论新公共行政学及其对我国公共行政的启示

论新公共行政学及其对我国公共行政的启示

20世纪60年代兴起的新公共行政运动无疑在公共行政管理的发展史上占有重要的地位。新公共行政学的出现既是公共行政学的学科自身发展的必然结果,也是60年代美国社会改革在公共行政学研究上的一种回音。它以公平与民主作为行政学的目标和基础,主张政治与行政的关联性,倡导民主主义的行政模式,拓展了行政学的研究范围。尽管新公共行政学最终未能生根立足,成为行政学研究的主导范式,但它的主要观点时我国当代公共行政仍具有重大的理论意义和现实意义。

1968年9月, 由《公共行政学评论》主编德怀特·沃尔多所发起,一群青年学者在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会场举行研讨会,会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学明诺布鲁克观点》为书名集结出版,该书宣告了新公共行政学的诞生。

一、新公共行政学

(一)新公共行政学产生的历史背景

1.新公共行政学产生的社会背景

20世纪六七十年代,西方发达资本主义国家经济逐渐衰退,尤其是经过1973一1975年的经济危机之后,经济陷人“滞胀”状态, 即经济停滞和高通胀并存,资本主义主要矛盾进一步激化。特别是在美国,反对越南战争,但对贫困和反对种族歧视的斗争交织在一起,斗争浪潮日益高涨。时此,以政治——行政二分原则和官僚制为理论基础的,以效率为中心目标的传统公共行政学已不在适应解决时代问题的需要。于是,以倡导社会公平为中心目标的新公共行政学应运而生。由此可见,新公共行政学的产生具有深刻的社会根源,也可以说它是20世纪六七十年代美国社会改革在公共行政学研究上的一种回音。

2.新公共行政学产生的理论背景

公共行政学是从政治学分离出来而成为一门独立的学科的,但其发展与演进以及研究方法仍不可避免的受到政治学研究的理论和方法论的影响。20世纪五十年代,西方政治学界兴起了行为主义研究, 注重定量研究,强调事实与价值的分离, 力求使政治学“科学化”。传统公共行政研究主张政治——行政二分原则, 倡导价值中立以及以效率为最高目标,这一研究方法无疑是深受政治行为主义影响的。但政治行为主义在六七十年代遇到了严峻的挑战,一方面是由于西方发达国家的深刻的社会危机,另一方面由于行为主义方法过于醉心于定量研究和技术手段的运用,使得它只能解决一些可以量化的细小问题,而对许多难以量化的重大的规范性价值问题无能为力。正是在此背景下,后行为主义兴起,它重新肯定了理论研究在政治学研究中的地位和作用,主张要更关心价值问题。后行为主义直接影响了公共行政学的研究方法,新公共行政运动主张应将道德价值观念引入行政过程分析,行政活动要更多的关注社会公平、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值问题。新公共行政学使公共行政学理论与后行为主义政治学结合起来,因此,“新公共行政学是和‘新政治学运动’平行的,是和消除政治科学强调行为主义的运动同时发生的。”

(二)新公共行政学的主要理论观点

概括起来, 新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面:

1.主张社会公平和社会正义。他们认为,传统的公共行政学注重效率、经济目的和管

理行为的协调性,这种协调性经常以牺牲社会公平为代价,而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的目的,也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的最重要的差别。因此, 有必要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分作为政府基本的价值标准之一。

2.主张改革的、入世的与实际过程相关的公共行政学。他们主张,第一,变革,即改革那些妨碍实现社会公平的政策和制度结构。“变革是新公共行政学的基础”；第二,关注政策,即通过人世的、积极进取的科学方式更为普遍的改进影响所有人生活质量的各项政策；第三, 典范革命,即对传统行政学的基本假定、理论框架、价值规范、研究范畴、研究方法等进行一次重大的调整,重视“行动理论”。

3.主张构建新型的政府组织形态。他们认为,传统的官僚主义组织结构已经造就了一种超稳定的能力,政府因此失去了必要的敏感性和同情心,正在远离社会公众，这就需要寻求不断的灵活性使变革成为经常的组织形式。与此同时，传统的组织理论只关注公共组织的内部问题，且理论构成过于空洞。这就需要从一种完全不同的角度对行政现象进行分解，通过重新定义分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程，构建新型的公共组织，进而实现社会公平。

