2013土地制度改革是新型城镇化关键

土地制度改革与新型城镇化

摘要：城镇化是人口向城镇集中的过程，这个过程表现为两种外在形式：一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。

一、引言

城镇化是人口向城镇集中的过程，这个过程表现为两种外在形式：一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。城镇化伴随农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升，以及人口从农村向城市逐渐转移这一结构性变动。城镇化也包括既有城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。城镇化的每一步都凝聚了人的智慧和劳动，城市的形成、扩张和形态塑造，人的活动始终贯穿其中。另一方面，城市从它开始形成的那一刻起，就对人进行了重新塑造，深刻地改变人类社会的组织方式、生产方式和生活方式。

2012年12月召开的中央经济工作会议提出了2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。同时，明确城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变，而不是仅仅建高楼、建广场。农村人口如果转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需无法实现，还可能导致社会矛盾的激化。

目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，严重阻碍了城镇化的进一步推进。同时，现有土地管理体制下，土地使用效率下降，土地供应不足，不但难以保障城镇化的土地需求，而且可能影响到粮食安全。同时，现阶段对新型城镇化还存在几个认识上的“误区”：一是城市功能追求“大而全”或者“小而全”，二是认为我国现有特大城市应该限制人口规模，三是认为基础设施的大规模建设就是城市化，四是政府使用行政手段主导城市化。

二、土地制度改革是新型城镇化的关键内容之一

（一）我国土地制度特点

我国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。与其他多数国家不同，我国土地制度的基本特征是一种城乡分割的土地制度，城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。在这种城乡分割的土地所有制基础上，城市国有土地和农村集体土地的产权性质和产权的附属权益，也就是所谓的权能也不一样。

同时，目前我国实行的是建设用地总量控制。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

此外，我国有比较严格的土地管理制度。当前土地管理制度是高度计划的，其目的是确保粮食安全，所以我国有最严格的耕地保护制度，即通过计划手段保护18亿亩耕地红线。在建设用地供给方式上也采取计划管理，即通过土地征收制度，政府从农村直接征收土地，而征收土地后，实行土地出让招拍挂制度。

2010年，我国土地资源构成情况如下图所示。

图1 全国土地资源构成（万平方公里）

（二）现行土地管理方式引发的问题

首先是城镇建设用地使用效率下降。伴随着城市化的过程，土地的使用应更集约，但是中国没有表现出这种明显的态势，而且土地使用粗放程度不断恶化。从2000年到2010年，全国人均城镇工矿用地从130平米提高到142平米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。

第二，农村土地闲置状况比较严重。因为农村人口大量进城，再加上农业收益很低，很多耕地存在荒废现象。我们估算，现在进城务工农民数量为2.3- 2.6亿人，农村人口在减少，但农村建设用地的数量却反而增加，因此导致大量农村居民点的闲置用地。估计目前闲置规模达到185-285万公顷，相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一。

第三，农地质量下降，影响粮食安全。坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。目前，我国18.26亿亩耕地中，中低产田13亿亩。70％的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，影响了我国粮食安全。另一方面，过去十年城市化占用耕地多达242万公顷，而且都是质量比较好的土地。

第四，土地财政问题突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。2010年到2012年，国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元，占同年政府财政收入的比重分别为35％、32％、25％，占同期GDP的比重分别为7％、7％、6％（图1）。另一方面，由于拆迁成本的上升，以及土地出让收入的减少，地方政府土地出让金净收入正逐步下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27％，其中净收入占比为5.9％，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入占财政总收入的21％，比2010年31.7％的峰值明显下降，土地财政难以持续。

图2 国有土地使用权出让收入及占同期财政收入、GDP的比例第五，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难，由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。现行的农村土地制度已经越来越不适应城乡要素流动的需要，进

城农民的农村承包地和宅基地的流转存在很大困难。

（三）城镇化面临的土地需求

到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增加1.4亿人。目前我国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，如果按人均100平米为新增城镇人口提供工矿用地，城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10.65万平方公里的控制目标。为了适应这种城镇化对城镇建设用地的需求，必须寻找土地制度改革的新思路。

（四）各国土地制度的管理经验

在传统发达国家，美国土地私人所有占51％，联邦及州政府所有的土地占47％，印第安人保留地占2％。政府可以向民间征购土地，但须经规划许可且出于公众利益，并进行地价评估并给予合理补偿。在法律许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。英国绝大部分土地为私人或法人所有，政府和公共部门所有的土地仅占很小的一部分。政府可因公共利益征地，并给予合理补偿。土地权利受法律保护且可以自由交易，但土地所有者并不能随意对土地进行开发，任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可。

人多地少的市场经济体中，日本私有土地占65%，国家和公共团体所有土地占35% 。政府因公共事业需要可以征地，并给予所有者合理补偿。台湾土地制度框架下，农民出售的只能是农地，不能用作非农使用。土地转变用途必须严格按照土地规划执行，农地转非农用地时，需有一半的土地“充公”，农转非增值收益分配有严格的规范，涨价归公，全民享有。

小型开放经济体中，香港和新加坡是两个典型，其最大特点就是人多地少。香港回归前，部分土地归英国所有，部分属于英国租用的中国土地；回归后，土地所有权属于国家，由香港政府负责管理、使用、出租。香港实行土地批租制度，把土地使用权通过公开拍卖售卖给使用者，批租价格为地价（土地使用权价格）加年租金。香港房地产市场特点是房价较高，居民住房条件比较紧张。新加坡土地中80％属于国有和公有，20％为私有。政府征用土地有规范的流程，并对所有者提供合理补偿。政府土地通过拍卖招标、直接出售等方式出让给使用者，一般使用年限为99年。新加坡规定，出售国有土地使用权的收入不得超过政府总收入的5％，该收入作为政府储备金，每一届政府仅能动用其任内积累之储备金。总体而言，新加坡土地和房地产制度较为成功。

（五）我国土地制度改革的目标

为解决土地制度引发的一系列问题，支持新型城镇化发展，改革我国现行土地制度势在必行。土地制度改革的具体目标，一是提高土地利用效率，包括改善农业用地质量，提高城市建设用地使用效率；二是促进房价合理回归，过高的房价已成为影响城市国际竞争力，引发社会矛盾的主要因素；三是确保我国粮食安全，以粮食进口比例控制在10%以内作为安全底线；四是解决城镇化融资问题，减少政府对土地收入的依赖，把城镇化建设未来的收益适度“平移”到目前来使用，形成市政建设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。根据上述目标，我们提出以下具体建议及配套措施。

图3 土地制度改革的目标和措施

三、土地制度改革具体建议及配套措施

（一）大幅扩大城镇建设用地规划

首先需改变严守耕地红线的思路。在过去若干年内，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用，但严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。衡量中国粮食安全，不能只用耕地面积来衡量，还要看耕地的质量和污染情况，以及在污染土地上生长出来的粮食质量。当前和今后一段时期，通过推动农业科技创新和农田整治以及拓展农业国际贸易与投资，过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的，城镇建设用地规划可有很大突破。美国、日本建成城市用地分别占国土面积的3.1％和4.2％，而我国仅为0.33％，其中居住面积占比仅为0.11％。我们城市居住用地至少有10倍以上扩张空间。城镇建设用地供给增加，可有效减小土地供需缺口，降低土地价格，从而对降低房地产价格起到明显效果。城镇建设用地规划扩大后，耕地投放市场是个逐步的过程，取决于城镇化进展和市场需求。

