公私合营与政企分开的均衡点

本科毕业论文

题目:公私合作制在中国的发展状况的研究专业经济学（00241）

作者姓名LJY

学号2011206607

单位商学院

指导教师KP

2015 年 5 月

教务处编

原创性声明

本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研究取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，论文中不含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得聊城大学或其他教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的相应责任。

学位论文作者签名：日期2015.5.27

指导教师签名：日期2015.5.27

摘要............................................................. I Abstract ...................................................... II 一、政府与私营企业的关系背景.. (1)

（一）计划经济下政府与私营企业的关系 (1)

（二）市场经济下政府与私营企业的关系 (2)

二、PPP模式的概念及发展状况. (3)

（一）PPP模式的概念. (3)

（二）国外公私合营的发展状况 (5)

（三）国内公私合营的发展状况 (7)

（四）我国现行制度下公私合营的合理性与必然性 (8)

三、PPP模式所面临的问题 (14)

（一）顶层设计下的PPP (16)

（二）契约中的PPP. (16)

（三）无法一劳永逸的PPP (17)

四、如何借鉴国外经验 (18)

（一）英德两国关于公用事业的监管 (19)

（二）PPP项目的风险控制 (21)

（三）公共合作制关系协调理论 (23)

五、政策性建议 (24)

（一）PPP项目的监管措施 (25)

（二）风险控制 (27)

（二）建立信任桥梁 (28)

参考文献 (29)

致谢 (30)

摘要

近年来，随着我国城市化进程的加快，基础设施建设的需求规模急剧扩大，我国在基础设施建设的增量上取得了长足进步。但在建设和运营的过程中存在的问题依旧很多，比如政府财政资金的短缺，基础设施建设运营的效率低下。为此，在我国政府相关政策的鼓励下，借助国外在公共事业部门改革中的成功实践——公私合作制（Public-Private-Partnership，简称PPP），开始大力推行公私合作制，旨在通过政府和企业间的公私合作模式，调动社会非公共资本，缓解政府的资金压力，形成社会公共基础设施项目的自我发展能力。然而，由于我国的特殊国情以及在PPP模式的相关理论和实践上经验不足，依旧存在不少问题。鉴于此，本文将从PPP模式在中国发展的合理性与必然性出发，在肯定该模式的同时找出其在我国实践过程中出现的问题，通过引入国内外典型案例，借鉴国外相关经验，寻找到具有中国特色的PPP发展之道。

关键字：公私合营；国外经验；发展状况

Abstract

In recent years, with the speeding up of urbanization in our country, the demand of infrastructure construction is increasing rapidly, and accordingly our country has made great strides in the increment of infrastructure construction. However, there are still a number of problems existing in construction and operation, such as the shortage of the government's financial fund, the low efficiency of the infrastructure construction. Therefore, encouraged by the government's relevant policy, through taking advantage of the successful reform of the public sector in foreign countries----public-private-partnership (the PPP), our country begins to push forward the public-private-partnership. Through public-private cooperation pattern between the government and enterprises, the non-public capital can be mobilized. As a result, the pressure on the government's financial pressure can be relieved, so as to form the self-development ability of public infrastructure. However, due to the special national condition of our country and the deficiency in the relevant theory and practice of the PPP mode, there are still exist quite a few problems. In view of this, based on the rationality and necessity of the PPP mode's development in China, the paper not only affirms the model but also puts forward the problem existed in its practice in our country. By introducing typical cases at home and abroad and drawing lessons from foreign experience, the way of PPP development with Chinese characteristics can be searched out.

Key words: public-private-partnership; overseas experience; the development status

