第28号美国总统政策指令：信号情报活动

第28号美国总统政策指令：信号情报活动

年04月09日14:56

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来源：搜狐军事作者：知远

2014年1月17日奥巴马签发的第28号美国总统政策指令《信号情报活动》审查了美国信号情报活动的政策和程序。特别提到了大规模信号情报收集活动。当美国大量收集无法从公共渠道获得的信号情报时，这些数据的使用仅用于以下目的，检测和打击：（1）外国政府或他们的情报机构针对美国和美国的利益而从事的间谍活动、其他威胁和活动；（2）针对美国及其利益的恐怖主义威胁；（3）针对美国及其利益的研制、拥有、扩散、或使用大规模杀伤性武器的威胁；（4）网络安全威胁；（5）对美国或盟国武装部队的威胁，或对其他美国或盟国人员的威胁；以及（6）跨国犯罪威胁，包括有关本节所提及的其他用途的非法融资和逃避制裁的行为。在任何情况下，大量收集信号情报不得用于压制批评人士或持不同政见者；或基于族群、种族、性别、性取向、宗教因素把某些个人置于不利地位；让美国企业和美国商业部门获得商业竞争优势；或获得除了本指令明确的目的之外的任何其他目的。

美国，像其他国家一样，在过去一直收集情报，以确保国家安全和外交政策决策者能够获得及时、准确和有意义的信息。

收集信号情报对于推进美国的国家安全和外交政策利益，保护美国公民和盟国以及合作伙伴国的公民免受伤害是非常重要的。与此同时，信号情报活动和这些活动可能会不适当地向公众披露，造成了各种风险。这些风险威胁到：我们与其他国家的关系，包括我们得到的其他国家在执法、反恐等方面的合作支持；我们的商业、经济和金融利益，包括美国公司可能损失国际信誉和降低其他国家参与国际数据共享、隐私保护和监管机制的愿意；我们对建立一个开放的、可互操的和安全的全球互联网所作出的承诺之可信性；情报来源和情报方法的保护。

此外，我们的信号情报活动必须考虑到，所有人应该享有的尊严和尊重，不论他们属于哪个国籍或是居住在什么地方，而且所有的人都享有处理私人信息的合法隐私权利。

在决定美国为什么、是否需要、在何时以及如何进行信号情报活动时，我们必须在信息和通信技术不断变化的背景下权衡所有这些考量因素。技术的进步导致通信对我们的国家安全非常重要，以及我们的通讯已经成为日常生活的一部分，这些通讯是通过相同的渠道传送的。这为情报收集活动带来了新的、不同的机遇和挑战，尤其是对信号情报来说更是如此。美国情报界（IC）取得了重大进步，在这个瞬息万变的世界中执行信号情报任务的能力得到显著提高，我们不断提高能力，这是我们能够适应这个不断变化的和充满挑战性的安全环境的一个重要原因。美国必须保持和继续发展强大的、先进的信号情报能力，以保护我们、我们的合作伙伴、盟友的安全。我们的信号情报能力还必须足够灵活，以使我们能够抓住稍纵即逝的机会，或处理正在显现的危机，不仅能够解决今天的问题，而且能够解决我们可能无法预知的远期问题。

先进的技术可以增加风险几率，也会创造机会，但是，当我们运用信号情报能力时，我们必须考虑这些风险。情报界小心谨慎地实施信号情报活动，以确保其收集、保存、使用和分发的信号情报考虑到这些风险。鉴于不断变化的技术和地缘政治环境，我们必须继续确保我们的信号情报政策和实践适当地考虑到我们的盟友以及其他合作伙伴的利益；美国在坚持民主原则和促进普遍人权方面发挥的领导作用；贸易、投资、信息流动的日益全球化；我们承诺致力于建立一个开放的、可互操的和安全的全球互联网；美国公民和其他国家的公民所切身关注的合法隐私和公民自由等权利。

总统一直根据宪法授予的权威统领国外情报和反情报活动，以执行美国的外交关系，并履行他们作为武装力量总司令兼行政首脑的宪法责任。为了进一步履行这些权力和责任，他们还指导这些情报活动的具体实施，以及指导执行国会制定的法律。遵循这些历史实践，该总统令阐明原则，以指导美国为什么、是否、何时、以及如何为了实现得到授权的外国情报和反间谍目的而实施信号情报活动。