其次，应实现全国范围内的土地占补平衡。按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。土地“当量”类似于标准煤的概念，简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。采用这种标准化的统一计量，可以更加科学、准确地推进耕地保护和占补平衡，促进建设用地供给。

以土地“当量”作为土地计量、核算的标准后，不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准，这样就可以在全国范围内建立土地“当量”交易市场，同时可以改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。土地“当量”交易机制的基本框架为：一是确定计划年份各年净减少的农用地“当量”，将这一“当量”分配给各省级行政区；二是“当量”配额进行一级市场交易，完成初始定价；三是建立“当量”配额的二级市场交易机制。各省区可根据需要购买或出售配额，从而在确保总量不变的前提下实现地区间的调剂。配额作为稀缺性资源，就会在市场上形成均衡价格，并在地区间的交易中实现最优配置。市场会为这种交易、定价提供良好的机制。

当然，还要大力发展与土地“当量”市场相对应的土地评估体系，确立一套科学、合理的评价与核算标准，这也是市场交易和金融市场创新的基础。同时，市场还会激励各种有助于增加土地“当量”、降低配额成本、提高土地利用效率的行为。过去，由于不确定性大、回收周期长，私人部门很少有积极性投资于农业科技和农田整治，但如果投入产出通过土地“当量”配额及其交易价格来衡量，投资者就可以此来融资或直接卖出配额获得回报。这个过程也需要充分发挥金融市场的特长，形成以土地“当量”配额为标的的金融产品及其衍生品市场。

（二）改变供地方式

在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。我们提出以下三个改变供地方式的方案，并进行了利弊分析，其共同目标是减少地方政府对土地财政的依赖，发挥市场资源配置作用。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。

方案一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后，由政府承担土地购置、开发成本，并向土地使用者（开发商等）按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后，销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。这样，购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。市场机制会将未来购房者缴纳的房产税折现，抵扣现在应付的购房价，从而可大大降低现付房价。这样，尽管从总的负担水平看，购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高，但其购房时所需承担的首付和按揭将大大下降，只要人均GDP持续增长，其未来支付能力也会不断提高。政府则通过未来逐年征收房产税和其他相关税费补偿最初的土地购置及开发成本，而且城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为政府带来不断增长的税费收入，这就为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了可持续发展机制。因此，零地价供地并不意味着土地无偿使用，而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。

此方案将政府事先一次性获得卖地收益转变为先垫付土地购置及开发成本，并用未来的税费收益现金流覆盖。此举可有效降低土地价格，从而降低房价，但在土地供给过程中容易产生寻租行为，也需要进一步研究如何实现土地资源的有效分配。

2008，全国35个大中城市房地产开发成本构成如下表所示。假设住宅用地成本（包括征地成本）占土地价格75％，成本地价降低土地价格25％，可降低房价7.5％－12.5％。

表1 全国35个大中城市房地产开发成本构成

方案二是地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外，地方政府所得的卖地收入上缴中央政府，以避免地方政府过度依赖卖地收入。在具体操作上可采取逐步过渡的方式，初期按一定比例上缴，分成比例也可以考虑城市类型差别。用中央分成的土地出让金建立城市土地平衡基金，基金用于鼓励城市发展保障房以及多层次房屋市场。

此方案对现行征地制度变动较小，但土地价格不一定能够下降，而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。地方政府事权和财权不匹配的问题会加剧，中央政府和地方政府之间信息的不对称也可能会影响政策效果。

方案三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外，政府不再参与土地征收、出让过程，这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。政府的职能在于做好供地规划，实际土地的供应和价格决定过程由用地主体与土地所有者（主要是村集体）直接谈判。通过减少政府干预，一方面可以实现土地资源的市场化配置，有利于提高土地利用效率，发现土地真实价格；另一方面也有利于减少政府对卖地收入的依赖，完善财税体制改革。

此方案的优势在于土地市场化改革一步到位，理顺土地供应和价格决定机制。但需对现行土地管理制度做较大调整，也依赖于农村集体决策机制的完善。

表2 三种方案利弊比较

（三）允许地方政府发行市政债

不管采取上述何种方案，改革后，政府不能再依靠“卖地”，而且还可能要事先垫付土地购置和开发成本，这可有效减少地方政府着眼于“卖地”的短期行为和腐败问题。当然，这也会限制地方政府增加土地供给的积极性，因此需要设计相应的激励机制，鼓励土地供给及供给融资，为地方政府先期征地和开发投入提供市场化的资金保障，相应的财税制度改革和金融市场创新可提供充分的支持，并形成有效的激励约束机制。

在城市政府无从获得卖地收入且财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流，包括可稳定征收的财产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等。如果发行市政债暂时在法律上有障碍，可通过变通的方法设计相关的产品，如项目型地方政府债券等方式来实现。事实上，当前部分城投债就是基于这个原理。从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。近年来，我国债券市场健康快速发展，也具备了引入市政债的条

件。同时还进行了财政部代地方政府发债、上海等地方政府自行发债等探索，一些城投债在某种程度上也已与市政债比较接近。

在此过程中，金融市场可更好地实现价格发现、风险管理和工具创新功能。市政债的发行和交易必须通过金融市场来进行，金融市场的作用不仅体现在为城市政府融资提供服务，而且还有利于形成有效的约束机制。通过金融市场的约束机制，可以使不同城市所发的债在市场上呈现不同的价格，从而表明这些不同城市的市政债具有不同的评级和信用水平，也体现其不同的风险和偿还能力。如果相关信息披露和评级显示拟发债政府财务状况太差或负债过高，投资者会提高价格要求、减少投资规模，甚至不购买其所发债券。这样，既有利于帮助投资者判断风险、做出决策，也可以对城市政府的融资行为、融资能力产生约束。尤其是对当地居民，他们既有为改善当地居住环境、提高公共服务质量而投资当地市政债的积极性，也有主动关心本地市政债所筹集的资金使用效率及偿债能力的责任感，因此约束作用会更明显。此外，金融市场充分发挥作用还会进一步创新产品，设计更多的融资产品，形成多元化的融资渠道，如资产证券化、房地产信托（REITs）、融资租赁等，充分动员社会资源参与城镇化建设，同时也可更有效地管理和分散风险。

（四）征收房地产税

要使市政债发得出去，地方政府须有可靠的债务偿还能力。从理论上说，市政债主要用于城镇建设，其还款也应主要依靠地方税费收入。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收。最近几十年来，随着市场创新和技术水平的不断推进，公共设施和服务的使用者付费原则得到越来越广泛的运用，过去很多无法定价、收费的公共设施和服务开始可以收费，从而可以更好地通过市场化手段弥补其成本支出。除更多地推广使用者付费外，应尽快改革地方税制度。从税源和事权的一致性，以及尽可能减少对已有税种税基冲击等方面考虑，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种，而且财产税按财产存量计征，稳定性上受当期GDP流量的直接影响较小，也不会对当期GDP增长带来冲击。

在房地产税具体设计思路上，有两个方案。一是新老划断，只对新购房产征税。此方案法律风险较低，实施阻力较小，但可能引发对利益既得者保护的质疑，也可能导致市场分割。二是对存量、增量房产统一征收房产税。存量房屋有可能大量进入二级市场交易，扩大供给，有利于降房价，有利于防止市场分割，但征收存量房产的房产税可能面临阻力，因为购买这些房屋时房价中已包括70年产权的土地使用费。对于上述两种方案，初期可考虑允许不同地方选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。

