政府门户网站应急管理功能的设计与完善_以吉林省政府门户网站为例

政府门户网站应急管理功能的设计与完善——

—以吉林省政府门户网站为例

□刘红波，卞菲

（吉林大学，吉林长春130012）

摘要：政府门户网站为政府应急管理提供了新的途径，同时也存在一定的功能缺失。本文以危机生命周期理论为依据，对政府门户网站应急管理功能进行再设计，进而针对吉林省政府门户网站中应急管理功能的不足提出完善建议，以期更好地发挥其应急管理功能。

关键词：政府门户网站；应急管理；危机生命周期

中图分类号：C931．9文献标识码：A文章编号：1007－8207（2009）03－0011－04

收稿日期：2009－01－05

作者简介：刘红波（1982—），男，山东济宁人，吉林大学行政学院行政管理专业博士，研究方向为电子政务。

2008年是我国危机频发的一年，南方雪灾、汶川地震、三鹿奶粉事件等重大危机事件的接连发生对我国政府的应急管理能力提出了极大的挑战。随着我国社会经济的高速发展，社会的和谐稳定问题越来越成为人们关注的焦点。我国当前恰好处在“非稳定状态”阶段，即人均GDP500美元到3000美元的发展阶段，往往会遭遇到经济失调、社会失序、信仰缺失等一系列社会危机。面对诸多可预见的和不可预见的社会隐患，政府应急管理能力亟待加强。应急管理职能是政府公共管理职能在当今社会历史条件下新的表现形式，在常态下如何消除危机隐患，在非常态下怎样迅速准确地采取救援行动已成为公众评价政府管理能力的重要方面。政府在应急管理工作中需要树立“公共意识”，提供安全预案，整合公共资源，集合社会力量，实施应急管理。互联网等信息技术的发展为政府应急管理提供了新的途径，如快速进行社会动员，及时调动社会资源，快捷传递实时信息，直接进行应急指挥等。政府门户网站作为政府权威信息发布的重要载体和链接政府各部门的“网络前台”理应积极发挥互联网应急管理功能，正确引导危机信息传播，阻断谣言，担负起信息公开和服务公众的职能。

一、政府门户网站在应急管理中的作用与功能缺失

从公共管理科学的视角来看，所谓应急管理，“就是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。应急管理的重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备和预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。”［1］应急管理的效果往往会影响到危机受害者的切身利益，关系到社会风俗的移易，它决定着社会稳定因素的持续积累或者不断流失。

互联网等信息技术的发展对传统的应急管理方式提出了新的挑战。在传统环境下，政府部门赶赴现场、主要领导坐镇指挥的应急管理方式已经不再适应当今社会的要求。例如：汶川地震发生后，由于交通瘫痪、余震不断，运输工具无法进入灾区，中央政府调集的救援人员和物资只能被迫滞留都江堰，震中汶川与外界的联系中断，成为盲点孤岛。信息不畅制约着救援物资的有效分配，使传统救援手段无法发挥有效作用。最终，阿坝州政府门户网站的启用为政府应急管理部门提供了灾区最新的信息，为营救工作赢得了宝贵的资讯和时间。阿坝州政府门户网站也因此成为互联网促进应急管理的一个经典案例。可见，网络在改善应急管理中的信息传输机制方面具有特殊的重要性。在应急管理中，网络的应用不仅可以使管理流程网络化、组织机构扁平化，更能有效地解决危机信息的混杂问题，充分利用公众的力量化解危机。它还可以大大提高公文流转的效率和准确性以及应急管理的时效性，并能实现政府信息纵向和横向的共享，使政府的组织形态由传统环境下的金字塔式的垂直结构向扁平化的网状结构转变，从而加强了政府各部门在面对危机时的协同合作。

随着网络互联技术的不断发展，现代信息的垂直性传递转变为立体爆炸性传播，公众可以通过网络渠道接触到更丰富的危机信息。据“Pew互联网和美国生活项目”组织的一项调查显示，在卡特里娜和丽塔飓风造成海岸滑坡灾难后，大约73％的美国人表示，他们使用了一些主要新闻机构的网站获取了灾难信息；在亚洲海啸后，有1700万美国人——