4.主张突出政府行政管理的“公共”性质。它们认为，“公共”之于政府的重要性意义正在淡化，而公共性质、公共目的、公共利益、公共权力、公共行为等，正是政府公共管理与以产权私有为基础的企业管理的根本性区别。因此，不存在适用于一切组织的“全称性管理科学”，为了实现社会公平，必须坚持政府管理的公共性质。

5.主张民主行政，并以此作为新公共行政学的“学术识别系统”。他们认为，民主行政的核心价值观，在于尊重民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。为此，应当以公众意愿、公共利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众的参与，强调政府信息和公共政策的分开性，反对政府自利和代表党派价值，反对专制主义等。

（三）新公共行政学的缺陷

新公共行政学在研究方法上另辟蹊径，使公共行政科学的面貌焕然一新，对社会公平、参与性和社会责任感的倡导对世界各国的公共行政理论与实践产生了间接影响。尽管如此，新公共行政学并未取代传统的公共行政理论而成为行政学研究的主导范式，这说明新公共行政学存在着缺陷。

第一，新公共行政学缺乏坚实的理论基础，这一点可以通过与传统公共行政理论和当代新公共管理理论对比加以说明。传统的公共行政理论以政治与行政二分法和官僚制为基础。新公共行政学抛弃政治行政学二分原则但并不彻底，“政治与行政的二分法仍然有其市场”。新公共行政学批判官僚制理论，但它并没有提出能取代官僚制的组织理论。当代的新公共管理理论以经济学和企业管理理论为基础。近年来, 由于信息经济学、新制度经济学的兴起与发展，经济学理论对于现实生活已具有越来越强的解释力；企业管理理论也得到了长足发展，经济学理论对于现实生活已具有越来越强的解释力企业管理理论也得到了长足的发展。新公共行政学尽管“从具体的理论与方法的运用看，开始越来越多的受到了经济学和管理学等多学科理论与方法的影响，”但毕竟没有达到像新公共管理理论那样运用经济学和企业管理理论的高度。因此，缺乏坚实的理论基础成为新公共行政学的致命缺陷。

第二，新公共行政学倡导的公平、民主和人道主义与资本主义相联系的价值观有冲突。资本主义价值（利益的最大化、私有财产神圣不可侵犯和自由市场）与民主价值（自由、平等、社会责任感和普遍的福利）的矛盾继续存在。

第三，新公共行政学“缺乏概念上的连续性”，新公共行政学对“社会公平”从来没有十分明确的定义。而且，对于社会平等和社会公平的区别也没有说明。

二、公共行政学对我国公共行政的启示

新公共行政学虽“并未最终生根立足，未能最终取代传统的公共行政学而成为行政学的主导范式”，但它所倡导的社会公平观点和对我国当代公共行政具有极为重要的意义。

以下正是从社会公平这一点出发，倡导我国政府推行公平行政。

（一)公平行政的含义及其必要性

传统的公共行政学以效率为中心目标,古利克曾明确提出“效率是行政管理科学建立于其上的基本价值。”20世纪八十年代兴起的“新公共管理”或“管理主义”定位于“三E”，即经济、效率和效益，而忽视另一个“E”,公平。波利特断言，20世纪七八十年代的管理主义改革方案“被关于效率和经济价值所支配，而效能只排列在第三位”，而其他的价值“诸如公平、正义、代表性和参与等等，不是被剔除出议程，就是被视为迈向高产之路的绊脚石。”有鉴于此，在社会公平问题上，本文只能求助于新公共行政学，因为新公共行政学认为“寻求社会平等给行政管理提供了真正的规范基础”。

改革开放后很长的一段时间里，我国公共行政是以提高效率为最高价值的，社会公平问题在很大程度上被忽视。“效率优先，兼顾公平”这种提法本身就说明了这点。当然，这在当时是完全有必要的，因为效率问题是矛盾的主要方面，作为落后的发展中国家，我国只有加快经济发展，迅速提高社会生产力,把蛋糕做大，才能提高广大人民的物质文化生活水平，否则的话只能是“共同地享受贫穷”。小平同志提出的“允许一部分人先富起来”表述的也是这个思想。在这个原则指导下，二十多年的改革开放我国取得了举世瞩目的经济成就，但社会公平问题相对突出起来，以开始成为进一步提高效率的障碍。如当前我国经济发展面临的一个突出问题是有效需求不足，其中一个重要原因是广大农村市场由于“三农”问题而难以启动，这样，“三农”问题不解决，农民收入增长乏力，农村市场无法启动，致使国内总需求严重不足，直接影响到我国宏观经济发展的效率。而“三农”问题归根到底是个社会等级制度问题，也就是社会公平问题。