从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。重点包括：更加明确中央和地方的事权划分，在此基础上调整中央与地方政府税收收入划分，使地方政府的财权和事权更为对等；赋予地方政府在一定范围内的税收立法权，其前提是明确地方政府不得对生产和流通环节自主征税以保证市场统一，不得实行地域歧视政策以防止地方保护主义；完善地方税收制度，结合新型城镇化的要求，以及城镇化快速发展后带来的土地增值、工商及服务业繁荣，特别考虑适度赋予城市政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性地方税收及其征管体系。

为了防范道德风险和过度负债，还需要配套必要的约束机制。主要包括：一是建立健全地方人大的审议监督机制，推动地方政府编制中长期资本预算，有效解决“新官不理旧账”的问题。二是明确偿债资金来源，严肃预决算制度，将各项预算外收入纳入预算内，合理安排使用者付费、财产税等专项税收和一般财政收入，明确市政债的未来还款保障。三是推动地方政府编制资产负债表，规定政府债务总规模占资产的比例、负债率或偿债率等指标，实行包括预警管理在内的全程控制，控制负债规模。四是强化信息披露，要求发行市政债的地方政府必须达到财政状况的有关透明度要求，在试点过渡期，可规定凡是实施财产税并能够

向公众充分披露财务信息的城市政府可优先获得发债权，作为激励措施。五是完善独立、透明的评级制度，规范评级公司发展，保证市政债价格与不同评级和信用水平相挂钩。六是引入第三方独立评估地方金融生态，强化对地方政府举债行为约束。人民银行在2004年提出金融生态概念，并委托社科院对城市金融生态进行综合评价并对社会公布，结果显示地方融资可得性、利率高低与评价打分具有较强的相关性，地方政府也越来越重视这类评价，效果正在逐渐显现。

（五）提高农地和城市建设用地使用效率

鼓励耕地承包经营权的流转，逐步在有条件的地方实现农业规模经营。大力发展海洋技术、生物技术等在内的农业科技，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地。加大农业科技和农田整治投入力度，推动农业现代化，可有效提高农业产出。现代农业已经越来越多地从过去的劳动密集向技术密集和资本密集转变，这意味着需要大量的投资支持，需要发展农业金融产品。

现有《建设用地容积率管理办法》规定，以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。我国一线城市容积率估计为1.76，相比其他发达城市的容积率偏低，城市承载能力有限。提高容积率应从以下几方面着手：一是需要政府部门改变城市规划的理念，避免将城市低容积率等同于可持续发展，等同于更好地实现城市建设与居民福利。二是政府需要提高管理高密度人口经验，尊重人口向大城市集中的自然规律，通过改革户籍制度、完善社保等方式放松对人口流动的管理。三是应提高城市基础设施和房屋建设的技术水平，确保建筑质量安全以及在消防等方面的应急处理能力。

图4全国及各级城市新建商品住房平均容积率及预测为了提高土地利用效率，可推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地，例如城乡建设用地的增减挂钩、城市低效用地的再开发、工矿废弃用地的复垦等。应鼓励地方政府在不减少耕地的情况下进行探索。

（六）转变粮食自给观

过去我国一直强调粮食自给率须保持在95%以上，近年来随着我国粮食进口的增加，对粮食安全的担心也日益增多。总体看，当前我国粮食安全是有保障的。上世纪90年代中期以来，我国粮食平均自给率达100.5%。近几年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分别达99.6%、99.1%、99.2%和97.7% 。主要是因为我国把大豆纳入粮食中统计，近几年我

国大豆进口较多，2010年以来每年进口量都在5000万吨以上，2012年进口量达5800多万吨。

从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。同时，考虑到大豆主要作为食用植物油原料和蛋白饲料来源，按国际惯例通常作为油料作物不纳入粮食统计，可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资，一方面适度扩大粮食进口，另一方面鼓励国内农业投资“走出去”，这将有利于缓解国内耕地、水资源紧张压力。同时，还要设立必要的应急计划，考虑如果国内发生大的自然灾害或世界范围内发生自然灾害情况下的应对措施。

中国已深度融入世界经济，并成为名副其实的“世界工厂”，但农业领域的对外开放不足，保护主义盛行。对农产品的过度保护不仅对以其为原料的工业发展不利，会损害消费者的利益，而且也不利于我国农业在参与国际竞争中发挥比较优势和不断提高农业科技水平，从而阻碍农业生产力的提高。这方面国际国内的经验教训很多，南美洲的种植业迅速兴起就是对外开放的结果；韩国对本国农业保护力度大，导致国内食品价格畸高，吃猪肉都成为奢侈消费。我国在加入WTO之后想方设法保护国产大豆，但最终不仅未能保护得住，也导致国产大豆在国际竞争中全面落败，2012年我国大豆自给率已降至18%。与工业领域相类似，农业生产也应注重发挥比较优势，参与全球分工，通过自由贸易获得双赢和多赢结果。对于一些国内种植没有比较优势的农作物（如棉花），可以更多地从具有相对比较优势的国家进口，从而使我国的耕地尽可能多地用来生产稻米、玉米等具有比较优势的农产品，这样贸易双方都是受益者。同时，积极扩大农业“走出去”，鼓励国内农业企业到南美、非洲等其他国家投资农业，在帮助对方发展农业和粮食生产的基础上，实现合作共赢。上述做法，一方面提高了国内单位耕地的产出率，另一方面也相当于进口了耕地和水资源量。

（七）加强环境保护

在城镇化过程中要加强环境保护，可以考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设，在规范设计和加强市场监管的基础上，通过总量控制和配额分配鼓励多方参与市场交易，实现有效率的节能减排。二是积极发展绿色资本市场，在合理定价和测算回报的基础上，建立改善环境的投融资体系。进一步加强资本市场的环保监督作用，充分发挥金融创新在优化环境配置中的作用。三是逐步开征环境保护税，替代原有的各项环保收费，同时完善对严重污染环境行为的法律责任追究机制。

（八）保障失地农民利益

改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。农村土地既是农民的生产资料，也具有社会保障功能。现有的农村土地征用制度及土地收益分配格局不利于保障失地农民的权益，易引发农民不满，导致群体性事件。新型城镇化首先是人的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民“农转非”后很难顺利地从过去农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为。这对促进城乡要素流动、引导农业人口转移和激发农村经济活力都会产生较大制约，最终会阻碍城镇化进程。

改革后，土地增值主要体现为未来的现金流贴现与政府征用土地投入的价差，而不直接体现为政府和开发商当前获得的土地溢价。尽管如此，仍然要承认农村土地“农转非”后会带来较大增值，并在未来若干年不断逐年变现。因此，地方政府应尽早结合城镇化规划将失地农民社会保障问题纳入资金安排机制予以统筹考虑。要摒弃过去“涨价归公”的传统观念，坚持以人为本、地利共享，着眼于促进农民就业和生活方式的转变，建立合理的土地增值收益共享机制，使土地增值收益主要用于覆盖土地“农转非”征用及开发成本、土地占补平衡投入、促进农民“农转非”后的就业、社会保障和公共服务所需要的投入。

当前我国社会保障制度本身改革任务较为紧迫，在推进新型城镇化过程中，应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性，根据新的土地利用和城镇化规划，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。把失地农民纳入社会保障体制改革的基本原则是保障失地农民在养老、医疗、失业、最低生活保障等方面与城市居民享受同等待遇。因此要改变过去一次性货币安置为主的做法，在优先建立基本养老机制、提供医疗、失业等基本保障等方面，建立由地方政府、村集体和个人共同承担的筹资及管理机制。在此基础上，建立一些符合“农转非”人口群体特征的特殊性制度安排，如重视并保障失地农民的发展性需求，建立专项基金用于对失地农民就业指导、技能培训、社会救助等。

