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_党内法规_概念证成与辨析_操申斌

“党内法规”概念证成与辨析

操申斌

[内容提要] “党内法规”是规范党组织工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称,是党的建设的重要组成部分。当前,学术界一些同志对“党内法规”概念存在不同的看法,有的甚至认为“党内法规”的提法缺乏“法理依据”。考证这一概念提法的合理性以及它与“国家法律”、“党的制度”、“党的政策”等相关概念的区别,有助于我们进一步加强党内法规制度建设,努力形成用法规制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。

[关键词] 党内法规 党的制度 国家法律

[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2008)03-0131-04

*本文系中国人民大学吴美华教授主持的2006年度国家社科基金重大项目中标课题《加强党的执政能力建设和先进性建设》(项目编号:06&ZD008)子课题的阶段性成果。

治国必先治党,治党务必从严。新世纪新阶段,中国共产党先后颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等重要党内法规,为惩治和预防腐败体系的建成、增强党依法执政的能力奠定了坚实的制度基石。2007年,党的十七大报告明确要求“在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加

注重制度建设”①

。然而,在理论和实践中,一些同志对“党内法规”这个概念仍存在不同的看法,有的学者甚至认为“党内法规”的提法缺乏“法理依据”,这些片面的认识和看法在一定程度上影响和制约了党内法规的建设和发展。那么,“党内法规”这个提法是否科学合理?与“国家法律”、“党的制度”、“党的政策”等相关概念有何区别和联系?弄清这些问题,对于我们在新形势下进一步加强党内法规建设,推进党的建设的制度化和法制化,具有重要的理论和实践意义。

一、

“党内法规”概念的证成 我们认为,“党内法规”的提法是有充分依据

的,它不仅源于马克思主义基本原理,而且符合中国共产党党情;不仅具备法的基本特征,而且符合语义要求。

第一,从国际共产主义运动的历史长河中看,马克思主义经典作家有过类似的提法。

在马克思主义经典作家中,恩格斯第一个把“法律”这个概念应用到党的生活中。1872年4月16日,恩格斯在关于第一国际章程致费拉拉工人协会的一封信中指出,要加入第一国际必须接

受国际工人协会的章程,并把章程上升到“法律”的高度。他说:“这个共同章程和组织条例,是我们协会唯一的法律,它们可能会使你们的自治受到限制。”“这些法律是整个欧洲工人创立的,是七年来在他们的各次年度代表大会上制定并为所有

的人所承认的。”②

在此基础上,恩格斯进一步明确了党内的“法律”层次关系,认为第一国际共同章程和条例是具有最高效力的党内法律。在这封信中,他还指出:“组织条例第五节第一条规定,`每一个支部均有权根据当地条件和本国法律的特点制订自己的地方性章程和条例'。但是,此种章程和条例的内容,不得与共同章程和条例有任

何抵触。”③

马克思赞同恩格斯的这个观点,并且使用了“最高的判决”的字眼。1872年3月,他在致拉法格的信中指出:“总委员会为了在每个具体情况下运用共同章程和历届代表大会的决议而所能做到的一切,就是作出决议这一最高的判

决。”④

此外,在马克思和恩格斯的著作中,有时直接把党的章程和各种决议称为法律或法规。1879年11月,恩格斯指出:“一个有生命力的党所借以进行活动的法权基础,不仅必须由它自己建立,而且还必须可以随时改变。”“一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性,它就只能在自己的活的、

经常变化的需要中去寻找自己的法规。”

列宁在领导俄国社会民主工党建设的实践中,不仅沿用了马克思和恩格斯关于党的“法律”、“法规”的提法,而且进一步丰富了这些思想。其一,明确指出党内唯一立法主体是党的代表大会。1905年4月,他在《给俄国社会民主工党总委员会主席普列汉诺夫同志的公开信》中指出:我们党的生活的内部矛盾的发展,正在冲击着党的第二

