区域府际契约执行中地方政府的决策偏好分析?
区域府际契约执行中地方政府的决策偏好分析
作者：杨爱平黄泰文
来源：《天津行政学院学报》2014年第04期
摘要：在区域契约行政中，府际契约的实际执行比府际契约的签订更为重要。地方政府作为府际契约的重要执行主体，其不同的决策偏好将直接影响到府际契约的执行绩效。根据府际合作的收益大小和实现收益的难易程度，府际契约执行中地方政府的决策偏好可细分为积极响应型、随波逐流型、好强恶弱型和被动迎合型四种类型。对珠三角地方政府在府际合作与府际契约执行中的各种决策偏好的案例分析表明：近年来珠三角一体化中契约行政的实际效果远未达到当初设定的目标，为此应设立府际契约执行的绩效评估机制和追踪落实机制。
关键词：区域一体化；地方政府；决策偏好；府际契约；契约执行
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0032-08
一、问题的提出与研究综述
契约行政是近年来我国区域政府间合作的一种主导模式①。各级地方政府间或政府部门间为推进区域合作，纷纷通过签订“规划纲要”、“合作框架协议”、“合作宣言”、“合作意见”、“合作备忘录”等横向府际契约来推动政府间合作②。以珠三角为例，在2006、2007、2008三年间，珠三角区域签订的各种横向府际契约总计才8份，但自2008年底《珠三角发展规划纲要》颁布以来，珠三角区域政府间所开展的各种合作明显加速，四年间共签订了157份横向府际契约，其中2009年最为活跃，共签订了94份（参见图1）。具体到次级区域来看，在2006年至2012年间签订的165份府际契约中，广佛肇经济圈共签订了65份，深莞惠经济圈共签订了50份，珠中江经济圈共签订了50份。具体到这些府际契约涉及的合作事项来看，范围非常广泛，包括交通基础设施、环境保护、城市规划、医疗卫生事业、农产品质量安全、界河治理等方面。
然而，相较于府际契约的签订而言，府际契约的实际执行更为重要。这是因为，政府间合作不仅要“听其言”，更应“观其行”，府际契约的签订并不代表着区域合作的成功，府际合作是否成功取决于府际契约执行效果的好坏。因此，在区域契约行政的研究领域，探讨府际契约的实际执行问题就显得非常重要。目前，学界关于这一问题的研究主要有以下视角。
一是从府际契约的文本属性和文本内容来解读府际契约的执行力。例如，有学者认为，我国区域合作中广泛出现的府际契约属于一种不完全契约，而契约的不完全性会削弱契约的执行力，从而影响府际合作行为的效率。在实际中，不完全契约是由有限理性、交易成本、环境不确定性、机会主义、制度的不完备、信息不对称等多种因素导致的，应该从建立健全府际契约
的自我执行机制和法律执行机制两个层面，营造区域合作的府际资本和加强法制建设，以促使缔约各方忠实履行府际契约[1]；有的学者以地方政府间签订的区域旅游合作框架协议为例，通过构建3个主要指标（包括框架协议制度的强制执行力、实施能力、纠纷解决机制）和11个详细指标对我国现有的区域旅游合作制度框架协议进行文本分析发现，区域旅游合作框架协议存在不具有指导性和约束性、具体如何落实不明晰、纠纷解决方式主要以行政协调手段为主等问题，这些问题导致现有的合作成效不是很明显[2]。应该说，区域旅游合作框架协议内容暴露的问题，也普遍存在于其他领域的府际契约中。
二是从府际契约执行的外在影响因素来讨论府际契约执行不力的问题。不少学者从制度保障途径分析府际契约执行效果差的问题，认为我国目前府际合作行为缺乏规范性法律保障，府际契约仅是一种无法律效力的合约性文件，缺乏对违约行为后果的强制性纠正和惩罚机制，这就使得府际契约执行力低，影响府际合作行为的成功率③。另有学者从声誉机制的视角，分析区域合作中府际契约执行效率低的原因及改进策略。他们认为，在区域合作过程中，由于地方官员之间的博弈是有限次数的博弈、缔约各方之间的信息不对称、地方官员追求短期政绩、缺乏对违约行为的惩罚机制等，造成基于声誉的自我执行机制难以奏效，从而影响了府际契约的执行效力。因此，应该通过树立“重复博弈”的意识，以及建立区域合作的信息交互机制、科学的政绩考核体系、违约的责任追究制度来加以解决[3]。
三是关于区域合作中地方政府行为逻辑的时段性特质研究。胡晓东认为，在区域一体化的实施和推进过程中，基于实现本地利益的需要，地方政府之间不可避免地存在博弈，主要包括区域内地方政府之间的博弈、区域内地方政府与区域外其他地方政府或中央政府之间的博弈。博弈的方式包括组团博弈和个体博弈，前者多表现在区域一体化的早期实施和中期推进阶段，是区域内地方政府间的联盟博弈；后者是在区域一体化的后期阶段，区域内各地方之间的比较优势不再突出，互补优势不再明显，通过与区域外其他地方进行博弈来增进本地方利益的可能性有限的情况下，区域内各地方政府之间展开的个体博弈[4]。该学者进一步提出，在区域一体化的实施和推进过程中，各地方政府为追求地方利益，往往在前期表现出动力，后期表现出阻力或不一样的动力，导致前后不一陷入悖论的三种行为状态：一是“动力大于阻力”的悖论；二是“动力等于阻力”的悖论；三是“动力小于阻力”的悖论[5]。