上述措施要相互配套，允许和鼓励地方选择配套改革，而不能只选其中一项或两项，把地方政府有积极性的改革与地方政府没有积极性的改革结合起来，配套推进。例如，如果地方政府想尝试市政债，就可要求其同时推动房地产税、供地方式改革、土地当量、失地农民社会保障、环境保护等方面的改革，整体推进，形成合力，推动实现土地制度改革的目标，促进新型城镇化健康发展。

综上所述，土地制度的改革及相应配套措施的完善是新型城镇化建设的核心内容之一，土地作为关键要素，能否通过市场实现有效配置直接关系到城镇化的成功与否。只有从根源上提高土地使用效率，扩大建设用地供给，减少政府对土地收入的依赖，才能解决当前城镇化过程中出现的房价高企、社会矛盾凸显、“土地”城镇化而非“人口”城镇化等问题。我们应充分吸取国际经验，实现有动能、可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切，最终实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利，并促进中国经济的可持续健康发展。

（注：本文为中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》（征求意见稿）。课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、伍戈、徐林、袁力、周诚君、周汉华（按姓氏音序排列）。文中观点仅代表笔者个人学术观点，并不必然代表供职单位意见。）

改革开放以来中国农村土地制度的演变

改革开放以来中国农村土地制度的演变 [摘要]改革开放的三十年,也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。本文解读了家庭联产承包责任制出台的背景,全面介绍了家庭联产承包责任制的历史演进过程,旨在总结其经验，从而探出一套适合我国现阶段农村实际的土地制度。其经验主要有: 土地制度的改革,必须充分调动农民的积极性，使制度内的农民受益; 必须尊重农民的创造性选择; 必须循序渐进,建立健全多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定。 [关键词]农村土地制度变迁;家庭联产承包责任制;历史经验 2008年是中国改革开放三十周年，这三十年，也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。三十年来，中国农村土地制度的成功转型---家庭联产承包责任制的实施，发挥了巨大的制度效应，它极大的解放了农村生产力，彰显了中国农民的创造力，可以说，中国农民创造了世界的奇迹：用世界上7%的土地养活了22%还多的人口。 一、家庭联产承包责任制出台的历史背景 改革开放前，我国农村实行的是人民公社的“三级所有，队为基础”的土地的集体所有制，它是伴随着上世纪50年代后期农业合作化运动和“大跃进运动”而诞生的,这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的，在当时生产力水平有限的国情下，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选择。其在实施的20年间, 确实比那种“个体的、分散

的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，为国家完成工业化原始积累,为了适应国家当时优先发展重工业战略的历史过程中做出的不可磨灭的贡献。 1978年国家初步工业化的目标已经顺利实现,工业化原始积累已经完成,人民公社制已完成了其应有的历史使命,其弊端也日益暴露。 人民公社制本质上是高度集中的“政社合一”体制，由于受到“左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以“一大二公”为特点的人民公社，实行统一核算、统一分配、统一安排生产、统一调配劳力，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营。由于管理权限过于集中和分配上的平均主义,严重挫伤了广大农民的生产积极性,阻碍了农业生产的发展,农民生活长期得不到改善。到1978年,全国尚有2. 5亿农民的温饱问题没有解决。因而，一轮新的农村土地制度变革迫在眉睫，一种新的农村土地制度安排呼之欲出。1978年安徽凤阳县小岗村18户农民的分田单干，包产到户，揭开了中国农村改革的序幕，土地政策的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。[1] 二、家庭联产承包责任制的实施和演进 改革开放以来，我国土地管理制度发生了巨大的变化，且带有鲜明的渐进发展的特征，家庭联产承包责任制，作为一种新的农地制度在具体的实施过程中，经历了两大历史时期:第一轮土地承包时期（1978-1993年)，第二轮土地承包时期(1993年-至今)，具体可分为四个阶段[2]：

国家新型城镇化规划政策解读

国家新型城镇化规划政策解读 《国家新型城镇规划（2014—2020年）》于2014年3月16日发布，全文3万多字，共计30多章。 原文链接https://www.wendangku.net/doc/4a9756257.html,/xinwen/2014-03/16/content_2639841.htm 《规划》主要核心在于： 一、为新型城镇化建设的健康发展提出指导方向，是从中长期发展的角度出发的一部纲领性文件，短期内难以见效； 二、规划主在就地解决城镇化问题，而不只限于一线城市及全国热点城市； 三、推进农业转移人口市民化，对已形成规模的城市及城镇，则主要在于提高建设用地利用效率； 四、《规划》本身与现阶段市场规律存在一定矛盾，在已有城市发展不充分的前提下，转而去发展周边卫星城市，将会受到市场排斥及人为的阻力。 关键点及解读： 一、城镇化的目标 《规划》：城镇化水平和质量稳步提升。常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

解读：从2013年的53.7%到2020年60%，城镇化增速年均0.9%，户籍人口从目前的36%增加到45%，体现其提出“以人为中心”，高质量城镇化的“新型”特征。 对房地产行业的影响：虽然新型城镇化不等于房地产化，但每年平均1200万的新增城市人口必然给房产市场带来新一轮的契机。解决1亿人落户的10万亿资金投入会以城市基础设施和公共服务为主的建设上，市民化的农民工包括住房在内的消费需求也会进一步得到释放。有利于房地产市场持续发展。 二、城镇化的格局 《规划》：明确了新城镇化战略格局。京津冀、长三角和珠三角城市群，要增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。引导劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，培育发展若干新的城市群。加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群。 解读：《规划》对中心城市、中小城市和小城镇制定了差别化的发展策略：（1）增强中心城市辐射带动功能。适当疏散经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移。（2）加快发展中小城市。把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量。（3）有重点地发展小城镇。控制数量、提高质量，节约用地、体现特色。

历年中国城镇化政策一览

历年中国城镇化政策一览 1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕。 1979年9月28日党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。” 1980年的全国城市规划工作会议又确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针”。 在1992年明确经济体制改革的市场化趋向之后，农村发展和小城镇建设在国民经济发展所扮演的角色越来越重要，政府用政策引导农村的城镇化显得尤为重要。 1994年9月，建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，这是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件，是政府引导城镇化的开端。 1995年4月，根据国务院原则同意的《关于加强小城镇建设的若干意见》的要求，国家体改委、建设部、公安部、国家计委、国家科委、中央机构编制委员会办公室、财政部、农业部、民政部、国家土地局、国家统计局等联合发布《中国小城镇综合改革试点指导意见》决定依靠地方政府和各有关部门，选择一批小城镇，进行综合改革试点。 1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”江泽民同志在十五届四中全会上进一步指出：“实施西部大开发和加快小城镇建设，都是关系到我国经济和社会发展的重大战略问题。”将小城镇建设提高到了“大战略”的高度。 2000年6月13日，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出当前小城镇建设中“存在一些不容忽视的问题。 2005年胡锦涛强调，坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。 2008年中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。 2010年，中央经济工作会议明确强调“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”会议还着重强调，未来大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与产业布局与环境资源相协调，而且“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要工作抓实抓好”。 2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。 2013年3月，国务院总理李克强指出城镇化是我国经济增长的巨大引擎，是本届政府的工作重点，新型城镇化是以人为核心的城镇化，并特别强调要防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。