公私合作制在中国的发展状况的研究

一、政府与私营企业的关系背景

(一)计划经济下政府与私营企业的关系

新中国成立以来，我国在探索社会主义初级阶段道路的过程中，一直照搬前苏联有关模式，盲目追求“一大二公”的社会主义公有制和计划经济，对私营经济采取全盘否定的错误政策。在前苏联的有关思想的熏陶下，我国逐渐从封建主义中逃离出来，面对新生的社会主义，我国还沉浸在不断地接收和学习中。对于资产阶级以及与资产阶级相关度较高的私营经济，我国通过不断地社会主义改造使私营经济逐步转变为国有企业或集体所有制企业。私营经济逐渐退出了中国的舞台，也就意味着资产阶级作为一个阶级随之消失。这样做法的结果是直接导致了社会活力的丧失，阻碍了国民经济的更快发展。社会基础建设和人民的日常需求主要都依靠国有经济和集体经济，换句话说都是依靠政府的财政力量进行维持，效率低下就成了顺理成章的事了。到80年代，我国非公有制经济的工业产值占全国工业产值的比例不足0.5%，改革开放前，整个国家经济处于停滞和徘徊状态，不存在竞争国有企业经营僵化、效率低下，人民生活水平没多大提高。这时的个体劳动者就是私营经济的萌芽，政府对个体劳动者的打压实际上就是对私营经济的排斥，由此可见政府与私营经济体之间的矛盾以及由此以后产生对后继者的长远的思想上的影响。

政府对私营企业所采取的措施主要是建立在计划经济基础上的传统的行政手段，其主要特征是将国家、集体、个人完全视为一个利益的整体。国家和政府通过宏观和微观的计划，把利益层层分解和落实到地方各级政府和企业，通过计划和命令掌控地方政府和企业的经济行为。其主要缺陷是忽视国家、企业、个人的利益差异性，否认企业和个人在利益上的独立性，以及政府和企业之间的关联性，其运用的手段表现出单方性和强迫性。企业和个人没有互动性，政府与企业不是

互动的，企业和个人的利益得不到体现，从而导致了企业和个人在生产经营中的被动性和消极性，大大扼杀了经济活力。

（二）市场经济下政府与私营企业的关系

直到1978年党的十一届三中全会以后，我们党在指导思想上进行了拨乱反正，确立了解放思想，实事求是的思想路线，纠正了以往过“左”的政策，第一次明确提出了“一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充”的论断，标志着我国非公有制经济发展的禁区被打破，开始了恢复和发展的新时期。自此也才为私营经济复生创造了一个划时代的政策环境，调整了各种所有制经济成分之间的关系，逐步形成了以公有制经济为主体，多种所有制经济并存的社会主义所有制结构。尤其是1992年邓小平的“南巡讲话”和同年中国共产党的第十四届代表大会召开，使私营经济在重申萌芽的基础上，又获长足发展。开始以年均10%左右的高速增长，市场日趋繁荣，人民生活水平显著提高，取得了令世人瞩目的成就。从某种意义上可以说,我国改革开放以来的经济高速成长，在很大程度上得益于包括私营经济在内的非公有制经济的迅速崛起。事实证明，消灭私营经济并不利于处于社会主义初级阶段我国生产力的发展，相反，政府对私营经济的适度鼓励并正确引导，这有利于我国经济的繁荣和社会生产力的健康发展。

私营经济发展带给社会的正面效应，极其有利地验证了我们党提出的“中国属于社会主义初级阶段，公有制为主体、多种经济成分并存的是社会主义的基本经济制度”这一方针的正确性。正是由于有了党的鼓励，私营经济政策的扶持，今天的私营经济才得以蓬勃发展。既然私营经济的再度复生得益于党和国家的政策，那么私营经济能否进一步发挥出它对社会主义经济的积极推动作用，也就理所当然地取决于党和国家这一政策的长期性。私有制经济的发展的一个重要特点就是对政策的反应特别敏感，如果政策宽松，它们就顺势生长，迅速发展，反之则徘徊动摇，萎缩不前，甚至大幅下降。作为私有制当中最典型形式的剥削私人占有制即私营经济，在它的生长曲径中，更是渗透着浓浓的政治色彩。回首我国私营经济变迁的轨迹，私营经济的命运始终与我们党的政策紧密的联系在一起。正是由于在私营经济问题上，我们党和国家的政策曾有过几次大的摆动，才有了