—13％的互联网用户采

公共行政

用互联网进行了在线捐赠。［2］然而，互联网在促进危机信息广泛共享的同时，也进一步放大了危机的危害性，如不良信息的快速传播和扩散及错误信息的诱导等。这就要求政府在应急管理中强化政府门户网站在互联网中的信息发布功能，及时公开危机信息，以避免公众从非正式渠道获取虚假信息和谣言，给政府造成被动局面。与现实世界相比，互联网更像是舆论集散地，不仅个人意见在此得以充分完整地表达，而且群体意见也能尽情地交流和整合。这种声音一旦符合人们公共利益及价值观的需要，便可形成强大的舆论力量，而舆论的导向将直接影响到政府调动社会力量的效用。因此，政府在进行应急管理时要时刻保持对公众意愿的敏感性，而在网络中开辟官方的公众论坛，则可以在避免引起不必要的恐慌的同时汇集民意，集中民智，引导公众行为导向。

目前，我国政府门户网站往往存在着信息数量繁杂、分类不明、定位不清，服务对象不明确、服务范围窄、服务内容少等问题，这导致了网站的个性化、交互性及部分功能缺失。政府门户网站是政务公开的窗口，更是政府与公众进行交流的平台。目前，虽然我国大部分政府门户网站都设置了对外宣传和招商引资栏目以及政府部门形象展示窗口，但服务栏目、互动性交流平台栏目并不多。另外，我国某些地区仍存在着对政府门户网站的定位偏差和其中应急管理功能的界定不明和重视不足等问题。例如：像汶川地震这种重大危机事件的信息并没有被公布在四川省政府门户网站的应急管理栏目内，该栏目却被大量的招商信息占用。政府门户网站首先要有明确的定位，除政务公开外，还要强调公共服务，要提高公众参与意识和参与程度，设置公众关注的栏目，并将以人为本的思想贯穿于整个政府门户网站应急管理功能之中。

二、政府门户网站应急管理功能的再设计

学界对危机生命周期的划分方法众多，其中Fink 的四阶段模型（征兆期、发作期、延续期、痊愈期）、Mitroff的五阶段模型（信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复阶段、学习阶段）和最基本的三阶段模型（危机前、危机中、危机后）最为专家学者所认同。以上研究模型为我们提供了一个清晰、完整的应急管理研究框架和机制，结合政府门户网站功能的实际，我们在此将危机生命周期划分为三个阶段，即潜伏期、爆发期和消弭期。潜伏期即一些引发公众不满、冲突和对抗的社会问题已在孕育和形成，并有线索显示有潜在危机可能爆发的时期；爆发期即危机突然发作，并存在发展扩大趋势的时期；消弭期即危机事件得到完全解决，并且其破坏性影响也逐步消除的时期。政府可以参照该危机生命周期划分方法相应地设计政府门户网站的应急管理功能，使之更好地为应急管理工作服务。危机发展阶段及政府应急管理的对应关系如图1所示：

危机潜伏期危机爆发期危机消弭期

危机

孕育

危机

发作

危机

发展

危机

解决

危

机

预

警

危

机

识

别

科

学

决

策

资

源

整

合

善

后

处

理

学

习

创

新危机周期

阶段特征

政府管理

图1危机发展阶段及政府应急管理的对应关系（一）危机潜伏期的危机预警与危机识别

危机往往是由小的因素引起的，并且潜伏期较长，因此，应急管理工作理应重在对日常工作中的危机因素的防范。危机预警的目的是为了有效地预防和避免危机事件的发生，“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。［3］（p205）危机识别的关键工作是“通过危机监测系统或信息监测处理系统认识和辨别出危机潜伏的各种症状”。［4］（p64）公共危机可分为安全生产危机、公共卫生危机、自然灾害和社会群体性事件四类，针对不同危机事件政府门户网站应采用不同的预警与识别方式。