第1节指导信号情报收集之原则。

信号情报收集应按照以下原则得到授权并予以具体实施：

（a）信号情报收集活动应根据法律或行政命令、宣言或其他总统指令加以授权，并根据宪法和可适用的法律、行政命令、宣言和总统令进行具体实施。

（b）规划美国信号情报活动时必须考虑隐私保护和公民自由。美国不应该把信号情报收集活动用于压制批评人士或持不同政见者（suppressing or burdening criticism or dissent），或基于族群（ethnicity）、种族（race）、性别、性取向、宗教因素把某些个人置于不利地位。信号情报的收集只能用于（exclusively）外国情报或反情报用途，以支持国家和政府部门的任务，不得为任何其他目的而实施。

（c）只有在为了保护美国、伙伴国和及其盟国的国家安全的前提下，才能授权收集外国私人商业信息或商业秘密。收集这些信息以让美国企业和美国商业部门获得商业竞争优势，是不符合得到授权的外国情报或反情报目的的。

（d）信号情报活动应尽可能具体情况具体裁定。在决定是否收集信号情报时，美国应考虑其他信息的可用性，包括从外交渠道和公共资源获取。像这种适当的和可行的信号情报替代方法应优先考虑。

第2节大规模收集信号情报的使用限制。

寻找新的或正在显现的威胁和其他重要国家安全信息是很难的，因为这样的信息往往隐藏在庞大而复杂的现代化全球通信系统内。美国因此必须在某些情况下大规模的搜集信号情报，以识别这些威胁。日常通信和关乎国家安全利益的通讯都是在相同的网络中传输，但是，大规模收集信号情报可能收集个人信息，而这些人的活动没有外国情报或反情报的价值。因此，美国将对大规模收集的信号情报的使用施加新的限制。这些限制是为了保护所有人的隐私和公民自由，不论其国籍，无论他们的居住地域。

特别是，当美国大量收集无法从公共渠道获得的信号情报时，这些数据的使用仅用于以下目的，检测和打击：（1）外国政府或他们的情报机构针对美国和美国的利益而从事的间谍活动、其他威胁和活动；（2）针对美国及其利益的恐怖主义威胁；（3）针对美国及其利益的研制、拥有、扩散、或使用大规模杀伤性武器的威胁；（4）网络安全威胁；（5）对美国或盟国武装部队的威胁，或对其他美国或盟国人员的威胁；以及（6）跨国犯罪威胁，包括有关本节所提及的其他用途的非法融资和逃避制裁的行为。在任何情况下，大量收集信号情报不得用于压制批评人士或持不同政见者；或基于族群、种族、性别、性取向、宗教因素把某些个人置于不利地位；让美国企业和美国商业部门获得商业竞争优势；或获得除了本节明确的目的之外的任何其他目的。

美国总统和国家安全顾问的助理（APNSA）与国家情报总监（DNI）协商和协调，通过第1号总统令（PPD-1）或任何后续文件规定的国家安全委员会负责人（National Security Council Principals）和助理委员会（Deputies Committee）制度，至少每年对大规模收集的信号情报的准许用途进行一次审查。在审查结束后，我将提出推荐的有关大量收集的信号情报的增补或删减的允许使用清单（list of the permissible use）。

国家情报总监应管理大量收集的信号情报的允许使用清单。这份清单应根据需要进行实时更新，并且在遵循国家安全原则的情况下，在最大可行程度上加以公布。

第3节改进收集信号情报的机制。

如果不当披露，美国的情报收集活动存在危害国家安全的可能性。鉴于不断变化的技术和地缘政治环境带来的机遇和风险，信号情报收集应该特别关注；当信号情报只能大规模收集的时候，这种活动的独特性和固有的风险，以及可能损坏我们国家安全利益、我们的执法、情报交流以及外交关系，我们的能力或活动因而受到影响，这样的风险需要我们加以关注。因此，至关重要的是国家安全决策者要根据开展这些活动带来的风险仔细考虑信号情报活动的价值。

