北京地铁四号线PPP案例内容提炼分析

北京地铁四号线（京港地铁）PPP案例分析

一、积极意义：

北京地铁4号线项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，也是国内第一个运用PPP模式、引入市场部门运作的地铁项目。4号线项目运用PPP模式进行融资，有效缓解了当时北京市政府的资金压力，实现了北京市城市轨道交通行业投资、运营主体的多元化，通过引入市场部门的参与，促进了技术进步和管理水平、服务水平的提升。北京4号线项目在研究PPP模式上具有典型意义，集中体现了PPP模式在打破基础设施建设融资难困境的创新价值，使政府部门和市场部门的力量形成一股合力，对于在现有预算框架下缓解地方债务，完善基础设施建设乃至推进新型城镇化，具有一定的借鉴意义和实践价值。

二、项目基本情况

北京地铁4号线南起丰台区南四环公益西桥，途经宣武区和西城区，北至海淀区安河桥北，是贯穿北京城区南北的轨道交通主干线之一。线路全长28.2公里，含车站24座，换乘站10座，全程运行时间48分钟，最小运行间隔时间为3分钟。4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车并开始试运营，目前日均客流量达到70万人次。

根据北京地铁4号线的项目设计概算，工程投资建设总体划分为A、B两个相对独立的部分：其中A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%。A部分由已成立的

4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由通过市场化方法组建的特许经营公司负责投资建设、运营和管理，实施特许经营。

三、北京地铁四号线PPP模式结构图。

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资建

设

无

偿

移

交

结构分析：

（一）PPP公司（特许经营公司）股东及组织结构：

1、北京市基础设施投资有限公司（BIIC京投公司）：北京市

国有独资公司，代表北京市政府承担北京市基础设施项目的投融资和资本运营，拥有或通过控股公司拥有北京市全部地铁运营线路，目前总里程为228公里，2015年将达到561公里。京投公司在PPP公司中持股2%。

2、北京首都创业集团有限公司（BCG首创集团）：北京市国有独资大型集团公司，公司以基础设施、房地产、金融为三大核心主业，拥有境内外6家上市公司，其中2家在香港上市。首创集团在PPP 公司中持股49%。

3、香港铁路有限公司（MTR港铁）：香港特区政府控股的上市公司，运营着全港11条共计212公里的城市铁路系统。公司以其系统的安全、可靠程度、卓越顾客服务及高成本效率著称，港铁公司在PPP公司中持股49%。

4、PPP公司设立由5名董事组成的董事会，其中京投公司委派1名、首创委派2名、港铁委派2名，京投公司委派的董事担任董事长，首创和港铁各委派的2名董事分别担任副董事长和董事。

（二）各方权利与义务

1、在北京地铁4号线项目中的PPP特许经营公司是北京京港地铁有限公司（承办方），京投公司作为业主单位和项目的实际运作人（主办方），负责项目方案的设计、招商、谈判等工作。

2、实体工程分为A部分和B部分，A（土建/隧道）部分由京投设立四号线公司代表北京市政府出资，B（机电/车辆）部分由PPP 公司出资，同时通过特许经营方式建立客流及票价补偿机制，由PPP 公司运营整个项目30年。

3、在北京地铁4号线项目竣工验收后，PPP公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维

护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营，并通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。与站内商业经营收入相比，地铁票款收入是特许期内特许经营公司的主要收入，其收入的多少是由乘坐地铁的客流量决定的。

为使客流量的预测更加科学客观并能被市场部门认同，项目专门聘请了国际上著名的客流量预测机构MVA公司，为4号线项目出具专业预测报告。

4、按照协议约定，特许经营期为自试运营开始后的30年。特许经营期结束后，特许经营公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府，将A部分项目设施归还给4号线公司。根据测算，在30年特许经营期内，按8%的回报率计算，新建地铁项目30年财务净现值的总额约46亿元。实际上，该项目的回报率超过了8%，约达到了10%左右。

5、政府实质的补贴机制

（1）非PPP模式下的票价定价机制：

北京地铁的票制票价实行政府统一定价机制，地铁运营成本随着CPI、工资、电价等因素的变化而变化。

（2）特许经营授权主要内容：

A、特许期30年，届满特许期终止；

B、约定开通年的初始票价，同时约定根据上述3项因素进行调整的测算票价；若实际票价低于测算票价，政府就其差额向PPP公司进行补偿；反之，若实际票价高于测算票价，则政府与PPP公司