首先，在发现安全生产、公共卫生、自然灾害等可能引起危机的现象时，民政、工商、气象、地震、卫生、公安等与群众生活密切相关的政府职能部门应保持高度的敏感性，并采取必要的措施消除危机隐患或尽快向公众发出预警。政府门户网站应为各职能部门设立专门的权限，供其自主更新信息，发布本部门工作最新情况。

其次，在监测和防范社会群体性危机事件方面，政府可以借助政府门户网站的沟通优势更好地予以解决，这主要体现在应急预案的制定和提高政府威信两个方面。在制定应急预案方面，政府可以借助政府门户网站提高公众参与度，以便更充分地了解民情，预测和识别潜在危机，促进预案制定的科学性和公正性，避免政策偏失。另外，政府可以借助政府门户网站打造透明政府，做好政府“公关”，为政府树立清正廉明的社会形象，更有利于提高政府在危机管理中的威信和应急管理措施的支持度。

（二）危机爆发期的科学决策与资源整合

政府在危机爆发期需要迅速采取措施遏制危机的进一步蔓延。应急管理“需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境中激发反应者做出一个富有弹性但又极有力度的决定”。［5］（p259）另外，政府在处理相关危机时所拥有的信息、技术和物资是有限的，因此，政府应将非政府资源纳入应急管理工作之中，共同致力于全社会的危机预防、处理和恢复。

首先，政府对危机事件具体情况和解决措施应在政府门户网站上及时予以公布以确保公众获得权威信息，阻断谣言。政府门户网站的信息报送系统层级繁

公共行政

多，易造成信息发布的延迟，因此，政府门户网站信息发布内容在围绕政府部门的管理动态和社会、气象以及医学等领域专家对危机情况的分析、建议的同时，还应注重信息发布的时效性、准确性，以满足危机情境下公众对核心信息的需求，促进信息传输通畅，稳定社会情绪。

其次，为方便公众为政府应急管理建言献策，应当建造政府门户网站中的群众信息港，以此更好地调动公众力量，这样，政府门户网站作为政府的虚拟载体可以大大降低公众与政府交流的门槛，更好地将公民的有效建议传达给政府，使这些信息有机会成为政府做出有效决策和充分调动社会资源的重要信息基础。

最后，与应急管理相关的非政府资源既包括救援物资等有形资源又包括知识、信任等无形资源。具体包括：新闻网站、专家咨询系统；俱乐部、协会及其它私人团体；药品、帐篷、水等物资的生产厂商。政府门户网站应与以上非政府资源建立起稳定的信息共享机制，并借助新闻网站信息发布及时和聚焦社会热点的优势及时了解危机信息，为进一步调查情况和开展救援赢得足够的缓冲时间。保持政府与各领域专家、社会团体和各种物资的网络通讯畅通，建立相互间的合作关系，将有助于政府在网站上公布的资源需求得到社会的回应和资助。

（三）危机消弭期的善后处理与学习创新

当政府及其他组织从极度紧迫的逆境状态解放出来后，应急管理过程仍未结束，还应在危机后的特定时期做好必要的跟踪、反馈工作，避免次生危机的发生，为政府“提供一个至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会”。［6］（p29）政府门户网站在危机消弭期应发挥汇集民意和集中民智两项功能，以达到学习总结危机处理经验和创新应急管理方法的目的。

“汇集民意”是指了解危机受害者的利益要求，给他们充分的话语空间。政府应本着以人为本的理念，通过政府门户网站向利益受损者或潜在受害者了解情况，对其反映的要求和困难及时答复，在恢复工作中把群众的利益要求放在首位。只有在了解民意的基础上，政府的重建措施才能更加合理。

“集中民智”是指政府在危机恢复过程中公众可以通过政府门户网站向政府提供重建工作的智力支持，这是建立在政府信息公开基础之上的。危机恢复工作必然涉及到行政、保险、金融等复杂的法律和经济关系，社会各界学者或相关人士对社会热点事件的看法可以在第一时间通过政府门户网站传达到政府部门，给政府部门做出决策提供参考。政府门户网站应为这类社会智力资源效用的发挥提供平台，鼓励他们为应急管理工作建言献策，并为政府积蓄战略智力资源。

