第7章 总供求平衡调节中的财政政策

第七章总供求平衡调节中的财政政策

第一节财政政策的作用

财政政策是政府实施宏观调控的重要工具之一。财政政策主要通过税收、补贴、赤字、国债、收入分配和转移支付等手段对经济运行进行调节，是政府进行反经济周期调节、熨平经济波动的重要工具，也是财政有效履行配置资源、公平分配和稳定经济等职能的主要手段。

财政政策工具有收入政策工具和支出政策工具。收入政策工具主要是税收。支出政策工具分为购买性支出政策和转移性支出政策，其中，购买性支出政策又有公共工程支出政策和消费性支出政策之别。

一，税收政策

?税收是国家按照法律规定强制地对经济单位或个人无偿征收的实物或货币，是国家凭借政治权力参与国

民收入分配和再分配以取得财富的一种手段。

增税的影响

?直接影响：减少居民和企业的可支配收入，短期内减少企业投资需求和居民消费需求。对社会总需求的

影响则取决于财政支出的规模。

?间接影响：减少企业的盈利率，从而生产规模减小，长期内影响社会的总供给。

减税的影响

?直接影响：提高居民和企业的可支配收入，增加企业和居民的需求。在政府支出规模不变时，社会总需

求增加。

?间接影响：增加企业的盈利机会，刺激企业的投资，增加长远的供给。

税收政策的特点

?(1)需要经过一定的法律程序，决策时滞较长。

?(2)对于政府来说减税容易增税难，增税易遭到纳税人的反对。

?(3)税收直接影响人们的可支配收入，而且是无偿的永久性的影响。当政府以增加税收的办法来弥补财政

赤字时，实质是将资金从个人或企业手中转移到政府手中，如果政府所扩大的支出效率不高或无效益时，对需求的抑制作用将是双重的。

?(4)政府的减税政策是通过增加居民的可支配收入实现的，而这又依赖于居民的边际消费倾向，对于政府

来说是不确定因素。

二，转移支付政策

?转移支付政策是通过政府为企业、个人或下级政府提供无偿资金援助，以调节社会分配和生产的政策。

如对居民的补助，对企业的投资补助、限价补助、进出口补助等，都会直接促进企业生产发展或保证企业利润的提高。

转移支付政策的特点：

?(1) 转移支付具有直接影响国民收入分配的功能，政府增加对低收入者的支出，可缩小贫富之间的差距。

?(2)转移支付政策对需求的扩张作用大。低收入者的边际消费倾向要比高收入者的边际消费倾向大，增加

对低收入者的财政补贴支出，对社会总需要的刺激作用更大。

?(3)积累性差。转移支付资金转化为积累资金的可能性小，其用于消费的部分将更大。

?(4)对需求的影响与受益者的层次关系重大。如从年龄结构看，通常年轻人的边际消费倾向最大，中年人

其次，老年人的边际消费倾向最低。

三，公共工程支出政策

?政府人为地扩大公共工程支出，更多地承担民间不愿意或在萧条年份不愿意投资的工程，可以扩大总需

求，有助于经济复苏。

公共工程支出政策的特点：

?(1)积累性强。公共工程支出政策的结果往往是形成若干公共投资项目，可供居民长时期消费，具有积累

性质。

?(2)时滞长。一个工程的建设期间少则一两年，多则几年、十几年甚至是几十年，往往是用在劳动力和原

材料上的开支还没有花出去之前，经济的形势就有可能变化了，使财政政策由逆调节变成顺调节，加大了经济波动的不稳定。

? (3)效率低下的可能性大。由于投资于公共工程的目的是刺激经济解决就业问题，决策往往比较仓促，

公共工程本身是否必要就成了问题。

? (4)公共工程政策是中央政府动用地方性政策工具来调节经济，有可能打破原有的均衡，形成地区间新

的不平衡。

?公共工程是一种地方性公共品，本应由地方政府投资。中央政府为调节经济刺激需求在某些特定的地方

建设某些公共工程，实质是用全国的资金为某些地方供给公共品，负担了本该由该地方政府支出的建设项目，结果是各地方争项目、争投资，增大了投资的风险，并会出现新的苦乐不均现象。因此，公共工程政策工具一定要与政府间财政转移支付政策协调配合。

