新中国农村土地制度演变及启示知识分享
新中国农村土地制度演变及启示
新中国农村土地制度演变及启示
摘要毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。研究我国土地制度，尤其是新中国农村土地制度的变革历程及其影响，能为我国制定有关土地的方针政策提供借鉴和参考，具有重大意义。
关键词土地制度改革农村
一、土地制度与土地制度改革
1、土地制度
土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。
土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。
在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。
本文所指的是广义的土地制度，但主要探讨的是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。
2、土地制度改革
土地制度改革，顾名思义，就是为了适应生产力的发展要求，推动经济社会的发展，而对土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度等进行的一系列变革。
二、建国以来农村土地制度的演变
为了对土地制度进行完善和补充，60年来中国发布了一系列规范土地管理和深化土地制度改革的政策、法规，有效推动着土地制度的变迁。按土地政策调整主题的不同，可分为三个阶段，每一阶段表现出不同的目标追求和制度绩效。
1、第一阶段：1949～1953年，农民土地所有制阶段
1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，指导全国开展土地改革。这是本阶段的标志性法规，主要内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制。1953年初，全国基本上完成了土地改革、生产资料和劳动者的直接结合，废除了封建土地所有制，大大地促进了农村经济的恢复和发展。
但是，基于农民个体生产经营的现状和国家经济发展的需要，政府认为必须提倡将农民"组织起来"，发展农民互助合作，引导农民走上共向富裕的道路，改变农业的落后面貌。同时也强调，在农村开展互助合作运动，不能挫伤农民个体经营的积极性。
2、第二阶段：1953～1978年，合作和集体经营阶段
1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营，并有较多数量的初级农业生产合作社成立，同年末，中央强调初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节。
于是揭开了农村第二次农村土地改革的序幕。本阶段土地政策的演变又可划分为三个时期。
（1）1953～1956年，初级社阶段
这期间因为考虑到农民的土地私有观念，中央没有过早地取消土地报酬，而是允许社员留有少量的自留地。1956年3月通过的《农业生产合作社示范章程》，标志着全国基本实现了初级合作化，农民将土地等主要生产资料作股入社，由合作社实行统一经营。因此经营权已离开农民家庭，与农户初步分离，即所有权与经营权分离。
后期，毛泽东对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则做了系统的论述，1955年7月」把党内在合作化速度问题上的不同意见，作为右倾
机会主义来批判③，「《中共中央关于农业合作化问题的决议》，1955 年10月」使合作化的发展速度越来越快，偏离了健康发展的轨道。
（2）1956～1958年，高级社阶段
农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施，被一起转为合作社集体所有；土地报酬④「《高级农业生产合作社示范章程》，1956年6月」也被取消。至此，农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。
1958年，为扩大规模经营，中央实行"小社并大社"，进而又推行"政社合一"的人民公社制。「《关于农村建立人民公社的决议》，1958年8月」并社过程中，自留地、零星果树等都逐步"自然地变为公有".一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合作社，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。
（3）1959～1978年，人民公社阶段
在从1959年开始的人民公社阶段，中国农村开始实行"三级所有，队为基础"的体制，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度⑥。「中共中央《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，1959年2月」紧接着中央要求各地彻底纠正"一平二调"的"共产风"以及"浮夸风"等不良风气，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。1962年，中央农村土地政策针对农用地作了进一步的规定和明确：生产队范围的土地都归生产队所有，……定下来后，长期不变。1962年9月」1963年中央又对社员宅基地进行了规定，社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，但宅基地的所有权仍归生产队所有。