改革开放以来中国土地制度演变及未来趋势

改革开放以来中国土地制度演变及未来趋势 中国实行土地制度改革主要经历两轮高潮。一个出现在上世纪五十年代初期，是以农村土地权属改革和城市土地收归国有的改革为主要内容，其手段是进行土地的没收、征收和分配。另一个出现在上世纪七十年代末期，以农村土地联产责任制和城市征收合资企业土地使用费为主要内容，其手段是土地使用权的下放和有偿使用。 一、改革开放以前的土地制度演变 新中国成立以后的第一部宪法规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是行政划拨，二是土地无偿使用，三是无限期使用，四是不准转让。其实质就是土地资源的计划配置制度，属于计划经济体制。 这种土地使用制度在当时的历史条件下曾经发挥过积极的作用，但随着农村人民公社的建立和城市经济和人口规模的扩大，这种土地制度的弊病日益显现。主要问题是不利于土地资源的合理配置和高效使用，大量的土地资源出现浪费和资产价值的流失；另一方面大量的单位又无法获得土地资源，对城市的经济社会发展、功能分布和合理布局形成体制障碍；企业成本失准，难以准确衡量经济效益；城市的房地产业无法进入良性循环，连简单再生产也无法维持。 二、改革开放以后的土地制度演变 过时的土地制度严重制约了中国大陆的经济发展，导致文革结束不久中国实行了对内改革对外开放的发展战略。而土地制度改革又成为大陆改革开放的先声和贯穿整个过程的主要内容。从那时开始对土地使用制度的

改革，主要是在不改变国家对土地的所用权的前提下，变无偿使用为有偿使用，变无限期使用为有限期使用，变无流动使用为流动使用，沿着土地市场化的道路摸索前进。 1.开始向中外合资经营企业收取土地使用费 1979年颁布的《中外合资经营企业法》首开国有土地有偿使用之先河，以法律的形式首次打破大陆延续了将近30年的国有土地无偿使用制度。该法规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。” 在那以后，为了解决城市基础设施建设资金长期短缺问题，1982年深圳按城市内不同等级的土地向土地使用者收取不同标准的使用费。1984年广州和抚顺部分土地（经济技术开发区、新建项目、涉外项目）进行了按土地等级开征土地使用费的试点工作。1986年上海对三资企业使用的土地收取土地使用费。这些尝试虽然对旧的土地使用制度触动不大，但却是城市土地使用制度改革的重要步骤。 2.对城市经营性土地实行使用权有偿转让 1987年深圳在大陆率先试行土地使用有偿出让，出让了一块五千多平方米的土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。当年12月深圳市又用公开拍卖的形式转让国有土地使用权。1987年上海市政府颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，用地方法规的形式确保土地有偿转让的规范化实施。 上述举措使国有土地使用制度改革从理论探索阶段走向实践探索阶

土地制度改革的成都经验

什么是土地制度改革的成都经验？ 北京大学国家发展研究院综合课题组 成都市是国务院批准的统筹城乡综合配套改革试验区。2003年以来，成都在科学发展、城乡统筹的纲领下，进行了多方面的改革探索，逆转城乡收入差距扩大的趋势，引起了广泛的关注。为了研究成都的实践经验，北京大学国家发展研究院组成综合课题组，在系统调查的基础上，完成了题为《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础》的综合报告与九份专题报告。本项研究发现：成都统筹城乡的经济基础，是主动调整土地政策、改革征地制度，适当增加农民和农村分享工业化、城市化进程中土地收益的份额。成都的改革可以概括为：增加现存征地制度的弹性，探索在非征地模式下配置土地，以确权为基础，为逐步缩小征地范围、全面改革征地制度准备条件。 一、引言 城市化、工业化导致资源的积聚与集中，促进分工与经济效率的提高，刺激投资和消费的活跃，因而是经济增长的强大动力。在此过程中，非农业用途土地的市值急剧上升，成为城市化、工业化巨大投资的资本来源。但是，我国现行的土地制度使农民和农村很少分享城市化工业化带来的土地增值，既阻碍农民增收的步伐，又激化城乡矛盾。同时，现存征地制度还导致土地资源配置的低效率，产生日益高昂的土地执法成本。怎样全盘考虑、兼顾各方利益，有序调整土地政策、改革征地制度，是党的十七届三中全会已经提上决策日程的重大任务。在地方层次，改革征地制度还面临更现实的约束。这是因为，土地增值收益是维持行政运行的地方财政基础。如何在这个现实约束条件下启动征地制度改革、调整城乡收入分配关系，夯实内需的基础，是一个难度极大的挑战。对于中国这样一个大国，没有地方的积极响应和落实，中央的正确方针难以普遍见效。 以上背景，使成都的经验具有全局价值。成都自2003年以来，在施政过程中运用地方性政策，特别是在综合改革试验的框架内，探索改变土地收益的传统分配机制，适当提高农民和农村在土地增值中的份额，为收窄城乡收入差距奠定基础。成都经验表明，统筹城乡不仅不会妨碍或延缓城市化和工业化，而且可以有力地推动城市化和工业化的健康发展。关键是要在加大地方财政对农村和农民转移支付的同时，利用城市化加速的机遇，释放级差土地收入的巨大能量，把本来属于农民的财产权利和收入真正还给农民，经由土地合法流转，形成农民与各相关利益方分享城市化土地增值的新格局。 二、增加征地制度的弹性 成都的改革首先是在现行征地制的框架内启动变革。成都通过贯彻“占补平衡”政策，根据土地利用的全域总体规划，对农村的田、水、路、林、沟、渠、村实行综合国土整治，增加可利用土地面积和有效耕地面积，并获取来自城市的平均每亩2.5万元的占补平衡费。这等于是将土地的综合整治作为城乡统筹的工作平台，使那些远离中心城区的偏远农村地区，也可以得到一笔当地根本无从筹措的建设新农村的资本，既增加了耕地存量和农民收入的流量，又显著改变了一批村庄的面貌。 在土地整治中，村庄整治的更高价值被发现出来。经由宅基地和其他农村建设用地整治节约出来的建设用地指标，通过“城乡建设用地增减挂钩”项目，可置换到远高于“占补平衡费”的收入。2006-2008年间，成都共实施了15个挂钩项目，节约出来的农村建设用地指

我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究

我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究 摘要：我国城市化发展过程中，人口城镇化和土地城镇化是城市发展面临的重要问题。人口城镇化及土地城镇化失衡是城市发展的巨大阻碍。密集的城市人口为城市发展增添动力，稀缺的城市土地成为城市重要经济来源。城市发展必须要注重综合资源的使用，要妥善处理人口城镇化和土地城镇化的协调发展，积极稳妥推进新型城镇化建设，实现城市现代化发展的可持续性。本文对我国人口城镇化及土地城镇化的协调发展进行简单分析。 关键词：人口城镇化土地城镇化协调发展城镇化城市发展 一、引言 城镇化发展是我国21世纪经济社会发展的重要战略之一。在党的十八大会议上，提出了“坚持走中国新型工业化、城镇化、信息化、农业化现代化道路”。从1978年开始我国城镇化发展进程速度加快，目前城市空间不断扩张，城镇化水平处于急速上升加速时期。城镇化发展过程中，只重视数量而忽视质量，导致人口城镇化和土地城镇化出现不协调等问题。我国城市如要稳步迈进现代化建设，必须要重视人口城镇化和土地城镇化的协调发展，在保证城市发展质量的基