私营经济在我国社会主义社会发展史上几度变迁的历史。正是由于有了党所制定的坚持以公有制为主体，多种经济成分共同发展的。这一坚定不移的鼓励、扶持私营经济的政策，才有了私营经济蓬勃发展的今天。可见政府政策对私营经济的发展有着的莫大影响，尤其是在市场经济这块适宜于他生长的土壤的存在。以商品生产为内容，以直接交换为目的的市场经济这一经济活动方式，与在劳动者个人占有生产资料的基础上，从事私营经营的私营经济成分，在社会经济活动中具有天然的和谐与默契，他们同生同长。正是由于市场经济经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会，直到如今我们的社会主义社会，所以也就有了作为市场经济的伴生物的私营经济较久远的历史，只要有市场经济的存在就会看到他的身影。当然它所经历的任一社会形态中由于外部政治、经济环境的不同，而使其无论自身形式还是所处地位不同，即或为萌芽、或为主体、或为社会主义市场经济的重要组成部分1。

私营经济以其操作方便，因地制宜，就地取材，见效快，能根据市场需求随时调整经营项目、服务对象，在生产活动中有较强的自我约束、自我发展、自我抗逆能力，而适应不断变化的市场发展。以市场为导向的经营方式，形成了自身的兼容性大、适应性广的特点，既能同生产力发展水平较低，社会化劳动规模较小的生产过程相结合。私营经济真是凭着这一特性，生长在正处于社会主义初级阶段的中国，并不断受到政府的重视而得以发展。在目前我国的市场经济条件下，私营经济与市场经济两者的关系又是相辅相成的，一方面市场经济为私营经济提供了土壤和温床，另一方面私营经济的发展又极大地促进了市场经济的发展，双方相得益彰。

二、PPP模式的概念及发展状况

(一) PPP模式的概念

1樊秋莹：《中国私营经济问题研究》2013年第1版光明日报出版社，2013年6月第87~94页

如上所述，随着计划经济被市场经济逐步取代，迎合市场经济发展特点的私营经济正适应经济蓬勃发展，同时政府对私营经济的新的认识促使两者关系呈现新的态势，即公私合营的发展模式，用目前较为潮流的词汇解释就是PPP模式。PPP 模式范畴较广，含义宽泛，学术界并没有统一的定义，名称来自英文

Public-Private-Partnership的缩写，中文译为公私合作制，或公私合伙制。其广义上主要指公共部门通过与私人资本建立合作伙伴关系，分担风险，向公众提供公共产品和服务的方式。内涵主要体现在全程合作、风险分担、契约精神、特许权、公共目的、效率优化、资金价值等方面。狭义上PPP 模式也可以较小范畴内理解为更加强调项目进程中公私部门全面参与合作的一种项目融资方式。国外PPP 研究指的大多是广义的，包括多种融资形式。目前来看，我国研究和讨论的更注重狭义PPP模式，切合当下国情。按照第一作者正在参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》（2014 年5 月3 日征求意见稿），PPP 是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。2广义PPP 模式包含多种运作形式，常见的主要有BOT 模式，Build-Operate-Transfer 的缩写，即建设-经营- 移交。此概念一经提出随即在欧洲国家流行，进而在全世界得到推广，也是我国目前公共基础设施建设领域普遍采用的投融资方式，为人们所熟知。经过三十余年的发展，该模式也衍生变换出了多种具体方式，如BOOT、BOOST、BT 等，其中BT 模式在我国也是采用较广泛的方式之一。还有一种国际上常用的非融资作业外包方式TOT 模式，是由政府部门将建设完成的公共项目有偿转让给私营部门经营一定期限，投资人收回投资并得到合理回报，期满后将项目归还，这种非融资性质方式在我国并不常见。随着国际投融资方式的不断创新，多种融资模式频频出现，如PFI（Private Finance Initiative）私人融资发起、AB

（Asset-BackedSecuritization）资产支持证券化等。PPP 模式兴起于20 世纪90 年代初的英国，成功应用在道路、医院、学校等公益和非公益公共基础设施建设

2林双林,王振中,尹尊声.民营经济与中国发展[M].北京大学出版社.2006(2):142-153

领域，多家机构共同参与，在公用事业建设和公共服务模式提供上取得明显进展和成效。其后在欧洲、澳大利亚和美洲等国家得到广泛应用，取得了显著的公共效应，其经验受到各国的关注，诞生出一批有影响的PPP 模式项目，如伦敦地铁、法兰西体育场、墨尔本皇家儿童医院等。从国际上PPP 模式发展观察，参与投融资合作的市场主体不单局限于私营部门，还包括国际国内金融机构、国有企业、混合制企业等。因此，PPP 模式投资人呈现多元化发展趋势，发挥了公共资金的“点燃”作用，充分引导社会资金参与到不仅仅公共产品供给，而是带动更多市场资金进入到公共政策支持的新兴或转型产业发展，增加就业岗位，实现政府、社会、市场三方的金融、资本、产权、劳动力、技术等各种生产要素的协同多赢。