为了做出这样的判断，参与确定信号情报优先事项和要求的决策进程之政府部门和机构的领导人，应在年度基础上审查其任职的部门或机构确定的优先事项或要求，并建议国家情报总监每个优先事项或要求是否都应该维持，并为美国总统和国家安全顾问的助理提供建议的副本。

此外，这个指令的保密附件可以补充现有的评估信号情报活动的政策过程，帮助确定了是否以及如何仔细评估信号情报活动对我们的国家利益的益处和这些活动所带来的风险的具体决定。

第4节保护通过信号情报收集的个人信息。

所有人都应以尊严和尊重对待，不管他们的国籍或他们的居住的地点，所有人都享有处理个人信息的合法的隐私权利。因此，美国的信号情报活动必须包含对所有个人的私人信息的适当保护措施，无论与这些信息相关的个人的国籍，或者这些个人的居住地。

（a）政策与程序。国家情报总监与司法部长协商，确保情报界的所有元素确立政策和程序，运用下列原则保护从信号情报活动收集的个人信息。为了在最大程度上与国家安全保持一致，这些政策和程序应平等地适用于所有人的个人信息，不论其国籍：

i、最小化。分享包含个人信息的情报是保护我们的国家安全和推进我们的外交政策利益所必需的，因为它促使美国协调我们政府的所有活动。然而，与此同时，通过为这样的信息共享设置适当限制，美国考虑到了合法的隐私保护问题，并降低了个人信息被滥用或处理不当之风险。与此相关，情报对于国家安全的重要性在信息的初步审查阶段并不总是很明显：必需等待足够的时间期限，情报界才能够理解其意义，并用它来满足我们的国家安全需要。然而，长期储存对于保护我们的国家安全而言没有必要的个人信息是不必要的，并提出了保护合法的隐私的问题。因此，情报界元素应制定合理设计的政策和程序，以尽量减少从信号情报活动中收集的个人信息的传播和保留。

?分发：只有根据12333号行政命令第2.3节，关于美国人的相关信息被允许分发时，个人信息才应分发。

?保留：只有根据12333号行政命令第2.3节，关于美国人的相关信息被允许保留时，个人信息才应保留。保留期限往往取决于与美国人相关的信息。对于没有确定保留期限的，保留不得超过5年，除非国家情报总监明确确定继续保留符合美国的国家安全利益。

此外，至该指令发布之日起180天内，国家情报总监与司法部长、情报界其他机构的领导人、政府各部门以及机构的负责人协调，应当准备一个报告，评估分发和保留通过信号情报收集的个人信息的其他保障措施，并与技术能力和作战需求保持一致。

ii、数据安全和访问。当我们的国家安全和外交政策方面的需要要求我们保持一定的情报时，至关重要的是美国采取适当步骤，以确保包含在情报内的任何个人信息的安全。因此，个人信息的处理和保存要有足够的保护，防止未经授权的人员访问条件，并且实施包含在有关的行政命令、宣言、总统政策指令、情报界指令和相关政策有关敏感信息的适用的保障措施。访问这些个人信息应仅限于获得授权的人员，他们需要知道这些信息以执行他们的任务，并且符合有关的行政命令、情报界指令和相关政策的人员安全要求。这些人员将接受在本总统令中设定的原则方面的适当的和足够的培训。这些人遵照适用的法律和行政命令以及该总统令的原则，可以访问并使用信息；根据本总统令第4节（a）（i），对于个人信息的分发或保留没有做出决定的，只能在需要做出这样的决策（或进行得到授权的行政管理、安全和监督职能）时，才允许访问。

iii、数据质量。情报界机构努力为国家安全决策者提供及时的、准确的、有意义的情报，而不准确的记录和报告不仅可以破坏我们的国家安全利益，而且还可能导致对没有外国情报或反情报价值的个人活动的信息进行收集或分析。因此，只有个人信息符合在相关的情报界指令中指明的情报准确性和客观性标准时，它们才应包括在情报产品中。此外，虽然情报机构应作为一个整体适用情报界分析标准，但是要特别注意运用有关信息的质量和可靠性之相关标准，考虑到分析中的信息来源的可替代性、数据的解释和客观性。

iv、监督。情报界早就认识到，有效的监督是很必要的，以确保我们以与我们的利益和价值观一致的方式保护我们的国家安全。因此，情报界机构以及包含情报界元素的政府部门的政策和程序，应包括适当的措施，以加强监督权保护个人信息的保障措施的执行情况，包括定期审查本条所规定的标准。