础上，实现城市崛起战略。 二、城镇化概述 城镇化严格来讲，属于舶来品范畴，最早于1867年出现在西班牙A.Serda所编撰的《城镇化基本理论》一文中，英文名为“Urbanization”。我国在20世纪70年代后期才开始流行。我国国内《城市规划基本术语标准》在1992年2月1日开始实施，该标准中将城镇化定义为“人类生产和生活方式由乡村型转向城市型转化的历史过程，主要表现为乡村人口朝向城市人口转化，城市不断发展和完善的过程。”城镇化的内涵主要包括人口城镇化、土地城镇化、经济城镇化和社会城镇化四大类。人口城镇化是城镇化发展的核心所在，而土地城镇化、经济城镇化是实现城镇化发展的重要载体，社会城镇化是城镇化重要发展环境。只有四个方面共同协调发展，才能促使城镇化真正健康发展。 人口城镇化是乡村地区转变为城镇地区或人口朝向城镇集中，乡村人口转变为城镇人口，导致城镇人口比重不断增加。土地城镇化主要表现为城镇建成面积增加，原城市周边土地资源被城市发展所开发利用，逐渐转变为城镇土地。人口城镇化表现为人口朝向城市集中，这一活动过程中包括社会经济活动及人口经济活动的转移，人们朝向城市转移的同时，生产方式同样发生变化。从传统农业生产方式逐渐转变为第二产业或第三产业。同时，人们的生活方式、组织关

珠三角：土地制度创新研究

珠三角：土地制度创新研究 珠三角：土地制度创新研究2001-08-22近年来土地制度变革的实践和产权经济学的理论研究都表明,过去那种基于强调土地所有权归谁,强调生产资料的归属决定生产关系性质的 立场上探讨土地制度变革的主张,已经没有多少实际意义。以土地使用权入股为主要形式的土地经营权流转制度创新,无疑为我们进行土地制度的变革提供了新的思维方式。一、制度创新的动因与方式经过整个80年代的发展,珠江三角洲已成为我国经济增长最快, 经济发展水平最高的一个地区。农村工业化与城市化的迅速进程,使原来隐藏在以“均包制”为特征的土地制度背后的一系列现实问题,在珠江三角洲变得异常突出。第一,随着 农村非农产业的发展,珠江三角洲普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。农户的抛荒,土地的分散使用,经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失。 由此,按照效益原则配置土地资源,改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局, 造就土地集中机制,从而实行规模经营,使土地流转制度的创立提到了议事日程。第二, 随着农村城市化的快速推进,珠江三角洲每年都有大最的农地转为工业用地,地价及土地 资本收益也随之提高。尤其是1992年4月广东省粮价放开,取消合同定购任务,过去隐 含在粮食平议差价中的“暗税”随之取消,农户的土地使用权得以强化,加之农村产业结构 的调整使土地的机会利润大幅度上涨,从而进一步刺激了土地价格的倍增。农户原来视土地为不可或缺的福利保障,现在却进一步视土地为增殖手段。在此情形下,土地的集中与 流转对土地的管理使用制度提出了重新调整的要求。第三,由于土地资源增值收益的直线上扬,如何合理地分配列益,处理好政府与农民、农民与社区集体的关系,并保障农民的 合法权益也直接涉及到土地制度的产权安排问题。第四,从市场机制发挥作用的角度而言,在产权所包含的使用权、收益权和转让权中,转让权是最重要的。从产权界定是为了促 成交易的角度说,对转让权的不当限制乃至禁上就会导致产权界定在很大程度上失去意义。首先,在转让权受不当限制的条件下,资源不时能流向对其评价最高的地方,资源配置 效率不能不受到损害,其次转让权受不当限制必然导致有效竞争的缺乏。若产权主体相互间的冲突不能通过竞争性的转让（即“你不合适,再找别人”）的方式解决,而只能“吊死 在一棵树上”,就是容忍低效率的存在成者陷入无休止的“内耗”。最后,转让权受不当限 制以会导致收益权受限制。应该说,家庭承包制的产权残缺,尤以转让权受限制（这种限 制既来源于产权界定上的原因,因为农户出卖土地是违法的,也起因于土地的福利保障功能）所导致的后果最为严重。基于上述背景,珠江三角洲沿着“农地集中--使用权流转――规模经营”的线索,拉开了土地制度创新活动的序幕,进而推动了整个广东农村土地制度 的变迁,在广东农村,尽管土地制度创新活动的方式多种多样,但基本的思路是：将土地 所有权以宪法规定为基准,置其于集体所有制的框架,并在此基础上强化并规范农户的土 地经营权（使用权）以及与之相应的收益权利转让权,进而对平均地权（均田问承包）的资源配置低效率格局进行修正,从而以产权制度建设为中心,培育土地流转的集中小机制 ,逐步推动土地的规模化与企业化经营。从1993年开始,顺德市、南海市、番禺市、龙 岗区、宝安区等地尝试土地使用权入股进而推进土地经营权流转,其中尤以南海市最为典型,南海市作为全国农村土地制度建设试验区之一,在这方面的变化利制度安排格外值得

当前中国农村土地制度改革的现状与问题

当前中国农村土地制度改革的现状与问题 中国社会科学院农村发展研究所党国英 土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。可以断定，从２００４年开始，中国农村土地政策乃至一般的土地政策将发生重要变化，变化的程度取决于多种因素，特别取决于高层决策者远见卓识和行动魄力。本报告将集中分析目前中国农村土地改革的现状与问题，并对一些具体政策的影响做出评论。 一、2004年农村土地政策的变化及其背景 2004年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。 2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策调整，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两项通知，意在稳定和回复农业播种面积。这两项通知分别是3月20日的“国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知”和4月30日的“国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知”。28号文件责成有关政府机构根据文件精神制定具体的落实意见。本着这个要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是11月9日关于加强农村宅基地管理的意见和随后发布的新版“征地补偿标准”。 本年度发布的一系列文件的主要特点是： 第一，加大了对违反土地法规行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂

农村土地制度改革和农村转移人口城镇化下83分 试卷

农村土地制度改革和农村转移人口城镇化（下）83分试卷[考试时限]：60分钟 [及格分数]：60分 [考试说明]： 1、对于农业，政府应当承担更大的责任。 正确 错误 2、在城镇化的推进过程中，我们不能贪多嚼不烂，要切实解决入城农民的各种问题。 正确 错误 3、城镇郊区的土地问题是农村土地中最突出的问题。 正确 错误 4、目前，我国的城镇化水平比较高。 正确 错误 5、征用农民的土地，必须给农民以相应的补偿。 正确 错误 6、我国农业没有造成任何污染。 正确 错误 7、我国的乡土文化已经断了。 正确 错误

8、关于确保我国粮食安全，地方无需承担任何责任。 正确 错误 9、建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措。 正确 错误 10、城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。 正确 错误 11、宅基地不能入市。 正确 错误 12、农村土地的经营权是不可以抵押的。 正确 错误 13、土地的承包权是不能抵押的。 正确 错误 14、根据日本法律，营利性法人可以购买日本的农地。 正确 错误 15、我们要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。 正确 错误 16、食品安全，首先是“产”出来的。 正确

错误 17、加强农村社会治理，无需重视空心村问题。 正确 错误 18、党管农村工作不是我们的传统。 正确 错误 19、改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。 正确 错误 20、经济体制改革的核心问题是处理好市场与社会的关系。 正确 错误 21、农民的土地承包经营权的权能包括占有、使用和收益。 正确 错误 22、农民的宅基地的权能包括占有、使用。 正确 错误 23、农村土地制度改革要求省级政府统一部署若干试点。 正确 错误 24、根据日本法律，日本的农地不可以自由买卖。 正确 错误 25、人口学上的城镇化是农业人口转化为城市人口的过程。