（二）、国外公私合营的发展状况

1、PPP的领头羊——英国

对PPP 模式应用最为成熟和规范的国家是英国。在英国PPP 模式大体可划分为两个发展阶段：过度私有化阶段和PPP 的发展新阶段。

（1）、过度私有化阶段。政府与社会资本的合作并不是一个新鲜事物，早在17 世纪末到19 世纪末，私人资本就已经普遍参与公共投资。第二次世界大战之后，各国政府开始鼓励私人投资公共基础设施，PPP 项目得以快速发展。20 世纪80 年代，在英国撒切尔夫人执政后，为了提高公共事业的效率和解决政府的财政需求，开始对市政公用事业进行民营化改革。从邮政到铁路，从电力到自来水，从电信到燃气，对这些关系国计民生的市政公用事业都进行了彻底的民营化改革。英国的民营化改革是与放松规制相伴而生的，先后将电气公司，自来水公司、煤气公司部分或全部出售。自从1979以来，英国对大量原有政府掌握的基础设施进行了大规模的民营化。同时，世界银行等国际组织也积极倡导私有化，甚至鼓励将基础设施建设完全交由市场运作。民营化后的市政公用事业的企业效率有了不同程度的提高。英国主要市政公用事业的企业生产效率由民营化前的1.63%提高到民营化后的5.73%，生产效率明显增长3。但虽然，私有化进程在提高公共服务方

3林加奇.理顺政府与市场的关系重在政企分开实践思考[J].理论导报.2014(7):3-8

面发挥了一定的作用，但随着时间的推移，也暴露了诸多弊端，如过度追求利润，经常导致公共产品的价格偏高，难以保证公益性。政府公共部门的退出并没有带来基础设施的大发展，反而造成了基础设施供给不足，社会公共利益受到损害。在这样的背景下，世界银行业认识到过度私有化带来的弊病，开始对基础设施市场化模式进行反思。而英国、美国等国家也一直存在着对PPP 的批评和质疑之声，促使英国政府调整其‘PPP’政策。

(2)、PPP 的发展新阶段。2012 年年底，英国财政部正式公布“关于公私伙伴关系新模式”政策文件和“私人融资( 2) 标准化合同指引”，标志着PPP 模式进入到一个全新的发展阶段。英国的PF2 更强调PPP 项目的透明、规范、共赢和高效，有很多创新之处。比如，在融资结构方面强调多元化，政府部门要参与投资入股但是不能控股，社会资本包括私人参与者自身的资本金和市场上的长期债权投资资金; 在项目的回报上强调透明和公开，要求提高投资人资本金回报和长期项目债务的透明度，每年公布政府持有股权的项目详细的年报及财务报告;PF2 阶段更加注重成本节约和服务质量的提升，要求降低PPP 项目的采购时间及成本，提高服务的灵活性，以更好地使项目实现物有所值( Value for Money) 。

经过这两个阶段的发展，英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到价格与质量的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成（常规招标项目按期完成的只有30%）；其余20%未按期完成的，拖延时间最长的爷们有超过4个月的。同时，80%的工程投资均在预算之内（一般传统招标方式只能达到25%）；其余20%超过预算的是因为政府提出调整方案4。因此，PPP模式出现后，受到英国政府部门和私营企业的热烈欢迎，并由此在世界许多地方得到广泛应用。