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次代表大会给我们定下的狭小的、正如现在我们大家清楚地看到的、远不完善的章程的框框。必须有新的形式,或者至少也要改变旧的形式,而能够做到这一点的是社会民主党的唯一立法者———党的代表大会;因为它,而且只有它有权颁布人人必须遵守的准则,任何代表会议、任何局部协议都不能够规定这样的准则。其二,注重党的法规体系构建。列宁不仅重视党的基本法规———党章的修改和完善,还根据形势的需要制定了一系列党的具体法规和法规性决议,以此作为党章不可缺少的补充。例如,俄共(布)十大通过的《关于党内统一》、《关于监察委员会》等决议,俄共(布)十一大制定的《关于监察委员会的任务和目的》、《监察委员会条例》、《中央检查委员会条例》等具体法规。其三,建章立制,确保党内法规的遵守执行。1905年,列宁在《无休的托词》中指出:党本身必须对它的负责人员执行党章的情况进行监督,而“监督”也不单单是在口头上加以责备,而是要在行动上加以纠正。在实践中,俄共(布)通过实行民主选举制度、报告制度、公开党的会议和活动、健全集体领导和各种会议等具体制度和机制,确保党内法规的有效实施。列宁逝世之后,斯大林继承和发展了这些思想,认为在“党的法规”面前人人是平等的。1929年1月底和2月初,他在《布哈林集团和我们党内的右倾》中指出:“如果我们对领袖们宣布一种党的法规,对党内的`平民'宣布另一种党的法规,那末我们就根本没有什么党,没有什么党的纪律了。”⑥马克思主义经典作家关于党的“法律”、“法规”的思想为中国共产党人探索这一课题提供了重要的理论依据。

第二,从中国共产党建设的历程看,“党内法规”是党的领导人经常使用的一个约定俗成的概念。

在中国共产党历史上,最早使用“党内法规”这个概念的是毛泽东。1938年10月,他在中共六届六中全会(扩大)上所作的政治报告中提出,鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为,为使党内关系走上正轨,除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最重要的纪律外,“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”⑦。在这次会议上,刘少奇就审议通过《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》和《关于各级党委暂行组织机构的决定》三部重要党内法规作了《党规党法的报告》。他说:“要保证党的团结与统一,除政治上思想上之统一外,条文上亦应规定法律上非团结不可,以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”⑧1945年5月,刘少奇在党的七大上所作的关于修改党章的报告中又使用了“党的法规”的提法。他说:“党章,党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”⑨

建国以后,邓小平根据我们党执政以后特别是改革开放条件下加强自身建设的客观需要,对党的建设的经验教训作了深刻的总结,形成了丰富的党内法规建设思想。1962年2月,邓小平在扩大的中央工作会议上的讲话中指出,有一套健全的党的生活制度是我们党的一个传统,并列举了民主集中制;团结———批评———团结的方法;艰苦朴素、谦虚谨慎等优良传统,认为“这些都是毛泽东同志一贯提倡的,是我们的党规党法”⑩。1978年12月,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的重要讲话中鲜明指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”11980年8月,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中,对党内法规制度在党的建设中的地位、作用、意义,当前法规制度上存在的弊端以及对其进行改革的指导思想、方法、步骤等,作了全面而深刻的阐述,是指导党内法规制度建设的纲领性文件。党的十三届四中全会以后,以江泽民同志为主要代表的中国共产党人,坚持和发展了邓小平这一重要思想。2001年7月,江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中再次指出:“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律。”12

党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央立足新的实践和新的发展,坚持走科学执政、民主执政和依法执政之路,要求进一步加强党内法规制度建设。2006年1月,胡锦涛在中纪委第六次全会上首次明确指出要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设的重要任务。他说:“进一步加强制度建设,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设,着力提高制度的科学性、系统性、权威性。”13这对党内法规建设提出了新要求。

第三,从文本形式看,“党内法规”是一个具有党内“法定依据”的概念,被党的文件多次使用。

1978年12月,党的十一届三中全会鲜明地提出了健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪的任务。会议公报指出:“国要有国法,党要有党规党法。全体党员和党的干部,人人遵守党的纪律,是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。”141979年1月,中央纪律检查委员会第一次全体会议通过的《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》开篇就规定:“遵照党中央的规定,中央纪律检查委员会的根本任务是,维护党规党法,切实搞好党风。”15 1980年2月,党的十一届五中全会通过的《关于

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党内政治生活的若干准则》明确要求全党同志一定要振奋革命精神,“把维护党规党法,切实搞好党风这件关系到四个现代化的成败、关系到党和国家前途和命运的大事做好”16。

1990年7月31日,中共中央专门印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》),对党内法规的名称、适用范围、层次、原则以及制定修改的主体和具体程序作了明确规定。在《暂行条例》中,党中央首次明确界定了“党内法规”的概念,即“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党章是最根本的党内法规,其他党内法规是党章有关规定的具体化”17。同时,《暂行条例》还明确了立法主体制定党内法规应遵循的五个基本原则,规定了党内法规制定产生的详细过程,对党内法规规划、起草、审定、发布每个环节都作了具体规定。这样,在中国共产党历史上,党中央就以党的正式文件的形式对“党内法规”进行了科学界定,明确了党内法规制定的运行过程,使我们党在制定法规时有了明确的党内“法律”依据,从而增强了“党内法规”的权威性和科学性。