这些政策和程序也应重视并促进司法部长监督情报机构、及含有情报元素的政府机构，及其他相关的监管机构，让它们履行责任。当出现一个重要的涉及到任何人的个人信息的合规（compliance）问题时，无论相关个人的国籍，只要是信号情报活动收集的，除非有其他的报告要求，否则该问题应及时上报国家情报总监，由其确定什么纠正措施是必要的，如果有的话。如果问题涉及到一个非美国国籍的人，国家情报总监与国务卿、通知部门或机构（notifying department or agency）的负责人协商，按照保护信息来源、方法和美国的人员的政策，确定是否应采取措施，通知相关外国政府。

（b）更新和出版。这个指令发布起1年内，情报机构应与国家情报总监协调，更新或发行实施这一指令第4条所必要的新的政策和程序。为了提高公众对保护个人信息的保障措施的认知，促进公众对这些措施的信任，这些更新或新发行的政策和程序应当按照保密要求在最大程度上公开发布。

（c）隐私和公民自由政策官员。为了确保制定本节所要求的政策和程序时，全体人民享有处理其个人信息的合法隐私利益能够根据本节中的原则得到适当考虑，美国总统和国家安全顾问的助理、管理和预算办公室（OMB）主任和科学和技术政策办公室（OSTP）主任应指定一个或多个高级官员，让其负责与国家情报总监、司法部长、情报界其他机构的负责人以及含有情报职能的其他政府部门和机构的负责人合作（如适用的话）。

（d）协调国际外交。国务卿应指定国务院内的一名高级官员，应与相关的负责部门和机构协调与国际信息技术问题相关的美国政府的外交和对外政策努力，并充当对美国进行的有关信号情报活动表示关切的外国政府的一个联络点。

第5节报告。

（a）从该指令发布之日起180日内，国家情报总监应提供一份进展情况报告，告知我情报界实施本指令的第4条的最新情况。

（b）鼓励隐私和公民自由监督委员会(Privacy and Civil Liberties Oversight Board)向我提供一份报告，评估属于其职责范围内的又属于此指令范围内的任何事项的实施情况。

（c）从该指令发布之日起120日内，总统的情报顾问委员会应当为我提供一份报告，确定评估元数据和其他类型的信息之间的区别的选择方案，并取代与工作有关的访问模式相关的保密信息（classified information sharing with a Work-Related Access model）的“需要共享”或“需要知道”的模式。

（d）从该指令发布之日起一年内，国家情报总监与情报界和科学和技术政策办公室的相关机构的负责人协调，应为我提供一份报告，评估设计软件以让情报界更容易开展有针对性的信息获取活动而不是大批量收集数据的可行性。

第6 节总则。

（a）在本指令中的任何规定不得解释为妨碍我行使我的宪法权力，包括作为美国武装力量总司令、行政长官和指导外交事务的权利以及我的其他法定权力。在与这些原则保持一致的情况下，该指令的领受方可以通过美国总统和国家安全顾问的助理，在任何时候向我建议，对本指令的政策和程序做出修改。

（b）在本指令中的任何规定不得解释为妨碍或影响到法律赋予美国政府部门或机构的权力或责任，包括这些机构的领导人或行政管理和预算办公室主任的与财政预算、行政、或立法建议下相关的职能。该指令旨在补充现有的流程或程序，以审查外国情报或反情报活动，不应被理解为取代这些流程和程序，除非做出明确的说明。

（c）该指令的执行要遵守适用的美国法律并受财政拨款情况的约束。

（d）该指令不打算也不会产生实质的或程序性的权利或利益，并使得这些权利和利益在法律上或公理上（at law or in equity）被任何部分人执行，以反对美国政府、各部门、机构、或者政府实体、官员、雇员、或代理人、或其他任何人。知远/安德万