2、日本的PPP模式

据有关资料显示，日本PPP有以下三个特点: (1) 日本私营部门在PPP 项目

的早期阶段较少参与设计和规划; ( 2) 由日本政府方承担的风险较多; ( 3) 日本主要是政府与企业合作，较少涉及政府与当地居民、非营利组织等不同群体合

4高鹏程.PPP 模式:背景、问题及推广途径[J].地方财政研究.2014(9):16-17

作。5值得一提的是，日本有专门的PPP 人才培养和资格认证机构。日本的东洋大学于2006 年在经济学研究系开设公私合作专业，培养PPP 专业硕士。课程主要包括“城市管理”课程、“PPP 商务”课程和“世界PPP”课程。2008 年，日本东洋大学设立PPP 研究中心，在公私合作专业毕业的毕业生中，对有志于及有能力通过PPP研究解决经济社会具体问题并有所贡献的学生授予PPP研究中心“研究伙伴( research partner) 资格”。该资格是目前日本关于PPP 的唯一资格认证。这些都为日本PPP 事业的发展提供了人才支撑。日本对PPP人才的重视值得我们借鉴。

3. 菲律宾PPP 的发展情况。

菲律宾开展PPP 项目的时间较长，也建立了良好的法制框架。菲律宾法令第6957 号( BOT 法) 规定了PPP基础设施项目的指导原则并扩展至其他领域。1994 年，菲律宾修订该法后，国内涌现出各种PPP 模式。随后1998 年菲律宾对采购要求进行了修订并引入竞争性招标流程。在机构设置方面，菲律宾政府也做得比较有代表性。菲律宾政府先是重组了“建设—运营—转让( BOT) 中心”，后又将其更名为“公私合作伙伴关系中心( PPP 中心) ”。该中心主要任务是监督和协调PPP 项目并保障PPP 项目流畅运行。目前，据菲律宾《每日问询者报》4月22日报道，菲财政部副部长Beltran于21日在马尼拉召开的2015亚洲金融峰会上表示，本届政府推出的公私伙伴合作项目（PPP）将使下届政府受益，继续推动菲经济增长。由于菲律宾基础设施不足，机场、高速公路、能源等PPP项目带动的投资将继续支撑经济持续增长。本届政府已经完成了9个PPP项目招标，在去年6.1%的经济增速中，有2个百分点是由PPP项目贡献的；在明年任期结束前，还将发出25个PPP项目。Beltran表示，希望下届政府能够继续执行剩余的50多个PPP项目，完善PPP项目的相关运营机制，推动菲经济更加快速增长。

国际组织对菲律宾开展PPP 项目的支持也比较多。近期，亚行以技术援助的形式支持菲政府设立“项目开发和监测基金( PDMF) ”。该基金属于资金周转池，旨在为可行的、准备充分的PPP 基础设施项目建立稳健的融资管道。菲财政部是

5窦峰,王志超.尼日利亚基建领域应用初探[J].PPP模式.2014(19):21-22

PDMF 委员会的重要成员，该基金委员会负责发放和管理PDMF，尤其是审核该基金的使用申请。它还负责制定、规定和建议为发展PPP 项目而使用PDMF 资金的政策、程序和指南，以及该基金所支付的成本费用的回收。PDMF 可向政府实施部门提供资助，并提供投资前的项目事前可行性研究、可行性研究、融资模式的选择、PPP 方案和项目架构的制定、招标期间和合同文件编制期间提供的业务咨询服务等活动资金。