分成。

C、发生政府或特许公司严重违约事件，守约方可提出终止。

D、如果政府因公共利益需要终止《特许协议》，将以合理价格收购B部分设施，并给予特许公司合理补偿。

（三）、风险分析

除国家政策、市场、不可抗力等系统性风险因素外，在非系统性风险中，对4号线PPP项目具有显著和直接影响的主要因素是建设期的完工风险以及运营期的客流风险和票价风险。特许经营协议对上述主要风险作出了妥善配置，设计了相应的风险防范机制，有利于保护协议各方利益。

（1）完工风险。针对地铁四号线工程建设，特许经营协议设立了23个时间点，每一个时间点均设定了具体的完工日期。根据A、B部分的分工情况，23个时间点的关键工期分别由地铁四号线公司和特许经营公司负责。

（2）客流风险。按照特许经营协议的规定，特许经营公司获得的票务收入和票价差额补偿均直接和客流量相关，客流风险主要由特许经营公司承担。如果连续三年的当年实际客流量比预测客流量低20％，则特许经营公司可向政府申请补贴，如果双方无法在两年内就补贴额度达成一致，特许经营公司有权提出终止协议。上述规定将特许经营公司承担的客流风险控制在一定范围内。

（3）票价风险。在特许经营期间，依据特许经营公司的票务收入和实际客流计算实际平均人次票价，如果实际平均人次票价低于特

许经营协议规定的测算票价水平，市政府将就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平，则特许经营公司需将其差额的70%返还给市政府。通过上述规定，特许经营公司基本不承担票价风险。由于本项目执行市政府定价，由政府承担票价风险也符合风险分配原则。

风险承担一览：

建设工程处理：

（1）项目A、B部分的业主将A、B部分均委托建管公司进行建设管理。

（2）京港地铁作为项目A部分的业主和整个项目的运营商全程参与建设工程。

（3）由于A部分车辆段等拆迁延误14个月，导致后续工期均在不同程度上延误。为保证4号线按特许协议规定的时间通车试运营，在北京市有关部门的大力支持下，京港地铁和建管公司共同努力，通过分段施工，分段调试等措施，使4号线于2009年9月28日按时通车试运营。

针对的风险承担的项目主导权分配一览

四、北京地铁四号线PPP成功的意义

1、弥补建设资金不足，加快地铁建设速度。就4号线而言，为政府节省初始投资46亿元、追加投资6亿元、更新改造投资40亿元。

2、提升城市综合竞争力。4号线PPP模式的成功对全国大城市轨道交通建设起到示范效应。

3、投资、建设、运营主体明确，可以促使PPP公司在保证工程质量和运营安全的前提下，努力降低建造成本和运营成本。

4、在项目建设和运营的整个周期内均以合同的方式固定政府和公司的权利及责任。公司具有充分的经营自主权；政府也有明确的监管权力，可以最大限度地避免由于权责不清产生的问题。

5、以PPP模式引入竞争机制，通过适度竞争，可以不断地完善

轨道交通领域的市场规则，从而提高轨道交通建设和运营的整体水平。

6、在PPP项目的运作过程中，政府的角色由单纯的监管者转变为既监管又参与的市场主体，从而提高政府的服务意识和行政效率。

7、为轨道交通事业培养高素质人才。PPP模式的推广需要具有法律、金融、财务等多方面知识的复合型人才。

五、项目存在的不足

（一）轨道交通业财政补贴机制的问题。

北京地铁4号线项目引入社会资金46亿元，但每年的政府补贴却达到7亿元左右，运用PPP模式目的是节约政府资金，但有的时候却只是把短期负债变成了长期负债，没能充分发挥PPP应有的作用。

（二）营业税、印花税等重复缴纳的问题。

在北京地铁4号线项目具体实施过程中，由于社会投资方介入比较晚，京投公司垫付了部分款项，缴纳了部分营业税，在社会投资方介入后，一方面牵涉到营业税重复缴纳的问题，另一方面实际上要把合同变更到社会投资方，因此又要重复缴纳印花税。

（三）项目审批时间过长的问题。北京地铁14号线项目2012年就已经签订了草签协议，但直到2014年2月才正式通过审批。一方面，许多繁冗的审批程序拖延了社会投资方介入项目的时间，而对项目工期完成的要求迫使京投公司不得不垫付款项，从而导致上文所述的税款重复缴纳的问题。另一方面，许多社会投资方对建设阶段更感兴趣，但介入时间晚导致部分投资方错过了建设阶段，结果降低了