3、第三阶段：1978年～现在，家庭承包经营阶段
"文化大革命"结束后，中国经济开始发生转变。特别是党的十一届三中全会以后，改革开放开始成为中国经济发展的主旋律。经济改革始于农村，核心就是土地政策。以人民公社"三级所有，队为基础"的经营制度全面解体，新的以"包产到户、包干到户"为标志的家庭经营体制确立。20多年以来，中国的农村土地政策发生了历史性的变迁，变迁主要围绕家庭联产承包责任制展开。
（1）1978～1983年，人民公社制度结束和家庭联产承包责任制确立的过渡时期
"文革"结束后，首先就是要稳定土地政策。1978年，中央强调继续和维持1959年以来"三级所有"的体制；同时指出，社员自留地是社会主义经济的
必要补充部分；经营方式上肯定了"包工到作业组，联系产量计算劳动报酬"的责任制；但仍规定"不许包产到户，不许分田单干"。1978年12月」1979年政策开始放宽，初步肯定了"包产到户"的办法，允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户可以包产到户，但仍"不许分田单干"。
1980年春，关于"包产到户"的问题争议比较激烈。"农村政策放宽以后，一些适应搞包产到户的地方，搞了包产到户效果很好，变化很快"，邓小平同志的正式表态统一了人们的认识，有力地将刚刚兴起的农村土地改革政策向前推进，同年9月，中央文件对联产承包责任制作了肯定。
此后，以"包产到户、包干到户"的形式为主的各种生产责任制如燎原之势，迅速推开，到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8％，其中"包产到户"、"包干到户"的占到50％。
1982年元月，中央以一号文件的形式第一次明确了"包产到户"的社会主义性质，突破了传统的"三级所有、队为基础"的体制框框，指出"目前实行的各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制。"还特别指出，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，是社会主义农业经济的组成部分。进一步消除了人们的思想疑虑，促进了"包产到户"的迅速发展。同年12月，修正后的《宪法》明确规定："城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。"同时规定恢复原来的乡、镇、村体制。这标志着实行了20多年的人民公社开始解体。
1983年的中央一号文件从理论上说明了家庭联产承包责任制"是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展"，并对家庭承包责任制给与了高度的评价：克服了管理过分集中和平均主义的弊病，继承了合作化的积极成果，坚持了土地等生产资料的公有制和某些统一经营的职能；这种分散经营与统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可以适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化的要求。
（2）1984～1991年，稳定和发展时期
中央又连续发出3个"一号文件"，开始关注农村、农业的具体发展问题，农村经济体制改革向纵深发展。家庭联产承包责任制得到稳定，改革全面转入农业产业结构调整和农产品、农业生产资料流通领域，并进行了土地流转的探索和实践。连续5年的中央"一号文件"都是关于农村政策的，在中国农村改革史上成为专用名词——"五个一号文件".
1984年，中央文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上。是年中国粮食产量达到历史性的高峰，标志着家庭联产承包经营制度这一重大改革政策的成功，但也伴随着出现了第一次全国性的"卖粮难"的现象，家庭联产承包经营制度在思想上和实践中出现了波折和动摇。
针对这一现象，中央一方面提出调整农业产业结构，发展多种经营，并取消30年来农副产品统购派购的制度，将农业税由实物税改为现金税；另一方面明确规定，以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。""这种双层经营体制，在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性和旺盛的生命力。是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。"针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，中央强调要进一步摆正农业在国民经济中的地位。1987年在农村改革面临进退两难选择的时候，中央决定建立农村改革试验区，土地制度是主要的试验项目。
1988年4月，第七届全国人大常委会对1982年的《宪法》修正案规定："任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。"这一宪法修正，为土地转包从理论走进实践奠定了法律依据，进一步发展了这一阶段土地政策的内涵。
（3）1992～1999年，稳定和深化时期
1992年，邓小平南巡讲话和党的十四大的召开，极大地解放了人们的思想，农村经济发展又进入了一个新高潮。伴随着中国开始社会主义市场经济的探索，传统的农村经济也开始向现代市场经济转变。邓小平南巡讲话对农村土地政策进一步指出："即使没有新的主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。"稳定和深化家庭承包经营制度成为这一时期农村土地政策的主题。