（三）国内公私合营的发展状况

随着4月21日召开的国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营

管理办法》。分析人士指出，这一管理办法的通过将给民间投资带来更广阔的空间，用制度创新激发民间投资活力。这不仅有助于减轻政府财政压力，缓解经济

增速逐渐下滑的中国经济压力，而且将会创造历史上民间资本调动的最大活力。

从特许经营的具体领域来看，会议指出，将在能源、交通、水利、环保、市政这

五大基础设施和公用事业领域开展特许经营。境内外法人或其他组织均可通过公

开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得

可观收益。

（四）、我国现行制度下公私合营的合理性与必然性

依据如今国际化PPP模式的发展趋势及其对我国的影响，我们也必须与时俱进，认真分析当前情况下公私合营发展的状况。

1、公私合营存在的合理性。首先，公私合作制模式本身就具备了诸多优势，这也是它存在的重要原因之一。

●公共部门可以有效吸收私人部门在管理、运营、技术上的优势来提高自身

公共服务上午效率和质量；

●公共部门可以不用付出大量的社会资本而使用私人部门复杂的专利技术；

●由规模效应导致的在效率成本上提供的公共品或服务；

●公共部门在公共基础设施项目建设和管理上可以学习到私人部门组织高效

率的管理经验；

●公共部门可以在保留适当行政监督权利的基础上促使私人部门提供高质量的公共品或服务；

●公共部门在公共基础设施项目建设和运营过程中向私人部门转移一定的融资和运营管理等风险。6

其次，基础设施具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点，决定了它不同于一般的产品或服务，不可能实现完全意义上的产业化，因此，“民有民营”的模式很难取得成功。我国在基建项目建设初期采取的“国有国营”的建设和运营模式证明，在城市政府经济基础薄弱的现实条件下，这一模式存在着政府财务负担重、难以保证建设资金和补贴资金的到位、运营效率低下等问题。为了拓展资金来源，，采取公私合营的模式也就成了必然之选。尤其对于基础设施项目而言，公私合作制的模式引入显现出了以下优势:

●实现资金的最佳价值。公私合作制可以实现财政资金的最佳价值，具体可以体现在以下几个方面:一是通过社会投资人的竞争性选择来加强垄断领域的竞争，为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励；二是利用社会投资人的专业资源和创新能力，提供质量更高、更有效率、更有创造性的服务，带来更富创新性的收入来源的机会；三是将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会投资人；四是促使政府投资方和社会投资人对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑，以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。

●弥补政府财政资金不足。基础设施项目投资大、周期长，政府没有能力提供充足的资金。为解决公共需求与资金之间的矛盾，政府需在部分工程建设上引入多元化社会投资，以加快基础设施项目建设满足公共需求。公私合作制下社会投资人的投资和融资，缓解了政府在建设期投入资金的巨大压力。

●提升基础设施服务的水平。在公私合作制框架下，为保持持续提供公共服务，实现投资的最大收益，同时提高自身商誉，社会投资人必须具有满足用户需求、提升其服务水平的内在动力。同时，社会投资人具有的商业头脑和管理经验、专有技术和专业人员、类似项目的经历和经验，为服务水平的提升提供了客观支

6贾康.发挥PPP 模式在改革创新中的正面效应[J].地方财政研究.2014(20):3-8

持。7

降低项目建设运营的成本。对于社会投资人而言，降低成本以获得更大利润，激励社会投资人通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵活的采购与缔约方式，降低一般管理费用，以提高效率和降低成本。

2、公私合营在我国存在的必然性。

（1）、财税改革的客观要求。财税改革是全面深化改革的重要内容，是建立现代财政制度的基础和前提。财税改革的基本任务有预算制度改革、税收制度改革和财政体制改革，以服务民生，推进基本公共服务均等化为最终目的。寓效率于公平是改革固有之义，通过财税改革来推动公共基础设施建设领域投融资方式的改革，引导各方公平参与。财税改革和经济转型的内化效应，促使政府在改变公共设施投资行为规则、转变经济发展方式上产生积极动力。PPP、政府向市场购买服务已成为今后财税改革推进的重要措施，借用市场这个平台，摒弃传统方式，政府通过契约与私营资本形成合作伙伴关系，发挥各自在市场主导作用。

（2）、市场配置作用的内在要求。市场经济条件下，市场对所有生产要素的资源配置居主体地位，供给与需求通过市场调节机制形成平衡与再平衡。要使市场在资源配置中起决定性作用，就须明确资本在市场经济中的重要地位和作用，深层次优化资本市场配置，实质性地提高投资效率和资金效益。公共设施不应过多地由政府投资直接配置，而应发挥市场配置作用。在遵循市场规律前提下更好地发挥政府作用，促进市场配置资源机制的不断完善，形成PPP 模式的市场规则。PPP 将私营资本合理引入公共领域，不仅投资基础设施建设，还可参与到需求改善性的建设，如医疗、教育、养老等民生消费领域，建立起稳定的可持续性的民生消费后续增长投入机制。

（3）、城镇化建设的迫切需要。PPP 模式推广应用对我国新型城镇化建设进程具有重要的意义，新型城镇化规划设定了常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右的目标，短期将提高对大城市以及二三线城市的交通、教育、医疗等公共设施投资，包括智慧城市的信息化构建，长期将保持稳定增幅