三、吉林省政府门户网站应急管理功能的现状与完善

根据以上对政府门户网站应急管理功能的分析及再设计，我们以吉林省政府门户网站为例，具体分析其应急管理功能的现状和不足并对此提出一些合理化建议。

（一）应急管理功能现状

吉林省政府门户网站设有“应急管理”专属页面，该页面的布局如图2所示：

导航条

图片新闻工作动态机构设置

应急预案突发事件科普交流

法律法规经验交流

应急演练预警预报

相关链接重大疾病专题

典型案例

图2吉林省政府门户网站应急管理页面布局示意图

各栏目的功能设置如下：“工作动态”提供了政府各部门针对危机事件正在进行的工作安排和统筹情况；“机构设置”介绍了各级政府当前设立的危机管理机构；“应急预案”公布了本省制定的《吉林省突发公共事件总体应急预案》，还可链接到国家突发公共事件总体应急预案的页面；“突发事件”介绍了省内各地发生的影响较大的危机事件；“科普宣教”旨在提高公众在各种危机情境下的正确反应能力；“法律法规”公布了应急管理的法律规定；“典型案例”总结了以往在危机事件管理中政府发挥的作用及经验；“经验交流”为省内各地区提供了交流管理经验的平台；“应急演练”介绍了各地面对安全生产及居民生活中危机事件的救援演练情况；“预警预报”链接吉林省安全生产信息网，主要为吉林省安全生产风险预警预报；“相关链接”可以链接到中国政府应急管理、吉林省安全生产监督管理局、吉林省公安厅、卫生厅和民政厅等网站；“重大疾病专题”根据社会新情况有针对性地登载有关疾病的预防措施。总之，“应急管理”专属页面在很大程度上仅是对省内应急管理工作的单向的、静态的信息公开。

另外，吉林省政府门户网站在主页上设有“在线访谈”、“省长热线”和“民声与信访”等互动性专栏。其中，“在线访谈”邀请相关领导或专家针对群众关心的一些重大问题进行在线的互动讨论。“省长热线”成立专门办公室接收群众来信，协助解决群众反映的问题。公众可以通过“民声与信访”向政府反映生活中遇到的问题，如噪音污染、交通混乱、欺诈、假冒伪劣商品等，寻求政府帮助，也可以就相关问题提出建议。政府门户网站的这一功能有利于遏制可能的危机因素扩大为社会危机，并在某种程度上实现了公众与政府的直接对话，缩小了两者间的距离感和信息差。如今，利用政府门户网站解决生活中的问题越来越受到人们的欢迎。自2007年11月26日“热线群声”开通以来，已收到300余封群众来信。吉林省政府利用网站优势扩展了政府的管理能力，起到了化解社会矛盾的作用。政府的网上治理实践和公民的参政经验为危机情况下政府和公民的互动模式提供了经验。

刘红波，卞菲－政府门户网站应急管理功能的设计与完善

Building and perfecting the function of emergency management in government portal

———Jilin Province government portal as an example

Liu Hong－bo ，Bian Fei

Abstract ：Government portals provide a new way for the government emergency management ，but there are some functional disadvan-tages．Based on the theory of crisis life cycle ，this article will re－design the function of emergency management in government por-tals ，and provide consummate advices to functional building of emergency management in Jilin Province Government Portal in order

to run its emergency management functions better．

Key words ：government portal ；emergency management ；crisis life cycle

（二）完善应急管理功能的建议

⒈加强对网站应急管理功能的重视。在吉林省政

府门户网站的应急管理功能中仍然存在着重视不足的问题。例如：网站首页没有明显的“应急管理”专属页面入口，而要通过“今日吉林”或“热点推荐”的子栏目链接进入。政府领导及网站管理人员应认清该栏目在公共管理中的重要性并完善其内容。笔者认为：应在网站首页设立一个醒目的、方便公众进入的“应急管理”导航栏。另外，应急管理栏目的设置应依据本地区的实际情况，突出吉林省自身的地方特色，比如吉林省作为一个农业和林业大省应添加一些农作物冻害、森林火灾等方面的信息。

