我国高等学校改革一方面未能突破行政化体制的束缚而受到高等学校行政化的制约非常大,另一方面又在市场经济的环境下而不可避免地受到市场经济大潮的影响也不小.人们在思想观念和改革措施上经常出现过分强调行政规则或过分强调市场规律的两个极端倾向。难于把握它们之间的平衡协调。这是导致改革误区产生的主要社会背景,也是导致改革误区产生的重要原因。

1.没有把握好行政手段和市场手段的协调关系

从我国的国情和高等教育的实践来看,市场手段和行政手段都各自具有优势:市场手段遵循市场规律,行政手段克服市场规律带来的缺陷,两种手段缺一不可,而且必须保持市场手段这种看不见的手和行政手段这种看得见的手的平衡协调,才能保证高等教育改革的切实有效地开展。但是,在实践中人们往往难于把握这两种手段的平衡协调,常常出现两种明显的倾向。导致高等教育改革出现误区。,2.没有处理好管理和服务的耦合关系

人们对高等学校的管理和服务的认识往往出现两个极端:管理和服务完全不同,管理就是管理,服务就是服务;管理和服务是一回事,管理就是服务,服务就是管理。其实.高等学校的管理和服务既有区别又有联系。两者不能绝缘分开并在一定的条件下可以相互转化。应该说,高等学校的行政系统是学校的管理部门,是为教学、科研服务的,只有在其管理职能和服务职能充分耦合时,

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才能推动高等学校的协调发展。在高等学校行政化体制下。高等学校的决策权往往控制在行政系统上。在决策方面,人们常常是从对自己有利的立场出发来做出决策的。当高等学校行政系统在考虑高等教育改革时,本来此时应该体现其服务职能的从属地位.做出真正有利于改革的决策,相反他们往往是只考虑其管理职能的主导作用,从而导致行政系统在一般情况下不会触及或者很难触及其切身利益,进而使得从事教学、科研工作的人员才真正成为改革的对象,出现高等教育改革误区。

3.没有协调好增加经费和发展事业的统一关系

高等教育改革必须具备物质基础,教育经费是非常重要的保障:增加教育经费与教育事业发展应该是内在统一的关系。随着市场经济的不断发展和逐步成熟,无论是高等教育体制内外都会给高等学校注入资金,增加教育经费,应该说,教育经费的增加往往都是由于市场经济的发展所带来的。但是,在原有的高等教育行政化体制下,行政体系难于协调市场经济发展所带来的教育经费增加与教育事业发展的内在统一关系。虽然高等学校的教育经费增加,但是高等学校很难出现事业发展的真正繁荣,往往表现事业发展的表面繁荣。这种表面繁荣最终会导致高等学校机构膨胀和人员堆积,甚至还会阻碍高等教育的发展。同时。从充分发挥教育经费作用的角度看.开源和节流在效力上应该也是统一的。对于高等教育改革来说,大量的实践证明,单纯增加教育经费形成的改革成效是微弱的,还必须考虑人员在经费开支方面的优化配置,才能使改革取得更大效益。高等学校在增加经费的同时,如果大量增加低效甚至无效人员来占有教育经费,势必降低教育经费的效能。同时,这些人员还可能制造无效劳动甚至负效劳动,阻碍改革的推进。所以,高等教育改革中盲目增加教育经费,会导致改革出现误区。

从目前我国高等教育改革的实践来看,虽然高等教育改革在一定范围内取得积极的成效。但是整个高等教育改革未能突破行政化体制的束缚,仍然在原来的行政化体制的框架下进行。从本质上说,这是高等教育的小调整,对整个高等教育的触动不大,很难谈得上是真正意义上的改革。其关键原因是改革没有建立适应当今我国高等教育发展的新体制.没有建立有利于高等学校发展的新机制,没有建立既能够切合我国国情又能够适应市场经济发展的高等学校运行机制。笔者认为,我国高等教育要改革行政化体制,即进行高等学校非行政化改革。这才是改变这种现实状况的根本出路,才能真正推动我国高等学校的快速、协调、科学发展,才能满足当今我国社会对高等教育的需求。

参考文献:

[1]张卫平.论我国法院体制的非行政化[J].法商研究,2000(3):4.

[2]李江源,巫春华.高等学校行政化略论[J].高教探索,2000(1):41.

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