中央指出，要使家庭承包经营为主的责任制长期稳定，并不断深化，必须将其纳入法制的轨道；依法管理农村承包合同，这是稳定和完善家庭联产承包经营制度的重要保证。八届全国人大再次对《宪法》进行修正，将"家庭承包经营"明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包经营制度的争论。党中央和国务院进而规定"在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变"，进一步稳定和完善土地承包政策。为了切实稳定家庭联产承包经营制度，中央提出了相应的对策和要求，指出"
要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善"，并对合同严肃性、土地承包期、经营权流转、农民负担和权益等方面做出了规定。
在第-轮土地承包即将到期之前，中央再一次宣布，土地承包期再延长30年不变，提出"大稳定、小调整"；及时向农户颁发土地承包经营权证书；整顿"两田制"，严格控制和管理"机动地"，规定所占耕地总面积的比例一般不超过5％；并对土地使用权的流转制度做出了具体规定。1997年9月，中国共产党十五次全国代表大会报告中对"三农"问题的阐述，为农村土地政策的发展指明了方向。
1998年，"土地承包经营期限为30年"的土地政策上升为法律，稳定承包关系具有了法律的保障。同年10月，中国共产党第十五届三中全会决定＂长期稳定农村基本政策"，第三次提出坚定不移地贯彻"土地承包期再延长30年"的政策，土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让；同时也指出，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。1999年，延长土地承包期的工作已进入收尾阶段，中央对土地延包工作做了进-步的规定，第四次提出承包期延长30年，并且要求承包合同书和土地承包经营权证"一证一书"全部签发到户，实行规范管理，确保农村土地承包关系长期稳定。
(4)2000～现在，完善和法制化时期
2000年，中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。此后，农村土地政策的法制化建设进入了快车道。进入新世纪，国家土地管理制度日益强化，各种必要法律法规逐步制订与完善。建立"世界上最严格的土地管理和耕地保护制度"成为中国政府追求的目标。
2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》公布，明确规定了农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，标志着从法律上规定了未来一段时期内农村土地产权政策的基本走向。随之，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2004年）、《中华人民共和国农业技术推广法》（2004年）、《中华人民共和国农业法》（2004年）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年）等一系列相关法律法规公布实施。
2004年～2007年，中央再一次连续四年以"一号文件"的形式发布了有关"三农"问题政策的意见。其中，有关土地相关政策方面的规定指出，加快土地征用制度改革，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划；严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，提供社会保障；积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。
2005年以来，中央加大力度调整国民收入分配格局，扎实推进社会主义新农村建设，将农田水利设施建设作为农村基础设施建设的重要内容，建设标准农田；坚决落实最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，保护农民的土地承包经营权；加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地强化，土地管理制度得到了空前的强化。
三、结论及启示
1、对新中国农村土地制度演变的总结
（1）土地制度改革经过了从强制性变迁到诱致性变迁的过程
我国前期土地制度的变迁实质上是政府的一手推动的，而采取的模式是强制性制度创新方式+激进式的组织模式，即激进式强制性制度变迁的组合模式。这种制度模式使农民处于被动的角色，它不仅破坏了解放后刚刚建立的土地私有制，使农民的预期遭到挫折。家庭承包经营制首先是亿万农民自己的发明创造，在政策上从不许包产到户，到对包产到户网开一面；从允许局部地区试验，到允许全面推开，再到把家庭承包经营责任制作为农村经济的一项基本制度加以肯定，充分说明了这种模式是需求诱致性制度创新方式+渐进方式的组合模式，即渐进式需求诱致性制度变迁组合模式。
（2）土地制度变迁必须遵循生产关系一定要适应生产力发展的规律
我国20世纪50年代初的土地改革，无地或少地的农民都分到了相应的耕地，当时称作“土地还家”，即将土地产权从地主的手中夺回归还农民，实现人类“耕者有其田”的基本理念，因而较好的遵循了社会经济发展的客观规律，满足了亿万农民占用土地的强烈愿望，极大地调动了农民进行农业生产活动的积极性，有力地促进了我国农业的发展。农业合作化后期到人民公社化的时期，由于忽视当时落后的生产力水平，认为公有化的程度越高越能够促进生产力的发展，盲目实行穷过渡与“大跃进”，从而违背了社会发展客观规律，致使这一时期成为农业发展的缓慢时期。十一届三中全会以来推行的家庭联产承包责任
