开发区土地集约利用潜力评价研究_以苏州国家高新技术产业开发区为例_周钧

经过２０多年的发展，开发区作为城市产业集聚区，在促进经济社会发展中发挥了举足轻重的作用，已经成为产业升级、区域发展的推动器和科技创新基地。

一、苏州高新技术产业开发区土地集约

利用现状评价

苏州高新技术产业开发区是苏州市委、市政府按照国务院“保护古城风貌，加快新区建设”的批复精神于１９９０年１１月开发建设的。１９９２年１１月被国务院批准为国家高新技术产业开发区。多年来，苏州高新区以仅占苏州全市２．５％的土地和４％的人口，创造出占苏州全市１０％左右的经济总量。本文评价范围为经国务院审核通过并予以公告（国家发展和改革委员会２００５年第３０号公告）的开发区界线范围内的全部土地，其范围为京杭大运河以西、枫津河以

南、长江路以东、竹园路以北，总面积６．８平方公里。评价区域内土地利用结构见表１。

１．评价指标体系及评价模型

根据指标体系构建的综合性、主导性、政策导向性、可操作性和定量定性分析相结合等原则，结合苏州高新区土地实际情况，从土地投入产出、土地承载状况、土地利用生态效应３个方面来评价苏州高新区土地集约利用现状和潜力，选取了具有代表性的１１项指标建立评价体系，并运用层次分析法（ＡＨＰ法）确定各指标权重。采用多因素加权平均值法计算开发区土地集约利用综合指标值，其模型为：

Ｆ＝!（Ｆｉ×Ｗｉ）

式中：Ｆ为开发区土地利用集约度综合分值；Ｆｉ为ｉ目标的分值；Ｗｉ为ｉ目标的权重值。其中：Ｆｉ＝!（Ｓｉｊ×Ｗｉｊ）。式中：Ｆｉ为目标ｉ的评价分值；Ｓｉｊ为ｉ目标ｊ指标的分值；Ｗｉｊ为ｉ目标ｊ指标的权重值。各评价指标按以下公式进行标准化处理：Ｓｉ＝Ｘｉ／Ｔｉ×１００，若Ｘｉ＞Ｔｉ，则取值１００。式中：Ｓｉ为ｉ指标的实现度；Ｘｉ为ｉ

开发区土地集约利用潜力评价研究

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—以苏州国家高新技术产业开发区为例

周钧周伟苠

内容提要：开发区土地集约利用程度关系到区域土地可持续利用。该文通过建立科学的指标体系对苏州高新技术开发区土地进行总体评价，运用层次分析法求得权重构建模型，定量化反映土地集约利用现状及潜力。利用多因素评价法，得出以下研究结果：土地投入产出水平较高，土地承载相对合理，土地利用生态效应良好。对土地投入产出潜力和土地承载潜力的测算，得出土地利用潜力增加的空间较小，土地供应已经无法跟上苏州高新区经济高速发展的需要的结论。在上述分析结论的基础上，提出了开发区科学合理利用土地的途径和措施。

关键词：开发区土地集约利用潜力评价苏州高新区

中图分类号：Ｆ３２３．２１文献标识码：Ａ文章编号：１００９－２３８２（２００８）０９－００３５－０４

表１苏州高新区评价区域土地利用结构

指标的实际值；Ｔｉ为ｉ指标的理想值。

２．评价结果及分析

计算结果显示：苏州高新区土地集约利用综合得分为９６．１７，跟理想值相比差距不大。其中，土地承载情况相对得分最高，得分是９７．２５；其次是土地利用生态效应，得分是９６．６４；土地投入产出状况得分为９５．０９。其中，土地利用生态效应和土地承载状况得分都大于综合得分，而土地投入产出状况则是影响综合得分的主要原因（见表２）。

（１）土地投入产出水平较高。从苏州高新区的评价结果来看，土地投入产出水平较高，但跟２００５年江苏省开发区评价报告中的前四名相比还有一定的差距，这与目前苏州高新区的功能定位的转型有相当大的关系。目前苏州高新区的职能已经由最初的“开发区”“工业集中区”转变为“中心城区”，作为“中心城区”的功能定位必然使得高新区土地的产出水平随着居住用地、基础设施用地的不断增加而降低。