1992年,党的十四大修改通过的《中国共产党章程》在规定党的各级纪律检查委员会的主要任务时首次使用了“党内法规”这一概念,即“维护党的章程和其他党内法规,协助党的委员会加强党风建设,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”18。这就标志着“党内法规”的概念得到了党内根本大法———党章的正式确认,在党的建设中因而具有党内最高“法定依据”。此后,党的十五大党章、十六大党章和十七大党章都沿用“党内法规”的提法。

第四,从法学视角看,“党内法规”是软法的重要组成部分,具备法的基本特征。

目前,国内外学者对于软法概念的界定并不统一,但大多数人认为,软法是与硬法相对的一个概念,是指国家机关或社会组织制定或认可的,没有法律约束力和国家强制力,主要依靠规则本身的吸引力,有关机构或组织柔性的、激励性的手段,共同体的威信、信誉和舆论,以及人们对规则的赞同、认可及自律等来保障其实施的,具有事实上的约束力的行为规则。从外延上看,北京大学法学院软法研究中心主任姜明安教授将其概括为六个方面的规则,其中第六个就是关于“党规党法”。他说:“执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则(习惯上称之为`党规'、`党法'),这些章程、规则在其党内能够起到规范的作用,故亦应列入软法的范围。”19作为软法的重要组成部分,党内法规具备法的三项基本特征:(1)法是人们的行为规则;(2)法是具有外在约束力的人们的行为规则;(3)法是由一定人类共同体制定、协商、认可的人们的行为规则,法具有民主性、公开性、普遍性、规范性。因为“党内法规”规范党组织的工作、活动和党员的行为,规范党内关系,是由一系列法规条文组成的,从而是一种行为规则;“党内法规”对党组织的活动和党员的行为具有普遍约束力,是通过党的各种纪律保障实施的,从而这种约束力是外在的;“党内法规”是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的,有着严格的制定程序,从而其内容具有相应的民主性、公开性、普遍性和规范性。“党内法规”具备法的这三项特征,不仅表明其提法是科学的,而且从法学视角获得了理论支撑。

此外,从语义学角度看,在欧美国家,“法律”与“法规”、“章程”等经常互用,党的章程同国家法律的含义相似,章程、宪法、法令和规则经常交替使用,互为解释。

二、“国家法律”、“党的制度”、“党的政策”等相关词义辨析

要准确把握“党内法规”的科学内涵,我们不仅要了解其基本含义,还要进一步区分“党内法规”与“国家法律”、“党的制度”、“党的政策”等相关概念之间的异同。

1.“党内法规”与“国家法律”的关系

从总体上看,党内法规与国家法律,都是执政党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验的具体体现,从根本上反映了最广大人民的根本利益,这就决定了党内法规和国家法律在根本上的一致性。具体来讲,这种一致性主要表现在以下几方面:(1)都是通过严格的立法程序制定出来的行为规范,对特定范围内的人们具有“指引行为”的作用。(2)都是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。

(3)党内法规建设要围绕党的“一个中心,两个基本点”的政治路线来展开,我国宪法序言也将党在社会主义初级阶段的基本路线的内容载入其中。

(4)二者紧密联系在一起。国家法律是党内法规的法律依据,中国共产党必须在宪法和法律的范围内活动。同时,党内法规是国家法律的重要保证。

尽管党内法规与国家法律之间有着密切的联系,但二者还是存在着明显的区别,主要表现在以下几个方面:(1)制定主体不同。党内立法主体包括党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委。国家法律是由国家立法机关制定的。由于法律门类较多,相应地国家立法机关也很多,如全国人民代表大会及其常

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务委员会,国务院,各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会,等等。(2)文本形式不相同。党内法规的文本形式主要有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种,国家法律的文本形式主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规等多种。

(3)适用范围不同。党内法规只适用于党的各级组织和党员,而国家法律的适用范围较广,它既适用于我国公民,也适用于法人和其他组织,还适用于居留我国境内的外国人和无国籍人。(4)实施方式不同。党内法规的实施主要靠广大党员和各级党组织的自觉遵守,特别是靠领导干部以身作则带头遵守,其约束力来源于党的纪律。而国家法律的实施是以军队、警察、监狱等国家暴力机关作保障的,具有国家强制性。