四，政府消耗性支付政策

?政府消耗性支付政策是指政府直接购买劳务和消费品并用于当期，如增加政府雇员，提高雇员工资，扩

大办公设备的购买，等等。

特点

?(1)与公共工程支出政策相比，其时滞短。

?(2)与转移支出政策相比，其公平性差。

?(3)这一政策的效率取决于政府工作的效率。如政府是否有必要设置那么多的机构，雇用那么多的人员，

政府雇员的工资是否已经足够的高，办公设施是否已经足够的好，等。

?(4)政府雇员工资变动对劳动力市场有重要的影响。

? (5)消耗性支出特别是政府雇员提高工资的资金来源应该是税收，避免用政府举债收入，这是由政府活

动本身是向社会提供公共服务的特性决定的。

五，公债政策

第二节中国的财政政策实践

促进国民经济调整的财政政策

【时间】：1979年

【背景】：经济出现过热现象及引发的财政赤字严重、投资需求和消费需求双膨胀、物价持续上涨、外贸逆差增加。

【内容】：中央提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。

?一是改革财政体制，实行“分灶吃饭”，促进各级财政实现收支平衡。

?二是压缩基建规模，控制投资需求。对引进的项目和1000多项未完工程，除保留必要的部分外，全部停

建、缓建；对大部分非生产性项目也实行停建、缓建。严格基建投资的审批手续，并将基建资金逐步改为有偿使用，强化了投资硬约束。

?三是控制消费需求，压缩各项开支。

?四是增加农业、轻工业投资，提高消费品供给能力。

?五是稳定市场，平抑物价。

【效果】：通过宏观调控，基本实现了财政收支平衡、物价稳定和信贷平衡的预期目标。但由于经济调整中紧缩的政策力度过大，经济增长率从1980年的7.8%降到1981年的5.2%。

【时间】：1982年

【背景】：国民经济出现下滑

【内容】：1982年开始实行宽松的财政政策和货币政策，主要是通过放松银根，继续深化财政体制改革，对企业实行利改税，调动企业和地方的生产积极性，增加有效供给，缩小总供给与总需求之间的差距。

【效果】：从1982年开始，国内生产总值增长速度逐步回升，当年增长9.1%，1983年加快到10.9%。

紧缩的财政政策

【时间】1988年9月

【背景】投资消费高速增长，价格总水平大幅攀升。为满足社会固定资产投资增长的要求和解决企业流动资金短缺的问题，国家不断扩大财政赤字，而为弥补赤字，银行超量发行货币，又加剧了物价指数上升。【内容】：实行了紧缩财政、紧缩信贷的“双紧”政策。

?一是大力压缩固定资产投资规模。停建、缓建固定资产投资项目共1800多个。

?二是控制社会消费需求。首先严格控制社会集团消费；其次，通过大力吸收存款来减少现期购买力；再

次，对一部分高档耐用消费品如冰箱、彩电等采用专卖的办法，以减少流通环节的人为涨价因素。

?三是紧缩中央财政开支。对经营不善、长期亏损的国有企业停止财政补贴，对落后的小企业进行整顿和

关停并转等；大力压缩行政管理费支出；为了减少货币投放，对所有单位持有的1981―1984年发行的国库券，推迟三年偿付本息。

【效果】：“双紧”的财政货币政策实施后，经济过快增长得到了控制，物价迅速回落到正常水平，需求膨胀得到化解，固定资产投资的结构有所调整，产业结构不合理状态有所改变。但是，由于“双紧”的财政货币政策，使企业在流动资金严重短缺的情况下，生产难以正常运转，经济效益明显下降。随着经济增长速度的快速回落，居民收入的增幅也有一定的下降，市场不同程度地出现了疲软，财政困难也日益加剧。

适度从紧的财政政策

【时间】1993年

【背景】掀起了新一轮的经济建设高潮。投资增长过猛，基础产业和基础设施的“瓶颈”制约进一步加剧，市场物价水平迅速上升，经济形势十分严峻。

【内容】

?一是1994年起实行分税制，调整中央与地方的财政分配关系。

?二是实行税利分流，规范政府与企业的分配关系。

?三是进行大规模的税制改革。首先，建立以增值税为主体的新流转税制度；其次，改革企业所得税制度，

取消了按所有制形式设置所得税的做法；再次，改革个人所得税，建立了统一的个人所得税。

?【效果】：实践证明，适度从紧的财政与货币政策取得了良好的效果。1996年，国民经济较为平稳地回

落到适度增长的区间，成功地实现了“软着陆”，既有效地抑制了通货膨胀，挤压了过热经济的泡沫成分，又保持了经济的快速增长，形成了“高增长、低通胀”的良好局面。

积极的财政政策

【时间】1998年

【背景】亚洲金融风暴爆发，迅速席卷东南亚诸国，我国对外贸易受到了严重冲击。同时，产业结构不合理、低水平的产品过剩与高新技术产品不足并存、城乡结构不合理、区域经济发展不协调等经济结构问题对亚洲金融危机的冲击产生了放大效应。

【内容】

一是增发国债，加强基础设施投资。

1998年7月，向国有商业银行发行1000亿元国债，1998年上半年又向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债，至2004年共发行长期建设国债9100亿元。国债资金主要投向农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网改造、国家直属储备粮库建设等方面。

