2020年养老服务工作情况调查报告
2020年养老服务工作情况调查报告
9月份，市人大常委会组织三个视察组，分赴全市六区展开视察，实地察看居家养老服务中心、养老机构等相关场所，听取当地政府的汇报，
并与部分街道社区干部和基层养老服务工作者座谈。同时，委托其余五个
县（市）人大常委会展开相关视察工作并上报视察情况。现将相关情况综
合如下。
一、我市养老服务工作的主要举措和成效
自1987年我市步入老龄化社会以来，人口老龄化水准持续加速，老
年人口基数大、增长快，并日益表现高龄化、空巢化趋势，需要照料的
失能、半失能老人数量剧增。截止2020年底，全市户籍老年人约107万人，占户籍总人口的18.6%,并以每年4%以上的速度增长，做好养老服
务工作的任务十分繁重。近年来，市政府十分重视养老服务事业的发展，
出台一系列政策、措施，增大资金支持力度，持续优化养老设施建设，积
极创新养老服务形式，逐步完善养老服务体系，养老服务工作取得明显成效，初步形成了政府主导、民政牵头、社会参与、市场运作，以居家养老
为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的具有宁波特色的社会化养老
服务体系。
（一）扶持养老服务事业发展的政策日趋完善。2020年，市政府
出台《关于加快推动养老服务体系建设的意见》，今年9月又召开全市养
老服务体系建设推动大会，出台《关于深化完善社会养老服务体系建设的
意见》，明确了我市“十二五”期间养老服务事业的发展目标、工作任务
和保障措施，从土地保障、资金补助、人才培训、税费减免等方面提出一
系列优惠扶持政策，进一步扩大扶助的范围和内容，提升扶持标准，扶持
政策日趋完善，政策扶持力度位于全省前列，有效地推动了我市养老服务
事业的较快发展。同时，在全省率先建立高龄津贴制度，
（二）机构养老服务设施建设较快发展。按照“政府主导、社会参与”的总体要求，政府逐年增大资金投入，大力推动养老服务机构设施
建设。近年来，一批重大养老服务机构建设项目相继立项开工，列入
“十二五”期间规划建设的养老机构项目规模达88万平方米，总投资32亿元。其中15家已经开工或正在筹备建设之中，全部完成后，可新增床位12500多张，将有效缓解我市城区养老床位紧张的局面。同时，注重对民办养老机构的扶持，通过民办公助、购买服务、政府补贴等形式，积极鼓励引导社会资本参与养老机构建设，支持民办养老机构发展。当前，全市共有各类养老机构205家，每百名老人拥有养老床位2. 86张，高于全国和全省平均水平。
（三）社区居家养老服务全面启动。各级政府在社区居家养老服务中心建设、购买服务、助老志愿服务等方面，制定专门鼓励政策和实施细则，并逐年增大投入，推动居家养老服务持续创新发展。截止2020 年底，全市共建有社区居家养老服务中心269个、村级居家养老服务站1146个，服务覆盖90%的城市社区和43%的行政村。养老服务的运作
验。江东区“家院互融”养老服务模式，对机构养老与居家养老实行有效整合，得到国家民政部的肯定；江北区展开的“分层分类”居家养老服务模式得到省领导的肯定；余姚市推行“以老助老”服务，为山区空巢老人养老提供了成功经验，服务模式在全省推广。
（四）养老服务队伍建设开始走向专业化。积极培育养老服务职业技能培训基地，展开各类养老服务管理知识与护理技能培训，并逐步推行养老服务从业人员持证上岗制度，提升养老服务队伍整体素质。探索引入专业社会工作人才展开养老服务，宁波市社会福利院被列入全国首批社会工作人才队伍建设试点单位，在人才培育、制度设计、实际操作等方面，取得了阶段性成效。通过结对认养、志愿帮扶、邻里守望等方式，积极展开各类公益性养老助老服务活动，全市现有助老服务志愿者近3万名,为全市养老服务发挥了重要作用。
二、当前存有的主要困难和问题
因为我市养老服务工作起步较晚，加上原有的养老服务基础比较薄弱，养老服务工作还存有很多困难和问题。
（一）养老服务设施发展滞后，不能有效满足社会化养老需求。虽然近几年我市在养老服务设施上有一定的投入，但与现实的老年人口数量和实际养老服务需求相比仍显滞后。一是养老机构床位总体不足。养老机构床位布局存有比较突出的结构性矛盾，资源配置失衡。部分地处市郊或农村规模较小、环境较差、功能不够齐全的养老服务机构入住率不高，而一些地处市区设施条件和服务质量较好的养老服务机构床位紧张，普遍存有“一床难求”的现象。二是民办社会养老服务机构发展滞后。因为各级政府出台的优惠扶持政策没有得到有效落实，养老机构没有形成多元化投资主体，以及投入养老机构建设风险大、回报低、供地难等因素，影响了社会资本参与养老机构建设的积极性。三是部分养老服务机构经费紧张，经营困难。一些公办或公建民营养老服务机构，因为服务价格多年未变，收费偏低，政府补贴不足，加上这几年物价上涨太快，导致维持现状都很困难，更谈不上发展。
