浅析我国城乡最低生活保障工作

浅析我国城乡最低生活保障工作

——以杭州市余杭区的低保工作为例的分析

班级：社区0331 学号：030233150 姓名：

社区0332 030233245

[内容摘要]最低生活保障制度是实现国家长治久安的社会稳定机制、经济调节机制和政治调节机制。建立居民最低生活保障制度，有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平、保证深化改革、扩大开放、促进发展，是一项社会效益极佳的民心工程。但是，由于我国经济、社会结构急剧转型，在推进最低生活保障制度和实现“应保尽保”的工作中产生了一些问题，并制约着最低生活保障制度的调节作用。研究最低生活保障制度问题，提出相应的建议，对构筑城乡一体化最低生活保障制度有着重要意义。

[关键词]城乡最低生活保障建议

本文所称的“低保”是指“城乡居民最低生活保障”（简称“低保”）。随着社会、经济的不断发展，我国部分地区的农村居民也开始享受低保。本文就浙江省杭州市余杭区最低生活保障状况为例，对其运行过程中存在的问题进行阐述，并提出相关的建议及对策。

一、最低生活保障工作基本情况

根据浙江省人民政府令[2001]131号文件中规定：家庭人均收入低于其户籍所在的县（市）或设区的市的最低生活保障标准的居民、村民，除《浙江省最低生活保障办法》有特别规定的外，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

余杭区自1996年实施最低生活保障制度以来，通过多年的实践，已建立了一套以政府投入为主、社会帮扶为辅的低保模式，初步构建起区、乡镇（街道）、村（社区）三级低保工作网络。低保工作在不断完善，特别是在实行应保尽保后，保障面不断扩大。到2006年3月，全区有低保对象4586户，10511人，约占全区总人口的1.29%，月支出保障金达八十多万元，基本实现了动态管理下的应保尽保、应补尽补。

二、最低生活保障工作中存在的问题

随着城市化进程的加快和市场经济的进一步深化发展，最低生活保障在实施过程中相继暴露出了一些问题。余杭区低保工作在基本实现应保尽保的情况下，同样也暴露出了一些问题，主要体现在以下几个方面：

（一）救助对象

现行低保政策对救助对象有所区别，但总体来看，政策对救助对象区分的不够详细：

一是对不同情况的救助家庭没有区别。现行政策仅仅关注救助对象的收入情况，而对其支出情况、需求情况考虑的不够，由此造成了救助效果不同，因为收入相等的不同类型家庭，他们的生活支出情况，往往存在较大的差异。家庭中有重病患者或是有孩子上学，他们的生活开支要高得多。二是对不同人数的救助家庭没有区别。对单人户、双人户、多人户以及单亲家庭、老人家庭实行同一个保障标准，显然会对实际保障作用有影响，因为单人户与双人户、多人户相比，一个人的日常生活成本要高得多，所以，在获得相同保障金情况下，其救助效果也不相同。单人户的生活相对困难，这种情况在单亲家庭、残疾人家庭、独居老人家庭中会表现得更加突出。

目前的低保政策，对于低保对象的界定仅是以家庭成员的收入来考虑，没有考虑因病致贫等因素，这就出现了救助不公平问题。一些家庭收入高于低保标准，但因其家庭成员患重大疾病，生活水平低于低保标准。这类困难人员得不到救助，造成救助不公平现象的存在。

（二）进来容易退出难

无业家庭的低保收入和就业家庭的总收入差距不大，目前余杭区城镇低保标准为260元，一个三口之家，如无任何收入，每月可领低保金780元，但如有一人出去工作，每月收入600元，再给予低保补差，家庭收入还是780元。现行政策对低保对象的优惠较多，比如低保家庭除了享受每月一定补贴外，还在租房、水费、使用管道煤气、缴纳治安联防、卫生清洁费等方面享有不少优惠，有的甚至全免；如遇到大病、子女读书，政府还将给予一定资助等。因此，一些家庭宁愿享受低保政策的扶助，也不愿意出去找工作，造成政府买单养懒汉。同时也使得一部分人产生错误的思想认识，一是“政府的钱不要白不要”；二是相互攀比，“他困难，我也困难，他吃我也吃”；三是下岗了、失业了，单位不给钱，就找政府要；四是一旦入保，就不再退保，以吃低保为荣。