二是调整税收政策，支持出口、吸引外资和减轻企业负担。

三是增加社会保障、科教等重点领域的支出。

四是充分发挥调节收入分配的作用，提高城市居民个人消费能力。

【效果】1998年至2002年的财政宏观调控，以实施积极的财政政策为主，在扩大投资、刺激消费、鼓励出口、拉动经济增长、优化经济结构等方面取得了显著的成效，成功地抵御了亚洲金融危机的冲击和影响，宏观经济运行得到根本性的改善。通货紧缩的趋势得到了有效遏制，社会需求全面回升，经济结构调整稳步推进，经济持续快速增长。但是财政债务负担迅速增加。

稳健的财政政策

【时间】2004年

【背景】贷款规模偏大，电力、煤炭和运输紧张状况加剧，通货膨胀压力加大，农业、交通、能源等薄弱环节以及中小企业、服务业投入严重不足等新问题。

【内容】

一是国债投资规模调减调向，主要用于农村、社会事业、西部开发、东北地区等老工业基地、生态建设和环境保护，引导社会投资和民间资金向上述方向转移，缓解经济局部过热。

二是深化税制改革，发挥税收调节作用。2006年在全国范围内取消农业税，同时取消了农业特产税，对减轻农民负担和增加其收入起了重要作用。调整个人所得税。2006年将个人所得税工薪所得费用扣除额由每月800元提高至每月1600元，随后又调高到2000元，并扩大了纳税人自行申报范围。

积极财政政策

【时间】2008年12月－

【背景】2008年下半年全球金融海啸爆发后，中国经济增长明显减速，经济下行压力加大。

【内容】2008年11月9日，国务院常务会议公布扩大内需、加快基建投资等十项措施，预计2010年底前将投资4万亿元人民币。2009年1月12日，中央制定“一揽子”振兴经济计划，先后审议通过了有关汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属、物流等十大产业振兴规划。2009年7月，相关部委还推出了江苏沿海地区、关中天水经济区、天津滨海新区、广西北部湾经济区、海峡西岸经济区、珠海经济特区等地区性的产业升级投资刺激计划。

第三节三中全会：改革税制建立现代财政制度

?必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治

政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。

?必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央

和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

2011年

财税改革在系列改革命题中的地位

?这次全面深化改革的总体目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现

代化。在此之后将财政定义为，国家治理的基础和重要支柱。

?财税改革处于极端重要的地位。纵观中国30多年改革历史，一直以财税改革作为主要线索，很多时候作

为突破口。

?第一个阶段，是1978年到1994年前的“放权让利”阶段。放权，放的主要是财权；让利，让的是财政收

入中的税收和国企上缴的利润。正因为放权让利，从国民收入的分配领域打开突破口，进而调动企业、个人、地方政府改革的积极性，才使得改革得以顺利启动。

?第二个阶段，是1994年的财税改革，开始走向制度创新。1994年主要涉及财政税收领域的改革，正因为

这项改革搭建起与市场经济相匹配的财政体制框架，以此为基础，才使得其他改革得以开展。

?现在是第三个阶段，这次是涉及到经济、政治、社会、文化、生态和党建改革在内的全面改革，还是有

必要把财税改革作为主线索和突破口来配置。

关于1994分税制

?1994年财税改革，是要搭建一个与市场经济相适应的框架。由于中国国情的复杂性，有些改革是扎实推

进了，比如公共财政的建设；有些改革，在遇到障碍时，做了相应变通。尤其是中央与地方之间的财政关系上，变通的成分比较大，从而在不少方面偏离了1994年的改革方向。

?1994年税改，管住了地方的税收优惠。此前各级政府招商引资的基本办法，就是滥施税收优惠。

?管住税收优惠后，出现了“乱收费”的问题。地方通过“乱收费”，为招商引资创造条件，提供基础设

施。因此，上个世纪90年代末期进行了“费改税”，即税费改革。花了几年时间，直到本世纪初，把乱收费的口子收住了。

?随着房地产市场的发展，地方政府又找到了通过土地的出售，获取资金的办法。随后又在国际金融危机

的背景下，出现了地方债膨胀的问题。

?正因为财税改革的深化，促使政府转变招商引资的思路。从滥施税收优惠、乱收费，到土地出让金，到

现在地方债，这四个阶段，实际上是改革触及既有体制弊端所带来的副产品。

分税制演变为“分钱制”

?1994年确立分税制是“三分”，即分事、分税、分管。在实施过程中，财税体制单兵突进，没有其他方

面的跟进相伴随，遇到很到障碍。各级政府的事权，很难划分清楚。事权划不清，分税、分管都不现实。

?当三个方面遇到麻烦时，要让分税制财政体制正常运行，只能退而求其次，分税就退化为分钱。某级政

府缺多少钱，往往通过上级的转移支付把钱补齐。在2006、2007年时，发现“财权与事权相匹配”与现实不符，就改为“财力与事权相匹配”。当财权退化为财力，事权相应退化为支出责任，跟事权也没关系了。这笔钱该某级政府花，就把这笔钱给某级政府——这个体制也能运转下去。

