郑功成谈《社会保险法》

郑功成谈《社会保险法》

自2003年当选十届全国人大代表并成为常务委员会委员，郑功成便开始在全国人大呼吁社会保险立法之事，并多次提交制定社会保险法的议案；2007年4月，郑功成的一篇《关于社会保险制度改革与立法中若干问题的看法》，递交到了国务院领导手中，得到高度评价；同年12月，在《社会保险法》首次审议后，郑功成即应邀为常委会全体组成人员做《社会保险制度建设与社会保险立法》专题报告；在《社会保险法》立法前后四次审议中，郑功成每次均提出了建设性意见。其可谓这部法律出台不折不扣的见证者和推动者。

2010年11月11日，《社会保险法》通过的第13天。记者如约于下午3时赶到了中国人民大学。在一办公楼前苦等1个小时后，满面微笑的郑功成出现在走廊尽头，腋下夹着厚厚的教学资料。《社会保险法》的通过，令其心情大好……

“四审稿依然有改动”

记者：从1994年《社会保险法》列入立法规划，可谓16年磨一剑，2010年10月28日《社会保险法》终于获得全国人大通过成为正式法律。在以往的采访中，你一直希望《社会保险法》快一点出台。你的笑容好像已经告诉了我你的心情。

郑功成：的确来之不易。由于社会保险是我国社会保障体系中的主体性制度安排，也是涉及全民切身利益尤其是劳资双方与政府责任的领域，这就决定了《社会保险法》是中国社会保障体系中最为重要的一部法律。作为一部民生法律，《社会保险法》保障的是劳动者的福利权利，化解的是劳资矛盾，调节的是初次分配中的利益格局，维护的是社会稳定与社会和谐，它构成了整个社会保障制度的核心。正是因为社会保险具有这样特殊的地位，它才在任何国家都是事关基本民生的重大制度安排。

记者：2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，在宪法的第十四条中增加了一款新的内容：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”此次《社会保险法》得以通过，是否意味着宪法中的这句话将更有力量？

郑功成：通过立法，社会保险关系上升到了法律规范的层面，劳动者宪定的社会保障权利才被具体的法律化了。我国宪法是规定了国民享有社会保障权利的，但如果没有具体的法律保障，这种宪法确定的权益就可能流于纸面。同时，法律的制定，责任主体各方才能确切地明了各自的权利和义务，被社会保险所覆盖的人群才会真正享有确切的稳定的安全预期。与过去社会保险领域没有法律而只有行政法规、规章甚至政策性文件相比，《社会保险法》显然在更高的层面上对劳动者的福利权益进行了保障。

记者：在任何一个国家,立法都是不同社会群体博弈的过程。《社会保险法》经过四审才得以通过，充分说明了这种博弈的激烈。我知道，在这个过程中，你的很多建议得以采纳。不知道四审您是否有“新的收获”？

郑功成：准确的说法应当是在立法机关历经五稿，因为第十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过的《社会保险法》较四审稿又做了一些修订，这在以往立法中是少见的。我在四审中提出的意见中就有两条被吸收了，一条是针对第64条第三款的，原文是“基本养老保险实行省级统筹，逐步实行全国统筹”，我认为这样规定不妥，它不仅让人误认为省级统筹是法定层次，而且将直接影响全国统筹的推进，因而建议删除“实行省级统筹”六字，直接规定为“基本养老保险逐步实行全国统筹”，这样就从法律上明确了基本养老保险是全国统筹，这是法律明确的要求；一条是针对第72条第一款的，原文为“社会保险经办机构……可以在本统筹地区设立分支机构，在社区、街道、乡镇设立工作站点。”我认为不宜这样规定，它容易导致现行条条分割的行政格局延伸到乡镇，这不符合基层政务走向集中开放式服务的趋势，社会保障体制在上层可以按照部门分工，但在基层却要尽可能地方便服务对象，尽可能设置综合办事网点，因此，我建议删除“在社区、街道、乡镇设立工作站点”而代之以服务网点。上述两条意见均被采纳，最后通过的《社会保险法》即是这样规定的。由此可见，《社会保险法》的立法还是比较审慎的。

“这的确是一个里程碑”

记者：《社会保险法》的出台，与《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等构成了我国劳动和社会保障法律的顶层架构，您如何看待《社会保险法》出台的重要意义？