人口城镇化应与土地城镇化到底是什么鬼

人口城镇化应与土地城镇化到底是什么鬼 人口城镇化与土地城镇化的协调发展，从微观上关系到城镇居民的生产生活空间及居民幸福感的大小，从中观上关系到城镇空间布局及交通通达性，从宏观上关系到粮食安全与经济社会发展。但是，苏信集团发现，在当前我国人口城镇化与土地城镇化的关系上，不少人存在较大的认识偏差，认为我国土地城镇化相对人口城镇化过快，要求严格控制城镇用地扩张。然而，这不利于正确处理人口城镇化与土地城镇化的关系和促进二者协调发展。 认识偏差背后的内因和外因 内因之一：城镇化与耕地面积呈现“负相关”关系。 随着城镇化率的提高，我国耕地面积明显减少，二者之间貌似存在明显的“负相关”关系。出于保护耕地底线及维持粮食自给自足的考虑，政府被迫采取了严格控制城镇用地扩张的政策。实际上，在我国现行土地利用制度下，城镇用地扩展基本不会影响耕地红线及粮食安全。从国土资源部公布的耕地增减成因数据看，1999—2008年建设占用对耕地面积减少的责任仅为17％，而生态退耕、农业结构调整的影响分别为56％、23％。并且，1997年以来耕地占补平衡政策的实施，使建设占用的耕地均通过开发复垦整理等方式得到弥补。 内因之二：农民工群体在农村和城镇的“双重占地”加剧土地资源紧张。 当前，我国城镇人均建设用地面积不到农村人均居民点用地的50％，这意味着当农村人口进入城镇后，如果能够把农村人口原有的居民点用地部分地复垦为耕地，城镇化反而会节约耕地资源。但是，由于户籍制度及土地制度等制约，规模庞大的农民工及其家属子女未能市民化，这些人口既占用了城镇建设用地，还保留甚至扩大了宅基地等农村居民点用地。其结果是，在我国城镇化进程中，在农村常住人口减少的同时，农村居民点用地不减反增。这加剧了我国土地资源的紧张，特别是耕地资源的紧张。 内因之三：工业用地粗放利用。 由于经济发展及招商引资竞争的需要，地方政府曾长时间免费或低价出让工业用地，这使得城镇建设用地中的工业用地利用粗放。中央政府虽然多次要求提高工业用地利用效率，但当前工业用地粗放利用的现象仍然比较普遍。加上不少地方普遍出现的“大广场”、“大马路”等，使得不少人由此判断我国土地城镇化相对人口城镇化过快。确实，与发达国家相比，我国工业用地比例明显偏高；但在另一面，我国居住用地比例明显偏低。居住用地的供给不足，

新中国农村土地制度演变及启示

新中国农村土地制度演变及启示 摘要毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。研究我国土地制度，尤其是新中国农村土地制度的变革历程及其影响，能为我国制定有关土地的方针政策提供借鉴和参考，具有重大意义。 关键词土地制度改革农村 一、土地制度与土地制度改革 1、土地制度 土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。 土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。 本文所指的是广义的土地制度，但主要探讨的是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 2、土地制度改革 土地制度改革，顾名思义，就是为了适应生产力的发展要求，推动经济社

中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革

石河子大学毕业论文 题目：中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革 院（系）： 专业： 学号： 姓名： 指导教师： 完成日期： 2017年5月14日

目录 一引言 (5) 二农村土地产权制度的历史演变 (5) （1）土地改革(1949-1952年) (5) （2）人民公社体制(1953-1978年) (5) （3）家庭联产承包责任制(1978年以后) (6) （4）建国以来土地演变分析 (6) 三当代农村土地制度现状 (7) （1）现有法律制度 (7) （2）存在的问题 (7) （3）引发的经济和社会问题 (9) 四当前农村土地改革方向解析 (10) （1）承包权改革目的 (10) （2）土地改革中承包权的方向 (10) （3）土地改革中经营权的方向 (11) 五结语 (11)

中文摘要 1978年以来，经过进30年的演变和发展的家庭联产承包责任制在当下的时代巨变中逐渐展现出其不适的一面，2014年中央拉开了土地改革的帷幕。本文从建国开始探讨土地制度的演变过程，分析当代土地制度的现状，分析其优势和缺陷，探讨2014年土改的出发点和目标，预判其未来走向。本文认为：现阶段，土地改革依然要以保护进城务工农民的利益为考虑，维持农村土地集体所有，保护承包权的稳定发展，实行经营权的有序流转。从远目标是要实现承包权的自由流转，从立法和制度两个层面上完善土地法律体系。 关键字：土地产权、三权分置、土地改革

Abstract Since 1978, after 30 years of evolution and development, the HouseholdContract Responsibility System has showing its discomfort side gradually in the current era of changes. In 2014, the government opened the curtain of the reform of land. This paper started from 1949 to explore the evolution of the land system, analyzing the status of contemporary land system, analyzing its strengths and weaknesses, to explore the starting point and goals of land reform in 2014, and predicting its future direction. This paper argues that at this stage, agrarian reform is still necessary to protect the interests of migrant workers and peasants, to maintain the steady development of rural land collectively and protect the right of contracting, and to carry out the orderly circulation of management rights. From the far goal is achieving the free flow of contracting rights, from the legislative and institutional levels to improve the land legal system. Key word: the Land Property Rights, the Separation of the Property Right, the Reform of Land System

工业化城市化中土地制度的改革

工业化城市化中土地制度的改革 作者：肖金成文章来源：中宏研究平台更新日期：2009-3-26 一门二 目前，我国已进入工业化和城市化快速发展阶段，这意味蕾今后相当长一段时间内不仅农用地转用的速度会加快， 而且转用的规模也会增大。在此过程中，如果不能有效协调各利益主体的关系，必将导致更多的矛盾和纠纷，影响经济发展和社会稳定，也会对我国粮食安全造成影响。因此，深入分析土地利用和土地管理过程中各种问题产生的原因以及现行农用地转用模式的缺陷，对于完善土地管理制度和制定相关政策都具有重要的意义。 一、完善土地管理制度需考虑的六个基本条件 面对工业化、城市化的宏观背景，我国目前的土地管理无论在产权制度方面还是在管理体制方面都还存在不完善、 不适应、不合理的问题，需要进行改革和完善。改革和完善土地管理体制需要满足以下六个基本要求或曰基本条件： （一）降低工业化和城市化成本。当前的劳动力报酬低、土地价格低以及实际税收低构成了我国工业化的核心竞争力。 在民营企业规模偏小，国有企业自主创新能力不足的情况下，低成本是我国工业化极为重要的优势。工业产能和资金的积累不能脱离这个阶段而独立存在。如果土地成本过高，势必影响企业积累，导致城市门槛”的提高，势必影响城市化 的进程。 （二）维护农民利益。维护农民的利益是建立和谐社会的要求。目前，我国失地农民在4000万人左右。在工业化和城镇化过程中，我国还将有近亿农民失去土地，失地农民的规模非常大。如果农用地转用过程中，农民的利益得不到保护，必将引发大量冲突和纠纷。只有将广大的失地农民整合到城镇中才是可持续的城镇化。 （三）满足工业化和城市化用地。发展是第一要务”，我国经济社会中遇到的各种矛盾只有通过发展才能解决。这就需要有承载经济发展的载体，有为工业化和城镇化发展提供空间的土地。如果工业化和城市化的用地需求得不到满足，必将影响经济的持续发展。 （四）集约利用土地。土地作为一种不可再生的资源，是人类社会赖以生存和发展的物质基础。我国陆地国土总面积9 60万平方公里，居世界第三位，但相对数量小，人均占有土地仅相当于世界平均水平的1/3。尽管土地资源非常短缺， 但土地利用的集约度却并不高。这就要求综合运用经济手段和行政手段来约束土地使用者的行为，提高他们集约利用土 地的自觉性，在全社会形成土地集约利用的有效机制