上述前两个视角主要从静态的角度分析了区域府际契约的内在缺陷及其外在约束机制乏力的问题，应当说对于我国区域合作中府际契约执行不力现象有一定解释力。然而，府际契约文本内容的完备性及其外部约束机制的严厉性，只是区域合作能否取得实际成效的必要条件，现实中的府际契约是由具体的政府主体来执行的，倘若这些执行主体在区域合作的决策部署上思想不统一、行动不一致，那么，即使府际契约的文本内容再完备、外部监督机制再严格，最终的实施效果恐怕也会大打折扣。第三种视角虽不是直接针对区域合作中的府际契约执行力问题，但其对地方政府行为所表现出的时段差异的动态分析，对理解横向府际契约执行主体的行为逻辑有深远的启发意义。它所揭示的重要信息在于：我们切忌铁板一块地认为，在横向府际契约的具体执行中，所有的地方政府或政府职能部门均是动力充足、步调一致的，事实上，这些执行主体的决策偏好可能是不同的乃至大相径庭的，而执行主体决策偏好的差异将直接影响横向府际契约的执行效果。那么，在横向府际契约执行过程中，执行主体的决策偏好具体会表
现出怎样的差异？这种差异的成因是什么？本文接下来将就此讨论。如前所述，横向府际契约的签约主体可以是一级地方政府，也可以是政府职能部门。比如，在2006年～2012年珠三角区域签订的165份横向府际契约中，《广佛肇经济圈建设合作框架协议》、《深圳市东莞市惠州市贯彻落实〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要〉推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》、《推进珠中江区域紧密合作框架协议》三份府际契约的签约主体分别是三三组合的9个城市政府，剩余的府际契约的签约主体均是9市的具体政府职能部门。由于作为一级地方政府的城市政府与职能部门在执行府际契约中所表现出的决策偏好及其行动逻辑有所不同，为此，本文专门讨论地方政府在执行府际契约中的决策偏好，对于政府职能部门在执行府际契约中的决策偏好问题，将另文讨论。
二、府际契约执行中地方政府决策偏好的四种类型
地方政府执行府际契约时的决策偏好，是指地方政府在开展府际合作以及执行府际契约的过程中，选择是否合作、执行契约以及如何合作、执行契约的心理动机和行为倾向。从现代契约理论来看，在经济市场上，商业契约的实施过程实际上是相关利益主体在法律规范和各种社会关系约束下的相互博弈过程。如果我们把区域合作看作是政治市场上诸多地方政府相互逐利的合作行为，那么，府际合作和府际契约执行的过程，实质是这些地方政府通过建立相互作用关系以实现合作收益的过程。如此一来，相互作用关系和合作收益就成为理解府际契约执行中地方政府决策偏好的两个关键因素。有学者曾将主体在合作过程中的相互关系和合作收益的获得方式作为分析地方政府间合作策略的两个基本维度。他们认为，合作主体的相互关系可以分为单向依赖和双向互赖两种；合作收益的获得方式则来源于资源整合或利益交换。由此，地方政府间合作可大致划分为四种策略：基于资源整合而形成的双向互赖关系——共享型合作；基于利益交换而形成的双向互赖关系——互补型合作；基于资源整合而形成的单向依赖关系——吸纳型合作；基于利益交换而形成的单向依赖关系——补偿型合作[6]。
上述关于地方政府合作的两个维度和四种策略的分类，有一定的现实解释力；把地方政府间的相互关系分为单向依赖和双向互赖，并将合作收益的获得方式分为资源整合和利益交换，也较具现实针对性。但在区域合作和府际契约执行过程中，决策偏好在前，具体的行动策略在后，因此，对于府际契约执行中影响地方政府决策偏好的这两个因素的内涵应有不同的理解。笔者认为，相较于合作收益的获得方式和合作主体的相互关系现状而言，合作收益的大小及如何建立与维系主体间的相互关系以实现合作收益，对于地方政府的决策偏好更为重要，甚至起决定性作用，因为合作收益的大小实际上体现了地方政府对合作目标的预期，而如何建立与维系主体间的相互关系表明实现这种目标预期的难易程度。为此，本文把合作收益的大小和实现这种收益的难易程度作为府际契约执行中地方政府决策偏好的两个维度。其中，合作收益可以指经济收益（如GDP共享、财税分成、产业合作、基础设施共建、环境治理等），也可以指政治收益（如官员升迁）；而实现合作收益的难易程度在本文主要指影响合作的经济实力、城市级别、区位环境尤其是官员间的关系网络等因素。为何官员间的关系网络如此重要？这是由于我国的社会是一个关系本位的社会，官员之间的人际关系也可能影响到官员行为及府际关系，政府间关系往往通过官员互动和私交体现出来[7]。实际上，很多时候个人的和历史的原因促成了城市之间的联合与协商[8]。