郑功成：《社会保险法》的出台，是我们国家改革开放以来，社会保障制度建设开始走向法制化轨道的一个标志。将其称之为社会保障制度建设的一个里程碑是不为过的。它的标志性意义在于，我国的社会保险制度由长期的实验性阶段正式走向定型、稳定和可持续发展阶段。

同时，我认为《社会保险法》也是中国法律体系中社会法部门十分重要的一部支架性法律，它甚至可以被看成是中国特色社会主义特色法律体系形成的重要标志。我国的法律体系由宪法和行政法、刑法、民法、经济法、社会法、诉讼法等七个法律部门组成。由于多方面的原因，在这七个法律部门中，社会法建设相对薄弱。《社会保险法》的出台，改变了这个状况。

记者：《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》意在促进就业以及规范劳动关系，《社会保险法》的出台，对于劳动者来说将有哪些意义？

郑功成：《社会保险法》本质上是劳动者的权益法、福利法，是专门维护劳动者权益，解决劳动者后顾之忧，并增进劳动者福利的法律。它突出以劳动权利为基础，实行权利义务相结合并由用人单位与劳动者缴费形成各项社会保险基金，以解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等方面的后顾之忧为目标，为促进劳资关系和谐和维护劳动者福利权益提供了法律保障。

就业和社会保险是劳动者的两项基本的权利。首先，社会保险权利与就业权利是并行的。其次，社会保险权利是就业权利的保障。有人说，就业权是社会保险权实现的前提，但社会保险权实际上更利于促使劳动就业权利的实现。有了就业，有了工作，不等于解决了后顾之忧，这是一个不等式。劳动者有了就业，而没有社会保险，就不能合理分享到社会分配当中其应享有的份额。我以前说过劳动的三种境界：劳有所得、劳有所值、劳能共享。而劳有所值、劳能共享是与社会保险密切相关的。对于劳动者而言，合理的薪酬体系应该包括工资、社会保险和职业福利，高工资并不等于解除后顾之忧，只有强化社会保险制度，才能在更好地调节劳资之间的利益格局的同时，增进劳动者的福利。社会保险权利的落实，实际上是完善了劳动者的劳动报酬权，它构成了劳动者劳动报酬中很重要的一部分，对于促使初次分配在劳方、资方以及政府三方之间的利益格局更加公平合理具有重大意义。其三，《社会保险法》规范的内容和权利实际上已经超越了《劳动合同法》、《就业促进法》，因为规范的范畴已经超越了劳动和就业的范畴，比如医疗保险与养老保险都是覆盖全民的。《社会保险法》不仅赋予了劳动者社会保险权，也赋予了城乡居民相应的社会保险权。

“《社会保险法》有四大特点”

记者：《社会保险法》在内容上除了对现行一些制度进行了规定，是否也有一些创新性和前瞻性的规定，您印象最为深刻是什么？或者说，这部法律有哪些特点？

郑功成：我认为，《社会保险法》具有如下一些特点。首先，它是一个综合性的法律，分别对五大社会保险制度进行了规定。而在国外，一般都是单项立法的。

第二个特点是它具有发展性。从内容上来看，我们可以发现，长期实践基本成熟的制度已经上升到法律规范，另一方面，没有成熟的内容虽然没有上升到具体、清晰的可操作的法律规范，但也规定了它的目标性和方向性。比如统筹层次，《社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”再比如社会保险的征缴问题，《社会保险法》规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”

第三个特点是它具有特殊性。《社会保险法》的一些内容充分考虑到了中国的国情，做出了一些特殊性规定。《社会保险法》第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金。”允许“补缴”的规定，在国际上一般是比较少见的。这实际上是对改革过程中，一些利益受损者（下岗职工等）的一种补偿。再比如视同缴费的问题，《社会保险法》第十三条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”视同缴费的问题解决的也是特定的问题，这在国外也是少有的。

第四个特点是它具有创新性。《社会保险法》表明，我们国家的社会保障体系走上了一条保险型的道路，不可能走福利国家的道路，强调的是权利和义务的紧密结合。比如养老保险的统账结合的模式，从国际上来看，它具有创新性，《社

会保险法》把它上升到法律规范的层面。此外，《社会保险法》涵盖了非就业者的城乡居民，这在全世界也是比较少见的

“授权条款多是可以理解的，但也有遗憾”

记者：社会保障的制度关系到亿万人民的切身利益，同时又关系到政府、企业和个人的责任，几乎在所有的国家都是立法先行，就是先制定社会保障方面的法律，然后再确立制度，是以法律确立制度，而我们则是经过不断的摸索，在现行制度已经矛盾重重的情况下，出台了这部法律，并且授权条款很多，您如何看？