?1994年以来这20年时间里，在按照分税制的框架，逐步推进改革的过程中，每遇到困难，我们就对方案

本身做适应性调整，并以适应性的方案取代作为目标的理想方案。这些适应性调整，使得财政体制一步步从“分税制”退化为“分钱制”。

?一个不能接受的事实是，各级地方政府越来越多地需要依赖中央政府，才能平衡自己的支出。必要的财

政转移支付是不可或缺的，但其规模不能过大。如果一级政府财政中，50%都依赖上级政府转移支付，它肯定不会有长远考虑的，其行为也不会理性。特别是当转移支付的获取，不是在一个完全法制的背景下，还需要“跑部向钱”，需要疏通关节，带有种种不确定性。久而久之，会造成地方财政收支体系的不健全，也易造成一定的腐败现象。

?这样一种财力配置的思路，不能发挥地方政府收支安排的自主权。一事一议的方式，也不是94年财税改

革的目标。

建立“事权和支出责任相适应”的制度

?无论是权力配置还是财力配置，都有两个线索，一个收入线索，指的是财权和财力；还有一个是支出线

索，指事权和支出责任。

?中央上收事权是解决的一个办法，但也可以是下放支出责任。下放支出责任，可以是中央通过转移支付，

将一些事权委托给地方；也可以把一些收不了的财权，直接留给地方，同时把支出责任也留在地方。?财税改革方面，仅仅提出实现事权和支出责任相适应，未提到收入划分方面，它只规划到2020年的改革

事项，只有7年时间。这个方案并不是理想化的，它是一个全面的行动方案，是一个渐进式的改革。

第四节土地财政

?土地财政指政府用出让土地的收益来补贴财政的做法，由于土地出让收益来自于税收之外，所以又被称

为第二财政。

?财政部2010年4月首次公布了土地出让支出情况，2009年全国土地出让支出总额为12327.1亿元，其中用

于征地和拆迁补偿、城市建设以及土地开发分别为40.4%、27.1%和10.7%，合计占比总支出的78.2%。

依赖与风险

?地方政府对土地出让收益的依赖性正越来越大。一些城市如果没有可替代的财政来源，减少土地财政收

入，就意味着要停止一部分城市功能的运行。

?很多的城市进入了“占地－卖地－占地”的怪圈。由于追求土地收益，便不断卖地，而卖出去的地又带

来城市的扩张，扩张后的城市又需要更多的建设及运行资金，这又反过来刺激卖更多的地。

?为了获得尽量多的土地收益，政府总是希望将地价确定在一个高位上，这最终影响到土地市场的正常运

行，影响到房地产市场，也影响到土地的合理公平配置，甚至影响到社会和经济的稳定。

?由于政府对土地收益的追逐，农民的土地权益受到了较大的侵犯。

?大量土地进入到融资市场。通过土地融资所带来的巨额债务催生的泡沫及形成的负担，将会在未来几年

凸现出来并严重影响城市的健康发展。

原因

?中央和地方税收分配比例不合理，导致了地方财政收入少，发展受到限制。

?土地制度为解决钱的问题提供了很好的条件。比如土地征收制度、土地收购储备制度、土地的集中供给

制度，以及土地的招拍挂制度等，都或多或少地为地方政府通过土地创造收益提供了实现的可能。其中，土地征收及收购储备制度保证了取得土地的低成本，而集中供给和招拍挂又保证了土地高价出让的实现，再加上政府规划权力的掌控以及综合的运作能力，土地收益就能源源不断地流进地方政府的“腰包”。

?一个解决土地财政的长远之策是，如何缩小地方政府的财政规模，并帮助找到新的财政收入。

土地财政的改变

?一是如何改变以投资为主的城市经济的发展模式，这是一个大的环境改变的问题。以投资为主的发展方

式，必然要依靠土地吸引资金，这正是城市政府卖地的最大动力之一。

?二是如何突破城乡的二元结构。农村集体土地和城市国有土地在流动、价格、收益分配等方面都有很大

的差别，处在两个不同的市场中。在此基础上，通过一定的制度安排，土地巨大增值收益就能够被政府合法的拥有和支配。

?三是如何对现有征地方式进行改革。征地方式的改变实际上涉及到地方政府的直接利益，所以阻力很大。

?四是如何破除政府对土地的垄断。政府对土地出让市场的垄断，这是政府获取高额土地收益的前提，也

是必须改变的现状。

思考题

?各种财政政策手段的特点是什么？

?如何正确评价财政政策的作用与局限性？