为解决日益严重的社会不公问题，政府要实行公平行政，即“推动公共行政向公平方向发展。”所谓公平行政，就是政府及其他公共组织在提供公共物品是要做到对每个公民的均等化，在机会平等的前提下追求结果的平等。推行公平行政至少由于以下三个原因而具有紧迫性和必要性。

第一，政府的一项最基本职责是提供公共物品和公共服务，在提供公共物品和公共服务时应努力实现其均等化。中央政府对全国性公共物品和公共服务的提供，应使全国的各个公民得到均等的收益。地方性公共物品一般是由地方政府提供，由于各地发展的不平衡，可能不同地区的居民得到不同的服务水平。中央政府的职责是通过各种制度安排努力避免这种差异超出合理的范围，努力使不同地区之间的居民获得大致均等的公共物品和公共服务。政府提供公共物品和公共服务的均等化是维护政府统治的合法性的一个重要来源。有理由相信，一国境内居住于不同地区的公民如享受到不平等的公共物品和公共服务，这种状况将极大的损害政府统治的合法性。

第二，市场机制是解决效率问题的，它会导致社会不公的产生，这也是市场失灵的一个重要表现，社会不公问题要靠政府来解决。对由市场机制导致的收入分配差距过大问题，政府应通过税收政策及各种社会保障政策，把收入分配差距限制在一个合理的限度内，不至于产生严重的社会收入分配不公。

第三，我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期，这种特殊时期导致公平问题相对突出，特别是近几年来，改革过程中不公平现象以及收入悬殊形成的社会心理失衡引发的社会冲突值得警惕。为维护社会稳定，消除经济发展的障碍，也使政府必须推行公平行政。因为牺牲社会公平的改革，必将失去社会大多数成员对改革的理解和支持，这种改革也难以深人持久地进行下去。

（二）如何推行公平行政

至于如何推行公平行政，正如新公共行政学所倡导的，要“改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。”改革那些制度上、功能上、效果上妨碍社会不公的政策与影响社会公平目标的政府行政管理体制。目前，推行公平行政宜从以下三方面入手：

第一第一，对于传统计划经济体制产生的社会不公问题，唯一的办法是坚决改革、废除产生社会不公的政策。还是以上文提及的“三农”问题为例。有学者指出“三农”问题的根本原因是在社会等级制度极其思想观念影响下的社会运行机制与运行方式。在社会等级制度的影响下，国家政策根据等级利益制定，主要倾斜维护高等阶段层的利益与生活，以城市和国有企业为中心对农村，不仅限制其劳动力流动，而且在物质资本投资和人力资本投资上，对农村少而又少。因此，要想从根本上解决“三农”问题，不是要增加对农民的优惠，而是要减少对农民的歧视，恢复农民的宪法权利，加快户籍制度改革，把农民从城乡二元社会结构中解放出来，还农民以公平、公正的国民待遇。近两年来，户籍制度有所松动，但改革力度还不够，略嫌保守。

第二，我国采取的是渐进式改革，双轨制并存。在新旧体制转换和交替过程中，出现了一种靠权力和关系牟取暴利的严重利益分配不公现象（如寻租现象）。对这类社会不公问题，政府要加快建立和完善市场经济体制，实现政资、政企、政社分开，切实把政府职能转道经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。近两年行政审批制度的改革就是为了转变政府职能，规范行政权力的运行而采取的重大举措。但值得注意的是，行政审批制度的改革不要搞数字游戏，该砍的一定要砍。

第三，对纯粹由市场经济本身产生的不公问题，政府主要用法律制度、经济手段来解决，少用、慎用行政手段。如对收入分配差距过大问题，政府要利用税收政策，合理调节高收入者，同时建立和完善社会保障体系，加大政府转移支付的力度，切实保护低收入者的利益。

新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素和组织结构进行变革。令人欣慰的是, 公平行政已被政府提上议事日程。首先，“效率优先,兼顾公平”的提法已被“坚持注重效率与维护社会公平相协调，注重效率与公平的统一”所替代，这不仅是提法的改革，更是行为理念的改变；其次，政府已切实行动起来，推行公平行政。户籍制度的松动，行政审批制度的改革，社会保障与社会福利政策的改革以及对弱势群体的特别关注等等都反映了这一点。

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