7刘绍英，张述凯.国家所有制下‘政企分开’问题的思考[J].经济研究刊.2010(19):89-90

增速，促进对公共设施的维护和运营的投入，提供城市各群体平等共享的公共服务，实现基本公共服务均等化。此外，城市棚户区和危旧房改造的持续推进，更多地依赖于民间资本和私人投资。例如，江西省今年主要让民间资本成为主角，通过创新推行PPP模式吸引民间资本投资公共服务、资源环境、生态环保、基础设施等领域；湖北省也在紧锣密鼓地筹备一批PPP示范项目，争取在2016全面展开；河北省也提出了PPP的发展目标，在全省基础设施、项目合作、公共服务领域开展政府和社会资本合作示范试点。8

（4）、政府债务化解的必然需求。近年来政府性债务规模不断增加，据审计署2013 年第32 号公告全国政府性债务审计结果显示，截止到2013 年6 月底，全国各级政府债务达到20 亿元，政府或有债务近10亿元，政府性债务总体规模突破30 亿元。为防范政府债务风险，达到总体可控，有效扼制政府债务的快速增长，促进政府债务的良性循环，适时推广应用PPP 模式，对关乎民生的公共基础设施建设领域创新投融资方式，将有效降低地方政府性债务增长幅度和规模，对防范和化解地方政府性债务，减轻地方政府偿债压力，建立健康有序的融资机制起到积极的促进作用。

3、典型案例证明——国家体育场“鸟巢”的项目联合体招标

国家体育馆“鸟巢”的成功修建可以说是公私合作制模式在我国存在的合理性与必然性的最好证明，它的成功修建与运营以及由此带给社会的巨大效益可以给今后政府与社会投资人做一个标杆。下面我们来看看这座令人瞩目的奥运会标志性建筑是如何在PPP模式下孕育产生的。

2008奥运会的主会场——国家体育馆“鸟巢”，由国家体育馆有限公司负责鸟巢的投融资和建设工作，北京中信联合体体育场联合运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育馆赛后运营维护工作。“鸟巢”位于北京奥林匹克公园中心区南部，建设工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席越11000个，项目于2003年12月24日开工，竣工时间为2008年6月28日。国家体育场“鸟巢”项目法人合作方招标的中标人是中国中信

8肖光睿.PPP 热潮的冷思考[J].中国经济周刊.2014(12):23-25

集团的联合体，成员包括:中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团网其中，作为牵头方的中信集团的出资比例是65%，北京成建集团约占30%，美国金州控股集团占5%；项目管理顾问是法国万喜大型建筑工程公司、法国布衣格建筑公司，项目运营战略合作伙伴是法国的法兰西体育场公司，设计顾问则是澳大利亚

H.O.KSports+Ventue+Event公司。9

资本数额(万元)股东联合体股份比例项目公司股份比

例（%）

北京市国资委65% 27.3% 85695 北京城建30% 12.6% 39551

美国金州5% 2.1% 6592 总计100% 100% 313900

表1 “鸟巢”项目出资比例

“鸟巢”项目招标时，中信集团就有意拿下这个项目。不仅仅因为“鸟巢”是2008年北京奥运会的标志性建筑拿下她，能提升中信集团的企业形象；其后续的经营有可能能够有可预期的、稳定的现金流，已收回建设方的投资。但是对于“鸟巢”这样一个国家级的体育场，建成之后的经营很难带来稳定的现金流，因而盈利前景不看好。在这种背景之下，北京市政府特地采取了“PPP”模式:政府首先对投资项目进行公开招标，然后与中标企业共同投资建设，并且交由企业方经营，最后双方依照协议分配项目收益。一定年限之后，项目产权移交给政府。这种模式，企业不必承担项目的全部投资。北京市政府做出的承诺是，“承担超过该项目超过51%的投资”。按照招标的要求，需要投标方联合几家企业组建“联合体”参与投标。在联合两家企业组建“联合体”(取名“中信集团联合体”的过程中），中信集团可谓煞费苦心，其融资情况如图所示。北京市政府进一步签署协议的过程中，中信集团说服了北京市政府将出资比例提升到58%(20亿元)。这样