关于农村土地制度改革的几个理论问题

关于农村土地制度改革的几个理论问题 董祚继 “地者，政之本也”——孟子 “批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”——马克思 马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中的这段精辟论述，对正在开展的农村土地制度改革试点工作具有现实指导意义。三项试点工作去年初启动，目前已进入“下半场”，取得了积极进展，但在土地增值收益分配、土地征收范围确定等一些重大问题上仍然众说纷纭、莫衷一是。改革推进既需要有关地方解放思想、大胆探索，也需要加强理论研究，用有说服力的理论成果“掌握群众”、推动实践。 一、关于土地增值收益分配问题 农村土地制度改革的核心是利益调整，利益调整的关键是土地增值收益分配。农村土地制度改革三项试点都涉及到土地增值收益分配问题：土地征收补偿标准按照被征地原用途还是规划用途，集体经营性建设用地直接入市取得的出让收益与实施土地征收转用的补偿费用之间的差额如何处置，农户宅基地有偿使用或有偿退出产生的土地收益如何安排，归结起来，都是土地增值收益如何分配问题。这就是学界长期争论不休的“涨价归公”“涨价归私”还是“公私兼顾”问题。 根据现行法律规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，征收土地按照被征地的原用途给予补偿。这些规定实际上遵循了“涨价归公（国）”的原则。 但“涨价归公”的理论和实践并非社会主义中国所独创。英国经济学家约翰·穆勒较早提出这一主张，在1848年出版的经济学著作中，他提出应把土地自然增长的价值收归社会所有，“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[1]其后，美国经济学家亨利·乔治发展了这一思想，指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不

新型城镇化建设改革创新措施

新型城镇化建设改革创新措施 《国家新型城镇化规划》提出：市场主导，政府引导正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。 国家新型城镇化规划的主要任务：到2020年实现城镇化率60％，解决“三个1亿人”的基本住房保障问题。实施该项计划涉及诸多领域的改革创新，尤其涉及到障碍新型城镇化的住房体机制机的改革创新。习近平总书记指出：处理好政府提供公共服务和市场化关系，住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和福利陷阱的关系。只有坚持市场化的改革方向，才能充分激发市场活力，满足多层次需求。 满足三个1亿人”的基本住房需要，不可能由政府包揽，住房保障不能走福利分房的老路，政府只能“补好位”对社会上及少数丧失劳动能力的、吃低保的困难群众提供基本住房保障。“三个1亿人”的基本住房保障必须走市场化的道路，市场化是以货币来调节商品供给的经济法则，深化国有建设用地有偿使用制度改革基本住房保障的土地也必须执行有偿使用，应该与当地居民的可支配收入相匹配，定性为政策性商品房，处理好住房发展的经济功能和社会功能的关系，把基本住房发展为保障社会公平正义奠定更加坚实物质基础。 一、政策性商品房的建设用地从哪里来？ 城市以“就业人口”数量来确定城市的发展规模，以人均100㎡划定城市边界，鼓励城市吸纳农业转移人口就业，在划定的城区内加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，由政府统一规划，提高容积率、增加人口密度，把新建的住房全部纳入政策性商品房的建设。在满足原地居民基本住保障后，将多余房屋向当地符合购买基本住房人群出售，解决“三个1亿人”的基本住房建设用地问题。

土地城镇化和人口城镇化不协调

关于城镇化的内涵，一直是众说纷纭，莫衷一是。纵观各学科对城镇化的不同理解，陈春等人将城镇化的内涵概括为人口城镇化、土地城镇化、经济城镇化和社会城镇化四个方面①人口城镇化。这是城镇化的核心，其实质应是人口经济活动的转移过程; ②经济城镇化。这是城镇化的动力，主要指经济总量的提高和经济结构的非农化，其中工业化是直接推动因素，而第三产业的兴起与兴旺则是城镇化程度的表现; ③土地城镇化。这是城镇化的载体，主要表现为城镇建成区面积增加; ④社会城镇化。伴随着经济、人口、土地的城镇化进程，人们的生产方式、行为习惯、社会组织关系乃至精神与价值观念都会发生转变，是城市文化、生活方式以及价值观念等向乡村地域扩散的较为抽象的精神上的变化过程。 基于这四个内涵，不同的学科对城镇化有诸多讨论，其中，又以人口城镇和土地城镇化为甚，前者是城镇化的核心，后者是城镇化的载体，任何关于城镇化的讨论，都绕不开土地和人口。而我国的城镇化进程，始终难以协调此二者。所以我们主要针对人口城镇化和土地城镇化开展讨论，分析其在我国未能协调发展的原因，由于土地城镇化快于人口城镇化此造成的影响，并给出关于解决问题的建议。 1．人口城镇化与土地城镇化协调发展的评判体系 来源：我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究_陈凤桂 赋予上述指标不同的权重，代入公式可计算人口城镇化指数f（x）和土地城镇化指数g（x） 再根据下述公式，即可计算协调发展水平。

式中：D 为人口城镇化与土地城镇化协调发展水平；C 为协调度；T 为发展度；α 和β 是待定权数，k≥2。f（x）为人口城镇化函数，g（y）为土地城镇化函数。ai、bj为权重。 2.我国的评价结果 我国城镇化协调发展评价结果 数据来源：我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究_陈凤桂 从上表可以看出，到2002 年我国人口城镇化与土地城镇化协调发展水平达到0.62，进入初级协调发展阶段；2004 年协调发展水平上升至0.76，属于中度协调发展类；2005 年进一步上升至良好协调发展水平阶段，达到0.84；直到2006 年，人口城镇化与土地城镇化协调发展水平超过0.9，步入优质协调发展阶段。从发展和协调两个维度看，依旧是发展度T 低于协调度C。从人口城镇化与土地城镇化两个维度看，2002—2006 年，土地城镇化指数低于人口城镇化指数，因此属于土地城镇化滞后型；2007 年土地城镇化指数达到超过人口城镇化指数0.92，出现土地城镇化超前现象。 3.关于人口城镇化滞后于土地城镇化的解释： 第一，工业化进程的加快带来了城市建设用地的大规模扩张，但对人口城镇化所发挥的“吸纳效应”则相对有限，人口城镇化因而滞后于土地城镇化的发展。虽然工业化进程的加快都将形成对土地和劳动要素的大量需求，但两种要素由农村向城镇转化的过程和结果却存在差异: 一方面，工业化进程直接带来了城市建设用地的大规模扩张，从而促进了土地城镇化的发展; 另一方面，工业化对农村剩余劳动力的需求，只是使大部分人群进入城市后从事“候鸟”式的迁移，而并没有带来城镇人口的大规模增长。 第二，由于能从土地的低价征收和高价转让中获取巨额的财政收入，地方政府财政收支水平的提高会进一步激励其推进土地城镇化，而对人口城镇化的推进则由于其带来公共支出的增加而相对缓慢，这一行为加剧了人口城镇化与土地城镇化的失衡。自1994 年实行分税制改革以来，地方政府在承担更多事权的同时，却仅有较少的税权，其财政收入来源相对有限，因此，这一“窘境”迫使地方政府不可能减少对土地财政的依赖。由于地方政府形成了对土地财政收入的长期依赖，因此财政收支水平的提