（２）土地承载相对合理。苏州高新区评价区域的土地综合容积率达到了１．０９，已经超过了其他对比的４个开发区的平均水平，建筑密度跟理想值的差距不大。由于苏州高新区的职能已经由最初的“开发区”“工业集中区”转变为“中心城区”，在今后的发展中，要提高土地的综合容积率和建筑密度也具有一定的难度。

苏州高新区工业用地的承载力水平有待提高，工业建筑系数还没有达到《关于贯彻国务院深化改革严格土地管理的决定的实施意见》（苏府［２００５］６３号）规定的最低水平。这是由于早期入驻苏州高新区的企业部分按“花园式工厂”的模式建设，公共绿地面积偏大、建筑系数偏低，影响了全区工业用地的承载水平。目前，开发区正在努力采取各种措施来提高这些企业的集约利用程度。如通过增加厂房的面积，提高建筑容积率的做法等措施来提高企业用地的集约度。

（３）土地利用生态效应良好。苏州高新区土地利用生态效应的几个指标良好。２００６年苏州高新区单位ＧＤＰ能耗仅为０．６５吨标准煤／万元，比２００５年下降了８％，低于江苏省平均水平（０．８８吨标准煤／万元），更是低于苏州市平均水平（１吨标准煤／万元）。单位土地面积的ＣＯＤ和ＳＯ２排放量也在逐年减少，２００６年比２００５年分别下降了１２％和４％。这主要得益于苏州高新区开发伊始，始终坚持环境保护与开发建设同步发展的原则。在开发过程中以环保规划为龙头，以优化产业结构为导向，以改善和提高新区环境质量为目标。

３．苏州高新区土地集约利用潜力测算

土地集约利用的潜力指的是以国家标准和有关行业规定为依据，采用一定标准，从自然和社会经济特点出发，通过增加土地投入和合理配置土地，优化土地利用结构等措施，在不增加土地总量前提下，增加土地面积相对数量，提高土地利用综合效益的能力。因此，提高土地集约利用的潜力方式主要有３种：一是增加土地投入，包括资金投入和技术投入；二是优化土地利用结构，使单位土地的产出达到最佳状态；三是增加土地的承载力，也就是提高容积率、建筑密度或建筑系数等。

苏州高新区由于功能定位的变化，土地利用结构特别是产出相对比较高的工业用地比例的增加几乎是不可能的。因此，要想提高苏州高新区土地集约利用水平，主要是从增加投入和提高土地承载能力两种方式进行。下面则分别通过提高单位土地面积的固定资产投资和提高建筑强度来测算苏州高新区土地集约利用潜力。

表２２００６年苏州高新区土地集约利用评价结果备注：理想值得分为１００。

（１）土地投入产出潜力测算。规划允许的经济强度潜力测算公式为：

Ｋ

ｃ＝Ｋ×

Ｑ

ｃ

－Ｑ

Ｑ

ｃ

×１００％（１）

式中Ｋｃ为规划允许的用地投入一产出潜力，Ｋ为现状工业用地面积，Ｑｃ为规划允许的理想地均投资强度，Ｑ为现状地均投资。

目前开发区的投资强度为５８４０４２万元／平方公里，上文中计算的投资强度理想值为６１７７８２万元／平方公里，则根据公式（１）计算开发区用地的理论经济强度潜力Ｋｃ为：

１８２×６１７７８２－５８４０４２

６１７７８２

×１００％＝１０（公顷）定义ｒｉ为工业用地潜力比重：

ｒ＝Ｋ

ｃＫ

经过计算，通过增加投资，苏州高新区工业用地潜力可以提高５．４９％。

因此，通过追加投资，相当于可以增加１０公顷的工业用地，跟现状比，也就是说增加了５．４９％的工业用地。

当然，投资的方式是多样化的，除了资金以外，还有技术改造、产业升级等方式。例如苏州高新技术产业开发区的很多企业采取了不同的技术改造方法，达到了提高产出水平和降低资源消耗的目的，土地资源也得到了更合理地利用。东吴丝织厂通过淘汰落后的生产设备，引进新型设备，生产总值增加了５０％。明基电通信息技术有限公司通过改善生产作业流程，提高产品技术指标的措施，生产总值也有了较大幅度地提高。

