农村反贫困政策的综合绩效评估及实证研究
摘要：农村扶贫政策作用的大小、强弱与方向始终影响着贫困率的变动，科学地设计扶贫绩效的评价体系，通过量化的方法对云南反贫困政策的综合绩效以及各构成系统的动态演进行测度和分析，对于快速推进具有战略意义。基于科学、系统全面、可操作性等原则设计云南农村综合扶贫绩效评价指标体系和方法，利用时序主成分分析方法对云南农村综合扶贫绩效的动态演进行评价，对云南农村扶贫政策的绩效评估，有助于判断扶贫政策的实现情况，有效地检验政策的效果、效益和效率，为合理配置有限的政策资源奠定基础，同时有助于正确的决定农村扶贫政策走向，为决策者提供政策继续、调整或重新制定的依据。
关键词：绩效评价；时序主成分分析；扶贫政策；农村
中图分类号：f320 文献标志码：a 文章编号：1673-291x（2012）13-0030-05
引言
云南地处边陲，社会经济发展相对滞后，集边疆、民族、山区、贫困为一体，它的贫困具有显著的多样性，即具有贫困面广、贫困规模大、贫困程度深、脱贫致富难的特点，是中国扶贫攻坚的主战场之一，立足云南实际，本文以云南省农村反贫困政策的绩效评价作为研究内容，尝试对绩效评价进行全方位的评估，在选用技术方法上也应该构成一个多层次多维度的技术方法体系，不仅要体现扶贫开发所取得经济效益，还要体现经济、社会和环境发展的协调性，所以只有通过定量和定性方法相结合的方式，才能构建出一套科学全面的技术方法体系，实现扶贫的微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益的统一进行了绩效分析和综合评价，并对进一步提出反贫困政策的调整思路。
客观、科学、全面、稳定的评估系统，可以及时提供全国以及部分地区的贫困规模、性质、特征、分布等信息，从而改善扶贫项目的针对性和瞄准性，提高中国扶贫工作的潜力和成效，因此本文立足云南实际，以云南省农村反贫困政策的绩效评价作为研究内容，尝试对绩效评价进行全方位的评估，在选用技术方法上也应该构成一个多层次多维度的技术方法体系，不仅要体现扶贫开发所取得经济效益，还要体现经济、社会和环境发展的协调性，所以只有通过定量和定性方法相结合的方式，才能构建出一套科学全面的技术方法体系，实现扶贫的微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益的统一和综合绩效评价，并进一步提出反贫困政策的调整思路。
一、云南农村综合扶贫绩效评价指标及体系
扶贫模式绩效评估指标必须体现效率与公平并重、经济增长与社会发展同步的价值取向。这一体系应当成为一个科学的衡量系统，既包括扶贫指标，又包括社会经济发展指标、人文指标、生存环境发展指标，各种指标相互配合。建立全面、客观和科学的效果评价体系，坚持用效果性指标衡量评估扶贫成就，将对扶贫的战略、策略选择产生良好的导向作用。
联合国在1997年全球人类发展报告中，提出一个用来测定贫困程度的新指标:人类发展指数（hdi），主要测定人类生活中三个要素短缺情况，这三个要素是寿命、知识和生活体面程度，其中生活体面程度主要通过无法喝上安全饮用水的人、无法获得医疗保险的人以及稍微和严重低体重儿童（5岁以下）所占的百分比。2000年9月联合国峰会上提出了包括消除贫困、普及教育、促进教育和卫生健康、可持续发展等8项目标的千年发展目标（mdg）。这些指标和目标扩展了贫困的概念，为多维度的衡量贫困程度和评价减贫效果提供了依据。
中国农村全面建设小康指标体系可以成为扶贫评估指标体系的重要参考，这个体系包括
6个方面18项指标。6个方面包括:经济发展、社会发展、人口素质、生活质量、民主法制、资源环境。其中，经济发展方面的农村居民人均可支配收入指标；社会发展方面的农村居民基尼系数指标；人口素质的农村人口平均受教育年限、农村人口平均预期寿命指标；生活质量方面的农村居民恩格尔系数、农民居住质量指数、农民文化娱乐消费支出比重、农民生活信息化程度四项指标。
本文在参考以上这些指标设置的基础上，考虑到数据资料的可得性与可比性，要体现农村脱贫的最主要方面的效果性指标，同时还要便于操作性。因此本文在层次结构设计上将综合扶贫绩效评价体系划分为贫困基础、社会经济、人文发展以及生存环境发展四大子系统作为一级指标，再将各子系统拓展为19个二级指标来反映云南省2001―2010年历年的综合扶贫进程（见表1）：
二、云南农村综合扶贫绩效评价实证分析
基于上述指标体系，采用时序主成分分析法对我省综合扶贫绩效进行评价。这种选择主要基于以下考虑，首先，时序主成分分析法能有效排除专家打分等主观因素的影响，能够完全客观地动态的展现综合扶贫绩效的发展过程，其次，主成分分析在不丢失原指标信息的基础上，通过提取有代表性的主要成分比较准确地分析问题，在操作中简便易懂，具有很高的效率。
（1）数据获得。2001―2011年《云南统计年鉴》、2003―2009年《中国农村统计年鉴》、2003―2010年《中国统计年鉴》、2004―2010年《中国农村贫困监测报告》、2003―2009年《云南农村贫困监测报告》。（2）2001―2010年云南综合扶贫绩效时序主成分分析。主成分分析对数据的要求不高，但是需要样本个数大于指标的数量。在此问题中样本数为10个，而指标为19个，因此采用两步时序主成分分析。