（二）居家养老服务发展不够完善，与老年人日益增长的多样化服务需求有较大差别。一是受场地制约突出。因为过去没有把居家养老服务纳入社区功能统一规划，造成绝大部分社区特别老小区养老服务用房普遍不足，设施简陋、场地陕小、发展受到严重制约。如海曙区西门街道是我市展开社区居家养老服务的先进典型，但其所用场地，是借用自来水公司的一个废弃泵站，要想开拓发展新的服务功能没有场地空间。二是服务功能不全面、内容单一。绝大部分社区因为没有充足的场所，服务功能和内容比较单一，只能有限制地提供就餐、娱乐休闲等最基本服务，对于日托、医疗、康复护理等需要一定场地、设备和技术护工的养老服务项目很难提供，不能满足老年人需求。三是发展不平衡。居家养老城乡之间、新老社区之间发展差别较大，城市社区的居家养老覆盖率达到90%,而农村只有43%;新建社区养老服务设施配套比较完善，而老年人居住较集中的老社区困受场地等因素的制约缺乏应有的服务设施。四是养老服务信息平台建设不够完善。当前，我市虽已建立了
“ 81890”老年人应急救助服务平台，但还没有建立一个统一的老年人信
息平台，社区与社区之间信息互通不畅，有的对本社区老人信息情况掌握不够，影响了居家养老服务工作的有效展
开。
（三）养老服务队伍整体素质偏低，与养老服务事业发展的客观要求不相适合。一是从业人员素质较低、护工配置严重不足。当前，在我市养老机构中从业的服务人员，绝大部分来自进城务工人员和本地农村妇女，文化水平较低，年龄偏大，大多没有经过专业培训，护理技能和服务水平较低，而且护工短缺，与服务对象比例失衡，养老机构中的每个护工平均要照护10位以上老人，按国家1： 4的配置标准短缺近5000人。最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。二是培训机制不健全。我市各大专院校还没有开设养老服务专业，以致养老服务机构的管理人员基本上没有受过专业教育；多数养老服务机构为降低营运成本，不愿对服务人员实行专业培训，绝大部分护工人员缺乏护理知识。三是养老服务人员的福利待遇偏低。在养老机构中从业的服务人员，平均每月工资只有2000-2500元左右，不但所付出的劳动与收入不相称，而且因为受传统观点的影响，社会地位不高，导致很多人不愿意参加养老服务培训和从事养老服务职业。
（四）对失能老人的护理力量薄弱。我市现有失能老人占老年总人口31. 1%,养老机构中失能、半失能老年人的比例已大于70%。因为照料失能老人需要特殊护理技能，普通养老机构往往难以胜任。当前我市能够提供专业护理服务的机构只有市颐康医院、市老年医疗康复中心、市康宁医院三家，但住院床位紧张的矛盾非常突出。另外，对失独老人的关心和照顾也还不够。失独老人是为计划生育基本国策牺牲、心灵创伤最重的一个群体，是真正的“独居老人”。当前，各级政府虽然在持续注重这个群体，但仅仅停留在经济补助层面，精神关怀和生活照顾不够，难以解决失独老人面临的多重生活难题。
（五）对养老服务工作的监管力度不够大。一是对养老服务的监管力量显得不足。当前，我市养老服务工作主要由民政部门主管，因为养老服务不但涉及的部门多，而且在整个民政工作中只占一部分，民政部门在协调管理中显得人手不足、力量单薄。各涉老部门之间有效的配合和协调沟通不够，没有真正形成合力。二是养老服务管理制度不够完
善。当前，还没有形成一套完善的养老服务行业质量考核标准，养老服务机构准入、退出、激励机制，老年人入住养老机构评估体系，养老服务质量投诉机制，养老服务标准化、规范化、信息化建设相对滞后，部分养老机构管理粗放，这些都影响了养老服务事业的健康快速发展。三是扶持政策落实不到位。近几年，中央和省、市政府在土地、税收、用水、用电、用气等方面出台了很多优惠扶持政策，但因为监管不够有力，一些地方和单位因为对养老服务不够重视，致使很多扶持政策在一些地方没有得到很好的落实，特别是建设用地落实仍然很难，部分社区养老服务中心未能享受水、电、气、有线电视等与居民用户同价的优惠收费政策。
三、推动养老服务事业发展的建议
随着人口老龄化、高龄化的加剧，特别是实行计划生育后家庭规模日趋小型化，“4 -2- 1”家庭结构日益普遍，空巢家庭持续增多，照料和护理问题更加突出，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增，发展养老服务事业形势紧迫，任重道远。如何面对养老服务的新情况、新要求，正视我市养老服务存有的问题和困难，积极采取有效措施，努力破解面临的突出矛盾和问题，着力构建与我市人口老龄化进程相适合，与经济社会发展水平相协调，适度均等化、普惠型的社会养老服务体系，满足人民群众日益增长的养老需求，切实解决好“明天我们如何养老”的问题，是摆在各级政府面前刻不容缓的一个重大民生问题。为此，对推动我市养老服务事业发展，提出如下建议：
（一）强化责任意识，充分发挥政府主导作用。一是进一步提升对养老服务体系建设重要性和必要性的思想理解。党的十七大确定了“老有所养”的战略目标，党的十七届五中全会明确提出了要"优先发展社会养老服务”的要求。发展养老服务事业是今后一个时期保障和改善民生的一项长期而艰巨的任务，事关千家万户的幸福和安宁，事关社会和谐稳定，是社会进步的重要标志。各级政府要高度重视，充分理解发展养老服务事业的重要和必要性，自觉把发展养老服务事业当作社会事业建设的重要组成部分，放在与教育、医疗卫生同等重要的位置抓实抓