（２）土地承载状况潜力测算。规划允许的建筑强度潜力测算公式为：

Ｋ

ｃ＝Ｋ×

Ｒ

ｃ

－Ｆ

ｃ

Ｒ

ｃ

×１００％（２）

式Ｋ

ｃ

中为规划允许的用地潜力，Ｋ为现状工业

土地面积，Ｒ

ｃ为规划允许的建筑系数合理值，Ｆ

ｃ

为现

状建筑系数。

目前开发区的工业用地的建筑系数为０．４７，而理想值为０．５。根据公式２以及上文计算的理想值计算开发区用地的理论建筑强度潜力Ｋｃ为：

１８２×０．５－０．４７

０．５×１００％＝１１（公顷）

此时，ｒ等于６．０４％，也就是说通过提高工业用地

的建筑系数，相当于增加了１１公顷工业用地，跟现

状相比，可以增加６．０４％的工业用地。

依据上述对土地投入产出潜力和土地承载潜力

的测算，苏州高新区的工业用地理论可利用潜力较

小，依靠追加投资的潜力只有１０公顷，依赖提高工

业用地建筑系数的潜力也只有１１公顷，当然，还有

其他技术改造、产业升级带来的土地利用潜力。由于

上述两种方式提高土地利用的潜力具有重复性，因

此总的来说，苏州高新区土地集约利用潜力可以增

加的大致有１０公顷左右，土地利用潜力增加的空间

较小，土地供应已经无法跟上苏州高新区经济高速

发展的需要。苏州高新区现状的６．８平方公里是开发

区成立之初的规模，经过１５年的发展，在工业产值、

效益成倍递增，外商投资踊跃的情况下，依然保持原

有的规模已经成为制约苏州高新区发展的主要因素

之一。在政策允许的条件下需对开发区进行空间置

换或扩容，为苏州高新区建设与发展寻求更大的空

间，从而更好地引导、促进苏州乃至长三角地区开发

区的建设与发展。

二、促进开发区土地集约利用的政策建议

为进一步提高开发区土地利用率，需要不断转

变发展观念，创新发展模式，实现开发区土地的集约

利用和高效产出。

１．强化规划管理，科学、合理地制订开发区土地

利用规划。要强化开发区的规划管理工作，依据开发

区的地位、功能和作用来科学、合理地制订开发区土

地利用规划，充分发挥“规划”这个龙头的作用，在规

划的制约与引导下，从开发区的实际出发，合理确定

土地利用方向、结构和布局，统筹安排各类用地，促

进土地资源集约利用和优化配置，保障开发区经济

建设持续、快速发展。

２．积极推进开发区用地置换，满足用地需求。目

前像苏州高新区这样建设比较早的开发区，都面临

着土地资源后备供应不足的问题，苏州高新区土地

开发率已经达到９７．６６％，剩下未利用的土地基本上

是河流，在如此紧张的开发空间制约下，苏州高新区

需要在６．８平方公里以外寻求新的发展空间。除了扩

大开发区规模以外，最好的办法就是实行开发区的

用地置换。开发区用地置换是指合理地对开发区中

各种不同性质的用地进行功能配置的转换，从而充

分发挥土地的潜力，提高开发区土地利用的效率。也就是说现有的高新区适应苏州市城市化进程的需要，建设成一个中心城区，逐渐把一些生产性项目搬出；同时在苏州高新区以外，建设一个新的开发区，以高标准的建设要求来进行规划设计。

３．建立开发区土地集约利用评价考核制度，科学评价开发区土地集约利用水平。开发区的地位与作用决定了开发区的建设只能是锦上添花，绝不能搞“雪中送炭”和“扶贫工程”。笔者认为要改变全国范围内开发区过多过滥和部分开发区浪费土地资源的现象，必须建立开发区优胜劣汰的机制。如建立开发区土地集约利用评价考核制度，制订开发区土地集约利用评价指标体系和考核办法。达到各项指标的，国家予以重点支持；考评不合格的，降级、限制或停止土地的审批和使用。各级国土管理部门可通过这一指标体系对开发区土地利用实行跟踪管理，以对开发区土地的供应量和年度计划随时调整，确保开发区土地利用提高到一定水平。