在进行时序主成分分析前对原始数据进行一致化处理，而后，对各子系统贫困基础、社会经济发展、人文发展、生存环境发展进行主成分分析，得到各子系统的得分，最后，对各子系统的综合得分再进行一次主成分分析。下文主要是通过spss分析软件完成，最终得到历年综合扶贫绩效的综合得分。
（一）一步主成分―子系统综合得分
1.对各子系统提取主成分
根据累计贡献率大于90%的原则，对各子系统分别提取主成分。其中，对贫困基础、社会经济发展、人文发展和生存环境发展分别提取两个主成分，主成分累计贡献率均90%大于（见表2）。
2.根据主成分矩阵（见表3）以及主成分贡献率计算各子系统得分
（0.928）*c14+（0.780）*c15
（-0.163）*c14+（0.620）*c15
最后，利用主成分贡献计算贫困基础系统历年的得分为:
其他三个子系统的历年得分计算方法相同，得到表4。
（二）二步主成分―历年综合扶贫绩效
基本分析步骤同上，得到历年综合扶贫绩效得分（见表5）。
结论与建议
本文在现有统计计量环境下对云南地区的扶贫绩效状况进行了阶段性的评价，图1反映了云南省在2001―2010年间，综合扶贫效果上在整体上是呈现不断改善的态势。
通过各子系统在历年综合扶贫绩效中的作用，根据时序主成分分析结果绘制演进图（见图2）。在2001―2010年间，我省在社会经济、生存环境发展、人文发展方面整体呈现逐年融合、改善的趋势，而在贫困基础方面逐渐走弱，说明云南农村贫困基础依然是厚重和原始的，贫困农民的经济状况依然是脆弱和单一的，生活质量较差，处于提高中的低水平，体现在农村居民收入水平不高、城乡收入差距进一步加大，同时在贫困地区，贫困人口盼望的一些政策没有及时足额落实到位，一些政策实际对贫困地区积极影响远低于其他地区，事实上扩大了贫、富差距，还有一些政策较多损害了贫困地区贫困人口经济权益，加之贫困地区社会经济发展条件先天不足，难以充分从现有政策获利。
而根据相关经济理论，以下相关子系统的改善对综合扶贫效果的实现
均起正向作用，并且是四个子系统均衡作用的结果。
《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010）》的提出和实施，确立了新阶段中国农村扶贫开发的战略目标:即“尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件”。尽管云南扶贫开发使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变，但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。水、电、通讯等基础设施建设还需要进一步加快，贫困农户的基本生产生活条件还需要进一步改善。
要发展云南经济，同全国同步进入小康和现代化水平，云南省反贫困的任务依然是持久和艰巨的。同时我们也要看到现阶段云南农村反贫困政策存在的主要问题是：第一，贫困标准偏低，覆盖面较窄，贫困农户收入水平低且不稳定，自我发展能力差；第二，农村反贫困政策实施效率出现“瓶颈”。包括两个方面，一是贫困农民本身的客观条件。目前，贫困人口占有的自然资源和发展资本严重不足，加上自身素质不高，导致消除贫困的难度加大；二是农村反贫困的制度建设滞后，容易导致扶贫贴息贷款普遍存在“贷富不贷贫”的现象；第三，劳务收入是农村贫困人口增收的主要（下转46页）（上接33页）途径，但是贫困地区还未建立完善的劳务市场为贫困人口提供技术培训、信息等服务，用以提高贫困人口的人力资本素质；第四，农村社会保障制度建设滞后。由于自然灾害和突发疾病，部分脱贫农民极易返贫，一些农户则因贫病交加导致贫困恶性循环；第五，贫困主体的参与性不强。农村反贫困政策往往具有“自上而下”的特征，在扶贫项目的选择、扶贫资源的分配、管理机制以及利益分享等方面，贫困人口的参与意识不够。
贫困地区要坚持以经济建设为中心，加快发展速度，逐步缩小与发达地区之间差距，贫困地区可持续发展需要在经济增长中才能实现。第一，要加快云南贫困地区的整体脱贫步伐，一方面，只有在反贫困过程中不断培育新的经济增长点、增加群众收入、改善生产、生活条件、逐步形成、积累综合发展能力，可持续发展才具有基础与平台，另一方面，反贫困必须是社会、经济、生态效益的相互统一、短期开发与中、长期开发的相互统一，因此解决贫困地区的贫困问题不能以破坏自然、生态、环境为代价，并在此基础上，走可持续发展之路；第二，农村反贫困发展政策、措施必须直接面对穷人，使真正的穷人成为受益人；第三，政府是反贫困主体，建立政府起主导作用的反贫困体制、机制，必须把反贫困作为政府重要职能，强化政府在贫困地区经济开发中的主导作用，同时政府制定政策过程时必须充分考虑贫困地区贫困问题特殊性和复杂性，设计出贫困地区及穷人受益机制，并在实施过程中建立更有效监督机制和政策实施效果评价体系，对政策实施情况进行及时分析和反馈；第四，逐渐加大反贫困资金投入，扶贫资金是扶贫工作能否顺利实施并取得卓有成效的“血液”动力，从某种意义上讲，它在扶贫运行过程中扮演着“成败有否”的关键性角色，因此扶贫资金投资强度的大小对扶贫效果是否显著具有重要作用；第五，充分认识反贫困过程是一个长期艰辛的历史发展过程，反贫困政策、措施的最终价值目标是提高穷人生活水平、质量，使穷人真正受益，而让穷人直接参与反贫困进程，是达此价值目标的最有效方式。