（三）“老养小”与“人户分离”

《杭州市市区居民最低生活保障实施办法》的有关规定提出，低保人员与其父母是同一个户口并共同生活的，其父母的收入也要计算在家庭收入内。一些老人辛苦一辈子，本身退休养老金就十分微薄，又要倒贴给子女，不符合《宪法》关于“子女有赡养父母义务”的原则精神。

按照国务院《城市居民最低生活保障条例》规定，低保必须在户籍所在地申请。近年来，随着城市建设和改造步伐的加快，使人员居住分散，人户分离的矛盾十分突出。人户分离现象的大量存在，既增加了收入和就业情况核实等工作的难度，也造成了地区间的矛盾，从而影响到低保工作的正常受理。一是入户调查难。如申请者与亲属同住，其家庭财产和生活水平很难确定。二是公示难。如申请者居住在其他地区，就使张贴公示失去意义。三是监督难。享受低保者如为隐性就业，又不向相关部门如实汇报收入情况，则造成低保失实。

（四）家庭收入调查核算难

政策规定，低保对象的保障金是按其家庭月人均收入与所在最低生活保障线之间的差额加以确定，差多少补多少，因此，对申请人家庭经济状况进行调查与核算，是实施社会救助的前提，是保证社会救助公开、公平、公正的基础性工作。从现状来看，在家庭收入核算上，缺乏一套科学合理的方法，给低保工作带来了极大的困扰。申请人申报的情况，有的与实际收入有明显差异，有些申请人的隐性收入无法确定，骗保现象也有发生。如：（1）申请者所在单位出具的证明不统一，有的只计算基本工资，不算奖金、津贴，造成证明上的收入小于实际收入；（2）个体经营户的收入不易核实，多数情况下只能申请者报多少就是多少；（3）有的职业，如营销员，单位只发保底工资，其余的如业务提成，单位未必掌握，因而也无法证明其实际收入；（4）有的人在外面有工作，但由于现在邻里交往较少，向邻里进行调查较困难，致使其在申请低保时，隐瞒了这部分收入。

（五）低保工作人员不足及对政策把握不够

由于低保标准提高，使越来越多的下岗失业人员等困难群体进入享受最低生活保障者行列。近年来，余杭区低保人数猛增，从1997年的1605户3232人到目前的4586户10511人，10年间，低保人数增长了2.25倍。现在低保人数已占到全区总人口的1.29%，并每月持续增长。目前乡镇、街道低保工作人员都是兼职的，对低保工作要求的入户调查、组织参加公益劳动、征求群众意见等工作，无法一一实施。同时，乡镇、街道基层民政干部调动较快，低保工作经费和机构也没有得到完全的落实，低保工作还停留在手工操作阶段，无法达到低保工作信息化、网络化管理的要求。低保工作的现有力量跟不上形势的需要，很难做到动态管理。

工作人员素质的高低和对政策理解的不同，在低保调查审核中存在把关松紧不一的现象。对一些政策没有规定的情况，缺乏统一标准。

（六）就业和低保工作未能有效衔接

在享受低保的人员中，有一半属于30至50岁有劳动能力的人员。这些人的就业安置难问题，给低保工作、政府财政带来很大压力。目前救助与就业，民政和劳动部门互不相连，社会保障管理信息网络不健全，造成低保管理的断层。

（七）“低保证”发放过程中出现的新情况

一张“低保证”有很高的使用效益，减免房租、减免学费、住房拆迁、廉价租房申请、看病挂号等都能使用“低保证”，拥有“低保证”，就可以享受诸多福利待遇。致使很多居民千方百计编造条件。这与国家制定低保制度的初衷相悖，对低保工作的正常进行也产生不利影响。

（八）公益劳动工作没有跟上

《城市最低生活保障条例》规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受最低生活保障待遇期间，应当参加其所在居民委员会组织的公益性社区服务劳动”。这项工作在各个乡镇（街道）开展的并不平衡，一些乡镇（街道）重视，一些