４．国家对开发区采取择优扶持政策，提高开发区整体的土地利用与管理水平。要提高开发区整体土地利用与管理水平，必须对开发区采取择优扶持的政策，给予优秀开发区以优惠的政策。将开发比较成功，土地集约利用程度高、招商引资成绩大、发展前景好的开发区作为国家重点扶持的开发区，形成资金、项目用地等向这些开发区集中的局面。同时，开发区作为改革开放的产物，是一个较为特殊的区域，相对一般市、县来说，有其自身特点，区域面积相对较小，土地后备资源较为缺乏，耕地自我平衡能力较差等。与此同时，成功的开发区都是一个经济高速发展的区域，是它们所处地区新的经济增长点。为使这些优秀的开发区能持续、健康、高速发展，在国家和省市政府批准的土地利用总体规划范围内，开发区土地使用应尽量不受年度计划限制，这样既保证了在一段时间内不突破耕地使用总量，又能保证开发区经济的持续、高速发展。另外，根据开发区土地后备资源缺乏，耕地自我平衡能力较差的特点，国家对在城市总体规划范围内达到较高投入产出水平（土地集约程度较高）的优秀开发区应考虑其土地单位面积产出大、上缴利税多的现状而优先统筹解决土地的占补平衡，或同意以跨省、跨地区异地开垦补充耕地的方式来实现《土地管理法》规定的耕地总量的动态平衡，以此进一步增强开发区发展的动力。

５．采取切实措施，实现开发区土地集约、高效利用。首先，开发区要通过积极推进经济增长方式的转变提高土地使用效益，在总结过去成功经验和借鉴其他地区先进经验的同时，积极探索新的、有效的、科学的集约使用土地的方式，提高土地利用水平，具体说就是要在单位用地面积的投资额、投入产出、税收利润和出口创汇等项上达到更高的水平，在引进跨国公司战略投资和发展国内知名品牌企业上有新的作为，在高新技术研发上取得更多的成果和突破。其次，要充分挖掘开发区现有的土地潜力，盘活存量土地资源，优化土地资源配置，尤其要依据１９９９年１月１日颁布实施的《土地管理法》和国土资源部１９９９年４月颁布实施的《闲置土地处理办法》，加大对闲置土地的处理力度，对开发区现有的闲置土地通过收回土地使用权、改变土地用途、进行土地置换等办法，解决土地闲置问题，促使开发区土地尽快有效利用。第三，实施开发区土地集约利用动态监测，及时服务产业调控。为了增强开发区用地调控对于产业发展的适应性，以便更好地服务于宏观调控，有必要实施土地集约利用动态监测尤其是对开发区用地的动态监测，从而可以充分了解和掌握有关产业尤其是开发区用地集约利用程度，管理部门能够及时地调整和健全开发区用地的政策和法规，完善土地资源管理体制。

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参考文献：

１．李红：《我国开发区布局及土地利用现状分析与研究》，《中国土地科学》１９９８年第３期。

２．陈成、吴群、王楠：《开发区土地集约利用研究——

—以徐州市开发区为例》，《国土资源科技管理》２００５年第４期。

３．龙花楼、蔡运龙、万军：《开发区土地利用的可持续性评价》，《地理学报》２０００年第６期。

４．唐华东：《国家级开发区土地集约利用研究》，《港口经济》２００６年第３期。

５．李景刚、欧名豪、刘志坚、张效军、陈海燕：《江苏省开发区土地集约利用潜力研究》，《中国人口资源与环境》２００６年第６期。

６．潘锡辉、雷涯邻：《开发区土地资源集约利用评价的指标体系研究》，《中国国土资源经济》２００４年第１０期。

作者简介：周钧，南京大学经济学院；周伟苠，中国土地学会土地文化分会副主任委员、高级经济师（南京２１００９３）。

［责任编辑：徐元明］