9郭鹰.民间资本参与公私合作伙伴关系的路径与策略[M].2010(8):234-245

中信集团联合体只需承担约15亿元的项目建设投资(占比42%)就得到了“鸟

巢”30年的特许经营权。

图1 国家体育场投融资结构示意图

国家体育场“鸟巢”项目按招标文件之设计投资总额为325亿元，按优化建筑方案增加了国家体育场的面积8.4万平方米，相应增加投资2.5亿元项目投资35亿元。10北京市政府采用公私合作制的融资模式解决资金筹措问题，说明了全球化背景下业主发包的项目越来越趋向大型化和复杂化，作为发包方的业主，对承包商的能力要求也越来越高，除了基本的价值组合能力外，还有承包商的融资能力，

10郭鹰.民间资本参与公私合作伙伴关系的路径与策略[M].2010(8):245-246

即带资承包能力，长期规划能力等。其实，在中信集团与北京市政府的公私合作模式过程中也可以看出，这其实就是一场博弈。北京市政府要考虑社会效益和工程效率需要从众多的投标公司中筛选出确实有能力担任此重任的而又有责任心的公司，中信集团不仅要拿出最优秀的技术和方案与其他竞争者角逐还要考虑其本身的盈利大小，以及与其他合作者之间的利益均衡，另外还要考虑长期发展中的风险、利益变动等情况。所以说这是一场博弈，各取所需又要达到均衡，政府部门与私营企业之间要博弈，企业与企业之间也要博弈，也正是这样的博弈，PPP 模式才显现出了它的巨大优势。政府与企业之间的相互取长补短也造就了PPP 模式在中国长期发展下去的可能性。国家体育场项目法人招标各评标因素及权重，说明企业之间竞争极其效率的高低。

三、PPP 模式所面临的问题

PPP 模式有其发展的理由，但在发展过程中却也面临着诸多问题，这些问题使得PPP 的发展在中国几经沉浮之后，表面繁荣之下，颇多细节需冷静思考。

(一)、顶层设计下的PPP

任何一项社会活动，没有包括法律、机构、政策、工具等在内的顶层设计的

10%

15%

20%

25%

5%5%

5%15%图2 国家体育场项目法人招标各评标因素及权重

估算）

保护，是不可能持久发展的。目前直接可用于PPP 项目的法律法规，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层级的PPP法律，且部分现行法律法规并不适用PPP 项目。如招投标法的相关规定仅针对工程及工程相关的货物与服务的采购和招标，并不涉及融资及长期运营管理等采购内容，但PPP 项目由于涉及长达几十年的权利义务安排，需要关注长期风险的分配；再如，PPP项目通常在评选出最具竞争力的候选投资人名单后，可以依优先顺序进行竞争性谈判，但这与现行招投标法律中的“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”的规定有本质冲突。实际操作中，一些地方不得不采用“招商”或“招募”的提法而避谈“招标”来规避违规风险。PPP相关立法工作今年已经提速，由国家发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》，已进行了意见征集和多轮修改，但在法律属性和定位等关键问题上，依然存在分歧。特许经营只是PPP 的一种形式，两者并不能完全画等号，如此命名而无明确内涵解读的话，日后必然导致应用边界的模糊。而该法究竟属于民商法律关系还是行政法律关系，将决定PPP 项目中政府的角色和合作双方的地位。PPP 立法除了解决与现行法律法规的衔接问题，更为复杂的是，由于涉及项目的审批管理流程，将影响相关部门的职责划分和权力再分配。11当然，寄希望于一部法律能够解决所有问题并不现实，但目前需要这样一部基础性法律，并由此建立和完善多层次相互衔接的适用于PPP 的法律法规体系。千呼万唤的PPP 立法最终是否能如各方期待，还需拭目以待。

（二）、契约中的PPP

诚信，一直以来是的传统美德，当今社会，尤其是依法治国风气下，契约似乎成了诚信的代名词。然而，政府与企业之间的契约精神似乎面临着一些挑战。政府主动向社会资本并非首次示好，国务院在2010 年和2012 年就曾先后出台“新36 条”（《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》）和实施细则，但由于各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在，社会反响并不明显。一位学者在主

11徐剑锋.PPP 项目，政府采购不应‘缺位’[J].中国政府采购.2011(22):32-35