乡镇（街道）不重视，个别乡镇（街道）一次也没组织低保户参加公益劳动，缺乏具体的操作规定。

三、解决“低保”问题的建议

由于各地经济和社会发展的不平衡，最低生活保障制度在实施过程中，需要进一步健全和完善，必须根据本地区的实际情况，制定和实施建立和健全本地区最低生活保障制度。

（一）加强审核监督力度

充分发挥社会力量、职能部门力量，加强对低保审批的监督力度，除进一步健全完善审批结果公开制度外，将低保审核的重心放在村（社区）、乡镇（街道）。建议村（社区）成立低保评估小组，对低保申请者进行资格（包括其参加公益性服务劳动的情况）评估；乡镇（街道）建立低保工作联席会议制度（或建立低保工作服务中心），每月对乡村（社区）上报的低保申请资料进行复核；区一级对乡镇（街道）上报的对象做原则审核。

（二）对人户分离对象实行“双重管理”

户籍所在地负责救助金的支出，居住地负责管理、收入等工作。上级财政部门运用资金调控手段对因人户分离引起的人口导入区给予适当补助，以解决部分困难地区财政与救助任务不成比例的问题。加强对人户分离救助对象的科学管理，减少地区差别或相互推诿所产生的矛盾，使社会救助工作逐步走向科学化、规范化、法制化。逐步改善现行户籍制度，实现迁徙、居住自由。

（三）搞好政策配套

当前低保工作面临的许多问题，如“老养小、小不养老”、因病致贫、低保标准与就业动力的矛盾等都与政策不配套有关。政府要加强对贫困家庭进行救助的具体办法研究和制定工作，完善低保家庭收入的方法，出台鼓励低保对象就业的有关政策及其它相关措施。

（四）加大公益劳动的组织力度

组织低保户参加村（社区）公益劳动是增强低保户劳动观念、使其重新回归社会的有效途径。成立由街道民政科或社会保障站负责人为社长、低保户中的优秀分子为副社长的公共服务社，参加者按劳取酬，工资由用工单位支付，以鼓励低保户劳动脱贫。也可以在一定程度上缓解低保户增加带来的财政压力。针对低保对象以身体不好为借口，不参加公益劳动或不从事社区介绍的工作这一问题，建议建立贫民医院或指定几家医院鉴定低保对象的身体状况。

（五）加强基层工作力量，工作重点放在村（社区）

发挥乡镇政府（街道办事处）和村（社区）居民委员会的作用，建立健全基层最低生活保障管理服务网络。建立和完善低保资格评议和公示制度，由村（社区）居委会、

村（社区）民警和村民（居民）代表等组成低保资格评审小组，讨论评议本村（社区）低保对象资格等事宜。困难群众提出申请后，村民委员会（居委会）将其家庭收入情况、困难程度向辖区村（居）民公示，接受社会和群众的监督。对有争议的困难家庭，评审小组征求群众意见，进行调查核实，减少骗保现象发生。

（六）进一步加强调查研究工作

随着改革的深入，低保工作的范围和标准在不断调整，现行低保政策中没有涉及到的新情况、新问题为低保条例的落实增加了难度。面对新的形势和工作任务，要加大调研工作的力度，全面掌握社会主义市场经济体制下城市困难群体的基本情况，发现问题、解决问题，为完善立法提供依据。

除上述这些之外，还须加强低保工作力量，改变低保工作人员不足的想象，提高低保工作人员的综合素质；建立就业帮扶机制，针对困难家庭的不同情况，采取多种形式的社会救助、帮扶，设立就业帮扶基金，鼓励低保对象发展生产，走上脱贫道路；家大舆论宣传力度，使群众了解低保标准和相关政策，使执法部门和工作人员提高认识，切实把工作做好；推进低保工作的信息化和社会化管理，提高低保工作效率和动态管理水平。

低保工作是当前我国社会保障体系的重要组成部分，是维护和保障困难群体基本生存权的一项根本措施。加强低保信息化建设，改进工作手段，实施分类救助，增强救助效果，逐步建立起最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充，政府责任意识明确，城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化，与经济社会发展水平想适应的新型社会救助体系，对维护社会稳定，促进经济和社会事业健康发展起着只管重要的作用。

[参考文献]

[1] 余杭区民政局社救科救灾救济工作文件汇编（内部资料）杭州市余杭区民政局 2005.5

[2] 费梅平社会保障概论（第八章）华东理工大学 2005.7

[3] 中国人民大学社会保障制度中国人民大出版社 2002.2

[4] 余杭民政信息网 https://www.wendangku.net/doc/374289273.html,/