制，理顺了集体与农户双层经营关系，调动了集体统一经营与农户分散经营两个积极性，从而有力地促进我国农业的发展。从建国以来农地制度变迁的历史可以发现；土地制度改革必须从我国的实际出发，按照生产力发展的客观要求来决定完善生产关系，改革不相适应的土地制度。
（3）确立土地制度要增强农民对土地的稳定感和权属感，克服农民对土地经营的短期行为
从建国以来的农村土地改革看，土地改革由于实行农民土地所有，使农民真正成为土地的主人，从而提高了农民经营土地的积极性；合作化和人民公社由于土地归集体所有、集体经营，农民对土地的权属感消失，结果造成农民对土地的消极性经营；而家庭联产承包责任制将土地使用权赋予农民，激发了农民对土地投入和生产的积极性。但在实际操作过程中，土地调整变动时有发生，因而导致了农民对土地经营的短期性行为甚至是掠夺式经营。历史的经验告诉我们：增加农民对土地的权属感和稳定感，推动农民对土地有计划长期投入，这是土地制度创新的一项重要原则。
2、对新中国农村土地制度变革的启示和展望
（1）将“尊重农民选择”作为土地制度确立的基本原则
土地制度变迁的历程明确表明，改革与广大农民的利益息息相关,农民因之具有的勇气和活力，能够焕发出无穷无尽的智慧。为此，土地制度要始终尊重农民的选择去发展我国农村的生产力。20世纪初进行的土地革命和合作化初期活动，都是因为尊重了农民的选择，从而建立了农民土地所有制和后期的互助组织与初级合作社。而高级合作社和人民公社化时期，恰恰是国家为农民已作主选择了集体所有、集体经营的产权制度，农民之不过是一个“劳动力”而已，从而严重挫伤了广大农民的积极性。1978年以来农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权与经营权相分离，就是党领导下我国农民的伟大创造。十一届三中全会以后，党中央、国务院充分尊重农民这一创造，并认真总结推广，很快就在全国得以普遍推行，获得了巨大成功。进入90年代以来，“三农”问题日渐突出，这就要求我们在土地制度改革中的进一步明晰、理顺不同权利的权益关系，保护农民的利益，充分调动各方面的积极性。
（2）将“农村土地承包经营权流转”作为今后农村土地制度改革的方向改革开放以来，家庭承包经营体制虽然取得了令人瞩目的制度绩效，但这种以均田为特征的承包制度也不可避免地带来农地经营的细碎化，从而影响了农业生产效率的提高，阻碍了农业科技的广泛应用，也难以有效地保障和控制
农产品的质量安全。因此，在坚持以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制下，明确农民对承包经营农地使用权的独立性、利益性和转移性，允许农民在遵守有关法规政策规定下流转，对推进农业结构的战略性调整、发展效益农业，具有十分重要的积极意义。
①规范土地制度，明晰产权边界
明晰产权边界本身就是对农地资源的一种配置，能减少土地资源的浪费，提高土地经济效益。近期主要是要明确土地所有权主体的权利和义务；明确国家对土地管理和集体所有权的相互关系；明确使用权主体的权利和义务；明确国家、集体和农民的利益分配关系，切实减轻农民负担，调动农民生产积极性。
②加强农业立法工作
做到“依法治农”，为农村土地制度改革提供有效的稳固的法制保障，对于农村土地的所有权和使用权、处分权、收益权都必须通过立法予以规范，这样将有力地保护农户的合法权益，使农民对未来有明确的预期，加大对农地的投入，增加农地经济效益。
③建立健全土地流转机制
在不改变家庭承包经营的基础地位的前提下，根据多数农民的要求，本着等值等量、有利于生产的原则，调整零散地块，使每个农户的承包地块相对集中；在人地矛盾较为突出的地方，根据协商一致、有偿互利的原则解决人地矛盾；在普遍实行有偿承包的基础上，根据自愿、有偿的原则，制定相应的政策，引导有其他就业门路的农户放弃承包耕地；在集体组织内部建立内部转包、转让的初级土地流转制度；在一定程度上削弱了土地小规模经营的负面影
响，普遍建立土地使用权的登记制度，为发育土地使用权交易市场打下基础，推进农地市场化进程。
④建立健全农村社会保障体制
农民外出务工，也不愿放弃家里的田地，原因就在于农民把土地当作是他的保险金。我国向来倾向于以农补工，现在应该到了工业返哺农业的时候了。国家应该有步骤、有重点地将在城市已经实行的社会保障制度推广到农村去。绝大多数农民的生活水平远远低于城市的生活标准，社会保障体系最初推进的时候，应本着循序渐进的方式进行，最初的社保标准可能比城市的标准要低，但此标准应该满足农民在农村维持生活所需。这将从根本上改变目前农村田地紧缺与弃耕并存的矛盾。
主要参考文献
1、期刊文章[J]：李岳云、冯继康：《新中国农地政策的历史嬗变及逻辑启示》，《南京农业大学学报》2004年第1期。
2、期刊文章[J]：李芳伟：《我国历代土地制度初探》，《农业经济问题》1990年第1期。
3、期刊文章[J]：毕宝德：《我国农村土地制度的现状分析与改革构想》，《经济理论与经济管理》1990年第6期。
4、期刊文章[J]：秦晖中：《中国农村土地制度与农民权利保障》，《探索与争鸣》2002年第7期。
5、期刊文章[J]：盖国强：《农村土地使用权流转研究──以山东省为例》，《中国软科学》2001年第5期。
6、期刊文章[J]：刘守英：《土地制度与农民权利》，《中国土地科学》2000年第3期。