郑功成：社会保险的国际普遍规律都是先行立法，通过立法确立制度，然后才能实施。我国建国初期也是先立法，出台了《劳动保险条例》。但由于改革开放这30年，我们走了一条渐进式的改革之路，决定社会保险的经济的社会的乃至政治的很多因素，都处于渐变的过程当中，所以社会保险的改革也不可能采取先立法后实施的国际惯例路径走过来。社会保险的改革必然不能背离国家大的改革背景，所以要先试点后推行。但我们也应该认识到，经过20多年的改革，社会保险制度不能总是试而不定，而是急切需要进入定型、稳定和实现可持续的发展阶段。因为一种社会保障制度如果长期试而不定，不仅直接损害着制度的严肃性与可靠性，也给各地追求制度变革中的“过度创新”创造了条件，以往几乎每一个社会保险项目在全国各地都会出现多种“模式”，这在早期可以理解，但这种现象长期存在就绝对不是正常现象，因为它只能给未来的制度整合埋下重大隐患，时间愈长，代价愈大，只有及时将其上升到法律层面才能保证制度走向稳定，并在稳定的基础上走向定型，并且不断完善。

记者：渐进式改革也是一把双刃剑，长期试点遗留下来的矛盾，变成了许多授权条款。我发现，从二审稿的十几处授权条款在三审稿中只剩五处,到最终的法律又增加到20多处,应当说立法背后的博弈异常激烈。而舆论现在诟病最多的正是这些授权条款。

郑功成：授权条款的确偏多了一些，这是《社会保险法》的不足之处。但这个缺陷是可以理解的，因为这些授权条款的确也不适合用法的形式固定下来。比如养老保险的费率问题，好像还没有一个国家的社会保险法不规定费率的。但我们的社会保险法为什么就没规定呢？因为我们还没有实现全国统筹。由于各地经济水平差异较大，缴费比例、养老制度也各有千秋，要在制度没有全国统一的情况下统一保险费率、降低费率，当然有难度。所以这个法律目前回避了费率。因为必须下降，下降有多大的空间，还要进一步研究。

在这些授权条款中，有的是因为制度还有不成熟的地方，还需要进一步明确，这个是可以理解的。但一部分授权条款不是这样的，也是我感到遗憾的。比如在《社会保险法》第七章“社会保险费征缴”第五十九条中，仍然是一个不明不白的授权性条款:“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”

从世界范围来看，同样的社会保险费征缴工作在不同地区分别由不同的机构征缴，是绝无仅有的现象，不同的国家或者由完全财政税务部门征缴，或者完全由社会保险经办机构征缴。我的观点一贯是，社会保险的经办始终应该由一个部

门负责到底，不容分割。但遗憾的是，由于部门的原因和人为的原因，立法分歧过大而给这个法律留下了一些硬伤。

“两大任务”

记者：《社会保险法》出台之后，对于这部法律的执行和落实，您有何建议？

郑功成：《社会保险法》的出台对于社会保险制度建设意义重大，但并不意味着我国的社会保险法制建设便一蹴而就。我们要认识到这部法律的重要性，并且在实践中加以完善和落实。我认为，我们面临着两大任务。

首先，加强普法宣传，让劳动者、用人单位以及相关政府职能部门都能够明确各自在社会保险制度中的权利、义务以及相应的责任。

其次，由于我国的社会保险改革还在进行之中，各地区发展的不平衡与社会保险制度建设的步伐不一，亦决定了我国的社会保险立法还不可能一步到位地走向完善。对一些现行法律中还没有规范清晰或者明确授权中央政府制定相应法规进行调控的事项，就应当抓紧制定相关法规，必须要在《社会保险法》2011年7月1日施行前出台这些法规，以为社会保险行为提供更具操作性的依据。或者说，所有授权性条款，都应该在《社会保险法》实施前，都可以找到依据。不能在法律实施后，相关法规还不能出台，这会使法律的效力大打折扣，这是应当避免的现象。还有，我们应及时检讨现行的制度安排，对于那些不合乎法律规范的试点及时进行纠正，切实按照《社会保险法》来推进工作。

总之，我国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范，但现阶段指望这部《社会保险法》能够尽善尽美显然是不现实的。在我们已经尽可能地制定了一部较好的社会保险法律的同时，应加快社会保险改革步伐及相关法规建设，仍然是确立这一制度并使之不断走向完善的重要条件。