⒉保证信息发布的时效性，加大信息公开力度。吉林省政府门户网站“应急管理”专属页面的内容更新主要集中在“工作动态”和“突发事件”两个栏目，但两者却存在同一内容更新不同步的情况：“工作动态”发布信息虽与“今日吉林”栏目中所显示的应急管理信息相同，但发布时间并不同步，较后者有一定的延迟。作为未来政府信息公开的最便捷的媒介，政府门户网站应利用网络信息扩散力强的优势，在第一时间用充足、权威的信息稳定社会秩序，聚集应急力量。另外，由于应急预案制定密级的标准模糊、期限过长、范围过宽，将大量的一般事项作为国家秘密保护，妨碍了政府信息资源为社会所利用，也使得网站中的应急预案信息数量甚微，无法最大限度地保障公众的知情权。笔者建议：尽量公开应急预案中那些与公众救援关系密切的细节，如撤离路线、避难场所等。切实按照《吉林省突发公共事件总体应急预案》要求，在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

⒊增加互动性栏目，建立“民本位”的服务文化。网站的“应急管理”专属页面中并不存在政府同公众交流的互动性栏目。政府门户网站应设立以公众为信息源头的地方政府信息港，广泛征集民意，防患于未然，建立“民本位”的服务文化，这样，既能为广大公众解决公共危机提供平台，又能为政府全面掌握社会中变动的不稳定因素提供快捷、直观的信息库。政府可以通过提高对公众网上诉求的回应力，提高政府门户网站在公

众心目中的地位，使公众在面对公共危机时能够选择通过政府门户网站同政府交流。

⒋按照危机生命周期理论设计应急管理版面。依照危机的发展过程，可以相应地将应急管理页面分为“危机预防”、“危机处理”、“危机善后”三个区域，并把各项内容进行分类整合设置在与其应急管理相适应的区域内。据此，应把“应急预案”、“法律法规”、“应急演练”、“机构设置”、“科普宣传”“预警预报”这些危机预防阶段的栏目设置在左边；把“工作动态”、“突发事件”等危机处理阶段的栏目设置在中间；把“典型案例”、“经验交流”等危机善后阶段的栏目设置在右边。这样，就可以使整个应急管理页面看起来更加整齐划一，有理有据。另外，还应在危机处理板块增加“留言板”等栏目来增强网站的交互性，真正让公众参与应急管理；添加搜索栏，方便浏览者快捷地查找信息；在“危机处理”区域内开辟视频专栏，丰富网页的信息量和生动性。

⒌完善实体政府的应急管理机制，促进实体政府与政府门户网站间的良性互动。政府门户网站是政府

职能与信息资源无缝整合的平台，是政府各部门工作情况的晴雨表，因此，实体政府的应急管理状况将在很大程度上制约着政府门户网站应急管理功能的发挥。政府门户网站中的应急管理建设不仅需要信息人员的不断维护，更需要实体政府提供相应的制度支持。笔者认为：应首先明确政府各部门的应急管理职责；加快建立快捷的应急管理信息系统、高效的应急管理综合决策机制和强有力的应急管理指挥和组织协调机制，以保证应急管理工作的规范性和有效性。以上措施的有效实施可以更充分地保证政府门户网站应急管理功能的发挥，使政府门户网站应急管理功能由现在单一的危机信息公开扩大到危机监测、危机预警和危机决策支持等全面、有机的应急管理功能。

【参考文献】

［1］张成福．公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择［J ］．中国行政管理，2003，（7）．

［2］互联网信息共享成捐赠和获取信息主要渠道．http ：／／www．dsh．cn ／Html ／200511281330－1．Html ，2005－11－28．

［3］（美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府———企业精神如何改革着公营部门［M ］．上海译文出版社，1996．［4］薛澜，张强，钟开斌．应急管理———转型期中国面临的挑战［M ］．清华大学出版社，2003．

［5］（澳）罗伯特·希斯．危机管理［M ］．中信出版社，2001．［6］（美）诺曼·R

·奥古斯丁等．危机管理［M ］．中国人民大学出版社，2001．（责任编辑：高静）

公共行政