2.“党内法规”与“党的制度”的关系

在党内法规建设研究中,经常会遇到“党内法规”和“党的制度”这两个基本概念。仔细审视,我们会发现它们之间有一些区别,主要表现在: (1)概念的内涵不同。与“党内法规”含义相比,“党的制度”含义较为宽泛。中央党校教材《党的领导和党的建设》一书将其划分为三个层次:一是党作为政治组织在运作时处理内部各种关系所遵循的根本原理和原则;二是对党的组织、党的干部和党员的活动作出的各种具体规定和要求,表现为规范这类活动的各种规则、准则、程序、条例等;三是按照一定的目标,在对上述各项原则、规定、要求进行选择、协调、调整的基础上形成的体制和机制。20这里,党的制度包含三层含义,其中第二层含义与我们所说的党内法规相类似。(2)制定主体及权限不同。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定,党内法规的制定主体至少是省级及以上党组织,其他机关没有这一权力。而党的制度的制定主体是党的各级组织,上至党中央,下至党支部都可以制定工作制度。(3)概念的外延不同。一般来讲,党内制度的外延要大于党内法规的外延。在中国共产党的制度体系中,大多数“党的制度”是由“党内法规”明文规定的,但也有一些“党的制度”并不是由“党内法规”明文规定的,而是在实践中摸索出来约定俗成的,没有成文的形式。因此,我们在使用这两个概念时,要注意具体语境。一般来讲,“在党的制度建设的宏观层面上我们可以把党内规章称为`党内法规',但对于党的基层组织在活动中制定的规章制度则以`党内规章'称之更妥当一些,对于党的制度建设中的体制、机制问题唯有使用`制度建设'这个概念才是贴切的。”21当然,二者联系也很紧密,都是党的建设的重要组成部分,与党的思想、组织、作风、反腐倡廉等建设都分不开。因此,我们有时统称为“党内法规制度”。

3.“党内法规”与“党的政策”的关系

“党内法规”与“党的政策”关系密切,二者在阶级本质、指导思想、基本原则等方面基本一致,但也有一些区别:(1)从立法主体看,党的各级组织都可以根据形势的需要而制定相应的政策,而党内法规的立法主体至少是省级及以上党组织,其他机关没有这一权力。(2)从内容上看,“党的政策”一般只规定行动的方向,而较少规定行为的具体规则,原则性规定较多。“党内法规”主要是用来规范党组织和党员的行为,因而以规则为主,比较具体。(3)从稳定性看,“党的政策”往往随着形势的变化而随时调整,具有较大的灵活性;而“党内法规”相对来讲,具有较高的稳定性,其修改有着严格的法定程序。(4)从实施手段看,“党的政策”主要靠自身的正确性和宣传教育来加以实施,而“党内法规”的实现主要靠党员的自觉性和党的纪律作保证。

注释:

①《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》人民出版社2007年版第53页。

②③《马克思恩格斯全集》第18卷第79页,第79—80页。

④《马克思恩格斯全集》第33卷第435页。

⑤《马克思恩格斯全集》第34卷第395页。

⑥《斯大林全集》第11卷第278页。

⑦《毛泽东选集》第2卷人民出版社1991年版第528页。

⑧⑨《刘少奇论党的建设》中央文献出版社1991年版第46页,第400页。

⑩《邓小平文选》第1卷第300页。

1《邓小平文选》第2卷第147页。

12《江泽民文选》第3卷人民出版社2006年版第290—291页。

13《学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章———学习胡锦涛同志重要讲话精神及中央纪委第六次全会专辑》中国方正出版社2006年版第4页。

1416《三中全会以来重要文献选编》(上)人民出版社1982年版第13页,第403页。

15《中国共产党党风廉政建设文献选编》第8卷中国方正出版社2001年版第81页。

17《中国共产党党内法规选编》(1978—1996)法律出版社1996年版第706页。

18《中国共产党章程编介》(从一大到十六大)党建读物出版社2004年版第282—283页。

19罗豪才等《软法与公共治理》北京大学出版社2006年版第89页。

20陈登才、张文正、卢先福《党的领导和党的建设》中共中央党校出版社1997年版第223—224页。

21韩强《党内法规与党内制度的区别》,参见2007年3月6日《学习时报》。

[作者单位]合肥师范学院政法系。

[责任编辑:文心]

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