好。同时，要增强对养老服务的宣传教育，大力弘扬“慈孝”文化，积极倡导敬老、爱老、助老的传统美德。要通过舆论引导，让“关心老人的今天，就是关心自己的明天”成为全社会特别是年轻一代的共识，努力营造人人关心养老事业、人人关爱老年群体的氛围。二是进一步明确养老服务体系建设的重点，切实抓好各项扶持政策的落实。社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，把优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人为重点。要认真贯彻落实市政府最近制定的《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》，增强监督检查，确保各项扶持政策真正落到实处。三是持续完善财力保障机制。根据财力增长情况，持续增加社会养老服务体系建设专项资金，并按照《老年人权益保障法》要求，将老龄事业费纳入财政预算。要全面建立民办养老机构和社区居家养老服务设施建设补助制度、非营利性民办养老服务机构运营补贴制度，养老机构建设用地保障制度，规范养老机构收费办法，探索建立社会养老服务慈善捐助机制。四是重视发展养老产业。养老产业是朝阳产业，有很大的市场潜力。要着力培育现代老年产业体系，坚持福利化和商业化同步发展，着眼满足社会养老需求，大力发展老年食品、旅游、服饰、教育和文化市场；引导企业和社会力量开发老年保健康复、生活照料、家政服务、住宅公寓、社区活动等服务市场。五是着力实现政府服务整体效应。社会化养老服务工作涉及民政、发改、财政、规划、国土、卫生、人社等多个政府部门，要明确目标，落实责任，主动担当，认真履行职责；要增强协作沟通，互相支持配合，切实形成合力，巩固“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的养老服务工作格局。
（二）增大扶持力度，加快发展机构养老服务。一是增强公办养老服务机构建设。重点发展护理型养老服务机构，逐步提升护理型养老床位比例，各县（市）区至少建成一家以收养失能、半失能老人为主的综合性养老服务机构，进一步提升养老服务床位供应总量，切实缓解
“一床难求”矛盾。同时，各级政府可借鉴保障房理念，建设普惠型公办养老院，以解决部分老人因经济困难“住不起”的问题。二是大力发展民办养老服务机构。各级政府要发挥市场在资源配置中的基础性作
用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，鼓励大企业开办规模型、连锁型养老服务机构，全力推动养老机构投资主体多元化。要采取公建民营、民办公助、建设用地优惠、资金补助、税费减免、购买服务等多种模式，引导和支持社会组织和民间资本兴办各类养老服务设施。三是增大对养老服务业的金融服务力度。可选择部分银行实行试点，对自有资金符合要求、市场化运作的养老产业项目，允许采用项目抵押、股权质押等形式作为贷款担保，政府对养老机构的贷款给予财政贴息，积极为民办养老机构的发展创造良好条件。四是增强养老机构分类管理。对公办或公建民营的养老服务机构，一方面，应坚持服务方向，积极发挥公共养老服务的“托底”作用，把“三无、五保、低保”等经济困难、急需养老的老人作为主要收住对象，以体现社会福利养老的性质；另一方面，应根据物价变动情况，适度提升其养老服务收费标准，并给予必要的资金补助。对民办养老服务机构，要在增强行业管理的同时，可根据其设施条件、服务等级等，自主确定收费标准，实行市场调节，并报监管部门备案。
（三）深化资源整合，全力推动居家养老服务。一是增强社区乡镇居家养老服务设施建设。当前，要把解决社区乡镇居家养老服务用房紧张问题作为重点，根据不同情况，实行分类实施。新建居民小区或改造老居民区时，可按照规划和就近方便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、老年餐桌、老年服务之家设施，增强社区养老服务功能。对老小区可由政府出面协调，出台政策鼓励将闲置的市政设施、学校、村（居）办公楼、企业以及各类活动中心、宾馆资源改造用于养老服务场所，也可通过置换、租赁、回购等方式解决养老服务用房紧缺的问题。对农村乡镇，要通过财政补助的办法，协助村委会搞好养老服务设施建设，并要求村委会拓展养老服务功能。二是发挥各种服务设施的综合效益。充分利用家政服务、医疗保健、心理咨询、餐饮行业等现有市场服务资源，通过养老服务中心将社区与政府、市场和老年人有机地联系在一起，以丰富养老服务的内容。三是持续创新社区养老服务方式。要认真总结和推广如“家院互融”等成功经验，积极探索多种服务方式，持续提升服务质量和水平。同时，